「상훈법」 제5조제1항에 따르면, 서훈의 추천은 중앙행정기관의 장(대통령직속기관 및 국무총리직속기관의 장을 포함한다), 국회사무총장, 법원행정처장, 헌법재판소사무처장 및 중앙선거관리위원회사무총장이 행하도록 하고 있고, 같은 조 제2항에 따르면, 제1항에 규정된 추천권자의 소관에 속하지 아니하는 서훈의 추천은 행정안전부장관이 행하도록 하고 있습니다.
또한, 「국가균형발전 특별법」 제22조제1항에서는 지역발전의 효율적 추진을 위한 관련 중요 정책에 대한 대통령의 자문에 응하기 위하여 대통령 소속으로 지역발전위원회를 두도록 하고 있고, 「국가경쟁력강화위원회 규정」 제1조에서는 국가경쟁력강화를 위한 정책의 수립 및 효율적인 추진 등에 관하여 대통령의 자문에 응하기 위하여 대통령 소속으로 국가경쟁력강화위원회를 두도록 하고 있으며, 「미래기획위원회 규정」 제1조에서는 미래사회 전망 및 이에 기초한 사회통합과 안전, 인구, 환경, 교육 등 미래생활과 관련된 총체적 국가비전 및 전력의 수립에 관하여 대통령의 자문에 응하기 위하여 대통령 소속으로 미래기획위원회를 두도록 하고 있습니다.
먼저, 「상훈법」 제5조제1항에 따른 “대통령직속기관”의 의미가 무엇인지를 판단하기 위하여 관련 법령의 규정을 살펴보면, 「정부조직법」 제4조에서는
행정기관에는 그 소관사무의 범위에서 필요한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시험연구기관·교육훈련기관·문화기관·의료기관·제조기관 및 “자문기관” 등의 “부속기관”을 둘 수 있도록 하고 있고, 「행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙」 제2조제3호부터 제5호에서는 “부속기관”이란 행정권을 직접적인 행사를 임무로 하는 기관에 부속하여 그 기관을 지원하는 행정기관을, “자문기관”이란 부속기관 중 행정기관의 자문에 응하여 행정기관에 전문적인 의견을 제공하거나, 자문을 구하는 사항에 관하여 심의ㆍ조정ㆍ협의하는 등 행정기관의 의사결정에 도움을 주는 행정기관을, “소속기관”이란 중앙행정기관에 소속된 기관으로서, 특별지방행정기관과 부속기관을 각각 말한다고 하고 있습니다.
한편, 「지방자치법」 제113조에 따르면, 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위 안에서 필요하면 자치경찰기관, 소방기관, 교육훈련기관, 보건진료기관 및 시험연구기관 등을 “직속기관”으로 설치할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 제116조의2에 따르면, 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 심의회·위원회 등의 “자문기관”을 설치·운영할 수 있도록 하고 있으며, 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제2조제4호 및 제5호에서는 “소속기관”이란 “직속기관·사업소와 출장소”를
말한다고 하고 있고, “직속기관”이란 「지방자치법」 제113조에 따른 직속기관으로 지방농촌진흥기구, 지방공무원교육훈련기관, 보건환경연구원, 보건소, 지방소방학교, 소방서와 공립의 대학·전문대학을 말한다고 하고 있습니다.
위 관련 규정에 따르면, 국가행정조직에 관한 법인 「정부조직법」과 관련 시행령에서는 “자문기관”은 부속기관의 하나로서 “소속기관”에 포함되는 것으로 규정하고 있을 뿐, “직속기관”의 정의나 범위에 대한 명시적인 규정은 두지 않고 있고, 지방행정조직에 관한 법인 「지방자치법」과 관련 시행령에서는 “자문기관”은 “소속기관”에는 포함되나, 소속기관 중의 하나인 “직속기관”에는 포함되지 않으며, 해당 “직속기관”은 자문기관을 제외한 집행권한이 있는 부속기관만을 포함하는 것으로 규정하고 있는바, 이러한 규정을 종합하면, “직속기관”이란 부속기관 중에서 집행권한이 있는 행정기관을 말하는 것으로서, “자문기관”은 원칙적으로 제외되는 것으로 보는 것이 타당하다 할 것입니다.
특히, 「상훈법」 제5조제1항에서는 서훈의 추천을 중앙행정기관의 장(대통령직속기관 및 국무총리직속기관의 장을 포함한다), 국회사무총장, 법원행정처장, 헌법재판소사무처장 및 중앙선거관리위원회사무총장이 행하도록 함으로써, 해당 규정상의 서훈의 추천권은 「
헌법」상의 조직구분에 따라 정부, 국회, 법원, 헌법재판소 및 선거관리위원회를 각각 대표할 수 있는 행정기관을 대별하여 인정하고 있는바, 해당 규정상의 대통령직속기관이란 대통령에 소속된 모든 부속기관의 각각을 말하는 것이 아니라, 중앙행정기관 또는 다른 대통령직속기관으로부터 독립된 기관으로서, 중앙행정기관에 준하는 정도의 성격을 가진 행정기관을 말하는 것으로 한정해서 보아야 할 것입니다.
이에 따라 「국가균형발전 특별법」, 「국가경쟁력강화위원회 규정」 및 「미래기획위원회 규정」 등을 살펴보면, 지역발전위원회, 국가경쟁력강화위원회, 미래기획위원회 등 위원회는 각 중앙행정기관의 장이 해당 위원회의 당연직 위원으로 참석하고, 각 부처에서 파견된 공무원 등으로 추진단 등을 구성함으로써 행정기관간 협의기구의 성격이 있는 조직으로서, 대통령실 소속 비서관이 해당 위원회의 간사위원이나 추진단의 단장으로 임명되어 실질적인 운영업무를 담당하고 있고, 해당 위원회의 운영경비가 법령 소관 중앙행정기관(지식경제부, 기획재정부 등)의 예산에서 대부분 집행되고 있습니다. 이러한 점에 비추어 볼 때, 위 위원회는 해당 법령 및 예산 소관 중앙행정기관이나 대통령직속기관 중의 하나인 대통령실로부터의 완전한 독립성이 인정된다고 보기 어렵고, 해당 위원회는 대통령의
자문에 응하기 위한 자문위원회로서, 직접적인 의사결정권한과 장기적인 정책집행권한이 있는 중앙행정기관에 준하는 정도의 성격을 가진 행정기관으로 보기도 어렵다 할 것입니다.
따라서, 지역발전위원회, 국가경쟁력강화위원회, 미래기획위원회 등의 위원회는 법령 소관 중앙행정기관이나 대통령실을 통하거나 「상훈법」 제5조제2항에 따라 행정안전부장관을 통하여 서훈을 추천하는 것은 별론으로 하더라도, 「상훈법」 제5조제1항에 따른 대통령직속기관에는 해당되지 않아 직접적인 서훈 추천권은 인정되지 않는다 할 것입니다.