우선, 도로와 같은 인공공물이 공물로 성립하기 위해서는 당해 물건이 일반 공중의 사용에 제공될 수 있는 형체적 요건과 그 물건을 공공용물로서 일반 공중의 사용에 제공한다는 의사적 요건, 즉 공용개시행위를 모두 갖추어야 할 것이고, 도로는 도로로서의 형태를 갖추고, 「도로법」에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역의 결정ㆍ고시를 한 때 등 소정의 절차를 거쳐 도로를 설치하였을 때에 공공용물로서 공용개시행위가 있다고 할 것입니다(대법원 2000. 2. 25. 선고 99다54332 판결례 참조).
그런데, 「국유재산법」상 일반재산(지목: 잡종지)이 「도로법」 및 「도로법 시행령」에 따른 도로ㆍ준용도로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 「도시계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준」에 따른 도시계획도로, 「농어촌도로 정비법」에 따른 농어촌도로, 「사도법」에 따른 사도 등 도로의 설치ㆍ관리에 관해 규정하고 있는 현행 법령에 따라 지정ㆍ고시되는 등의 절차를 거치지 아니한 채 사실상 도로로 이용되고 있을 뿐이라면 이러한 일반재산은 「도로법」 등 관계법령에 따른 도로라는 공물로 성립하기 위한 요건을 갖추었다고 볼 수 없으므로 이러한 국유재산에 대해 「도로법」 등 도로관련 법령을 적용할 수는 없다고 할 것입니다.
다음으로
, 「공유수면 매립 및 관리에 관한 법률」(이하 “공유수면법”이라 함) 제2조제1호가목에 따르면 공유수면 중 바다라 함은 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제6조제1항제4호에 따른 해안선으로부터 「배타적 경제수역법」에 따른 배타적 경제수역 외측 한계까지의 사이를 말하고, 공유수면법 제2조제1호나목에 따르면 공유수면 중 바닷가라 함은 「측량ㆍ수로조사 및 지적에 관한 법률」 제6조제1항제4호에 따른 해안선으로부터 지적공부(地籍公簿)에 등록된 지역까지의 사이를 말하는바, 사실상 도로로 이용되는 국유재산 중 일반재산으로서 지적공부에 등록된 재산에 대해서는 공유수면법에 따른 바다 또는 바닷가로 볼 수 없으므로 해당 재산에 대해서는 공유수면법이 적용될 수 없다고 할 것입니다.
그렇다면, 이 사안의 사실상의 도로가 도로법령에 따른 도로ㆍ준용도로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시계획도로, 「농어촌도로 정비법」에 따른 농어촌도로, 「사도법」에 따른 사도 또는 그 외의 도로 관련 법령에 따른 도로에 해당하지 않고, 비록 바다에 접하고 있다고 하더라도 공유수면법의 적용을 받는 바다 또는 바닷가 등에 해당하지 아니하는 「국유재산법」에 따른 일반재산이라면, 그 위에 설치된 사유의 시설물에 대하여는 같은 법 제74조 등의 관련 규정에 따라
처리하여야 할 것입니다.
따라서, 「도로법」 및 「도로법 시행령」에 따른 도로ㆍ준용도로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시계획도로, 「농어촌도로 정비법」에 따른 농어촌도로 등 도로의 설치ㆍ관리에 관해 규정하고 있는 현행 법령에 따른 도로는 아니나 바다에 접하여 사실상 도로로 이용되고 있는 「국유재산법」상 일반재산(지목: 잡종지)에 설치된 사유의 시설물에 대해서는 「국유재산법」을 적용하여야 합니다.