가. 질의 가에 대하여
「방송법」 제100조제1항에 따르면 방송통신위원회는 방송사업자·중계유선방송사업자 또는 전광판방송사업자가 같은 법 제33조의 심의규정을 위반한 경우에는 5천만원 이하의 과징금을 부과하거나 다음 각 호의 제재조치를 명할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 각 호에서 시청자에 대한 사과(제1호), 해당 방송프로그램 또는 해당 방송광고의 정정·수정 또는 중지(제2호), 방송편성책임자·해당 방송프로그램 또는 해당 방송광고의 관계자에 대한 징계(제3호), 주의 또는 경고(제4호)를 규정하고 있습니다.
그리고, 「방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」(이하 “방통위설치법”이라 함) 제18조제1항에서는 방송 내용의 공공성 및 공정성을 보장하고 정보통신에서의 건전한 문화를 창달하며 정보통신의 올바른 이용환경 조성을 위하여 독립적으로 사무를 수행하는 방송통신심의위원회(이하 “심의위원회”라고 함)를 둔다고 규정하고 있고, 같은 법 제21조에서는 심의위원회의 직무로 「방송법」 제32조에 규정된 사항의 심의(제1호), 「방송법」 제100조에 따른 제재조치 등에 대한 심의·의결(제2호) 및 다른 법령에 의하여 심의위원회의 심의사항으로 정한 사항(제8호) 등을 규정하고 있으며, 같은 법 제25조제1항에서는 심의위원회는 방송
또는 정보통신의 내용이 「방송법」 제33조에 따른 심의규정에 위반된다고 판단하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나의 제재조치 등을 정할 수 있다고 하면서 같은 항 제1호에서 「방송법」 제100조제1항에 따른 제재조치·권고 또는 의견제시를 규정하고 있고, 같은 조 제3항 및 제5항에서는 심의위원회가 제1항의 제재조치를 정한 때에는 방송통신위원회에 지체 없이 제재조치의 처분을 할 것을 요청하여야 하며, 방송통신위원회는 「방송법」이 정하는 바에 따라 해당 사업자 등에 대하여 그 제재조치의 처분을 명령하여야 한다고 규정하고 있습니다.
이와 같이 방통위설치법 제25조제1항제1호에서는 심의위원회가 정할 수 있는 제재조치 등으로 「방송법」 제100조제1항에 따른 제재조치·권고 또는 의견제시만을 규정하고 있고 같은 항에 따른 과징금을 규정하고 있지 않지만, 같은 법 제21조제1호 및 제2호에서 심의위원회의 직무로 「방송법」 제32조에 규정된 사항의 심의와 「방송법」 제100조에 따른 제재조치 등에 대한 심의·의결을 규정하고 있고, 「방송법」 제33조에서는 같은 법 제32조에 규정된 사항을 심의하기 위하여 심의위원회가 방송심의에 관한 심의규정을 제정하도록 규정하고 있으므로, 심의위원회는 방통위설치법 제21조제1호에 따라 방송이 공정성 및 공공성을 준수
하고 있는지를 심의규정 위반 여부로 심의하고 방송의 내용이 심의규정을 위반하였을 경우에는 방통위설치법 제21조제2호에 따라 「방송법」 제100조제1항에 따른 제재조치 등에 포함되어 있는 과징금, 제재조치, 권고, 의견제시를 제재수단으로 심의·의결할 수 있다고 할 것입니다.
또한, 방송통신의 내용심의에 대한 사항은 독립 민간기구인 심의위원회에서 심의하도록 함으로써 국가기관인 방송통신위원회의 방송 내용에 대한 간섭을 최소화하여 방송의 공정성·중립성을 확보하고자 심의위원회를 설치한 것임을 고려할 때, 방통위설치법 제25조제1항제1호에서 「방송법」 제100조제1항에 따른 과징금을 규정하고 있지 않다고 해서 방송통신위원회가 독자적으로 심의규정 위반 여부 및 과징금 부과대상 여부를 판단하고 과징금 부과를 결정하는 것은 타당하지 않습니다.
더욱이, 「방송법」 제100조제1항의 제재조치·권고 또는 의견제시 여부에 대해서는 심의위원회가 정하고 같은 항의 과징금 부과에 대해서는 방송통신위원회에서 결정한다고 해석하는 경우, 「방송법」 제100조제1항의 과징금, 제재조치, 권고, 의견제시는 모두 같은 법 제33조에 따른 심의규정 위반에 대한 제재수단임에도 불구하고 제재수단을 정하는 주체를 이원화하게 되어 같은 위반사항에 대하여 서로 다른 기관에서 서
로 다른 제재수단을 정할 수도 있게 되는 불합리한 문제가 생길 수 있습니다.
따라서, 「방송법」 제100조제1항에 따라 같은 법 제33조의 심의규정을 위반한 경우에 부과할 수 있는 과징금에 대한 심의는 방송통신심의위원회의 직무에 해당합니다.
나. 질의 나에 대하여
「방송법」 제100조제1항에서는 “과징금을 부과하거나 제재조치를 명할 수 있다”고 규정하여, 같은 법 제19조제1항에서 “업무정지처분에 갈음하여 과징금을 부과”할 수 있다고 규정한 것과 같이 명백히 행정처분에 갈음하는 과징금임을 밝히고 있지는 않지만, 「해운법」 제19조제1항에서와 같이 “국토해양부장관은 여객운송사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 면허 또는 인가를 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 사업의 전부 또는 일부를 정지할 것을 명하거나 3천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다”고 과징금과 행정처분을 선택적으로 규정함으로써 행정처분에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있도록 하는 경우도 있으므로(1983. 12. 31. 법률 제3716호로 전부개정시 개정이유서 참조), 「방송법」 제100조제1항에서 과징금을 부과하거나 제재조치를 명할 수 있다고 규정하면서 명시적으로 과징금과 제재조치를 병과할 수 있다는 규정을 두지 않은 이상 과징금과 제재조
치를 병과할 수 있다는 취지로 볼 것이 아니라, 제재조치에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있다는 것으로서 과징금과 제재조치 중 하나를 택일하여 선택적으로 부과할 수 있도록 하기 위한 것으로 해석하여야 할 것입니다.
이때, 영업정지처분에 갈음하는 과징금 제도의 본질이 영업정지처분을 대신하여 금전적 불이익을 과함으로써 행정상 의무이행을 확보함과 아울러 그 영업을 이용하는 시민의 불편을 줄이려는 데에 있다는 점을 고려한다면, 법령을 입안할 때 이러한 과징금은 영업정지처분과 유사한 행정제재적 처분에 갈음하여 부과할 수 있다고 규정하는 것이 바람직하다는 것은 별론으로 하고, 「방송법」 제100조제1항에서와 같이 시청자에 대한 사과, 방송프로그램의 정정·수정 또는 중지 등 행정제재적 처분을 포괄하여 이러한 제재조치와 과징금을 선택적으로 부과할 수 있다고 규정하고 있는 이상 제재조치에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있다고 할 것입니다.
따라서, 방송통신위원회는 「방송법」 제100조제1항에 따라 방송사업자·중계유선방송사업자·전광판방송사업자에게 과징금과 제재조치를 병과할 수 없습니다.