「도로법」 제37조제1항에서는 도로의 구조 및 시설, 도로의 유지·안전점검 및 보수는 국토해양부령으로 정하는 기준에 따른다고 규정하고 있고, 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」 제25조제1항에서는 차도의 종단경사는 도로의 구분, 지형 상황과 설계속도에 따라 같은 항 표의 비율 이하로 하여야 하되, 지형 상황, 주변 지장물 및 경제성을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우에는 같은 항 표의 비율에 1퍼센트를 더한 값 이하로 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 항의 표에서는 도로의 종류와 설계속도, 산지인지 혹은 평지인지에 따라 최대 종단경사를 달리 규정하고 있습니다.
그런데, 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」에서는 산지와 평지의 개념에 대해 규정하지 않고 있고, 산지의 개념을 규정하고 있는 「산지관리법」에서는 산지를 입목(立木)ㆍ죽(竹)이 집단적으로 생육(生育)하고 있는 토지 등을 말한다고 규정하고 있는바, 같은 규칙에 따른 산지가 「산지관리법」 상의 산지와 같은 의미라고 보기는 어렵습니다. 또한, 산지와 평지의 개념에 대한 사전적 의미를 살펴보면, 산지(山地)란 “평지보다 높이 솟아 있는 땅”을, 평지(平地)란 “바닥이 펀펀한 땅”을 말하는 것이라고 할 수 있으나, 이것만으로 산지와 평지를 구분하기는 어렵다 할 것입니다.
그렇다면, 「도로법」에 따른 도로공사를 시행하는 자가 차도를 건설하기 위하여 도로공사가 예정되어 있는 구간 중 특정한 구간이 산지인지 평지인지를 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」에서 정하는 기준에 따라 일의적으로 구분할 수 있는 것으로 보기는 어렵다 할 것입니다. 또한, 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」은 「도로법」 제37조 등에 따라 도로를 신설 또는 개량하는 경우에 그 도로의 구조 및 시설에 적용될 최소한의 기술적 기준을 정하고 있는 것이라는 점, 같은 규칙 제25조제1항에서 차도의 종단경사를 적용함에 있어 도로의 구분, 지형 상황과 설계속도 및 주변 지장물 및 경제성을 고려할 수 있도록 규정하고 있는 점 등을 고려하면 같은 규칙이 도로공사를 할 차도 예정 구간이 일정한 기준에 따라 산지와 평지가 사전에 일의적으로 구분되어 정해지는 것으로 보고, 그 일정한 기준에 따라 해당 종단경사를 획일적으로 적용할 것을 예정하고 있다고 할 수 없습니다.
그러나, 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」 제25조에서 산지와 평지별로 허용되는 최대 종단경사(퍼센트)를 달리 정하여 적용하도록 하고 있어 이와 같은 규정이 전혀 의미 없다고는 할 수 없으므로, 같은 규정의 문언과 취지를 체계적으로 이해한다면, 차도 예정 구간 중 사회통념상 명백히
산지로 인정되는 차도 예정 구간에 대하여는 해당 도로의 구분 및 설계속도별로 규정된 산지의 종단경사(예컨대, 시속 120킬로미터의 고속도로의 경우 최대 4퍼센트, 시속 70킬로미터의 간선도로의 경우 최대 7퍼센트 등)에 관한 규정을 적용하여야 한다고 할 것이고, 사회통념상 명백히 평지로 인정되는 차도 예정 구간에 대하여는 해당 도로의 구분 및 설계속도별로 규정된 평지의 종단경사(예컨대, 시속 120킬로미터의 고속도로의 경우 최대 3퍼센트, 시속 70킬로미터의 간선도로의 경우 최대 5퍼센트 등)에 관한 규정을 적용하여야 할 것이며, 그 구분이 명확하지 않은 경우 등에는 특정 구간에 대하여 해당 차도의 관리청 및 전문가 등 해당 공사의 시행주체가 차도의 안전성, 경제성, 설계속도, 도로의 종류, 지형 상황 등을 두루 고려하여 합리적으로 종단경사에 관한 규정을 적용하여야 할 것입니다.
따라서, 공사 대상이 되는 차도 예정 구간 중 사회 통념상 산지에 해당되는 것이 명확한 경우에는 같은 규칙에 따른 "산지"의 종단경사를, 평지에 해당되는 것이 명확한 경우에는 같은 규칙에 따른 "평지"의 종단경사를 각각 적용하여야 하되, 그 구분이 명확하지 않은 경우 등에는 특정 구간에 대하여 반드시 공사 전에 미리 “산지” 또는 “평지”를 일의적으로 구분한
후 그에 따라 해당 종단경사 중 하나를 적용하여야 하는 것은 아니고, 해당 차도의 관리청 및 전문가 등 해당 공사의 시행주체가 차도의 안전성, 경제성, 설계속도, 도로의 종류, 지형 상황 등을 두루 고려하여 합리적으로 종단경사에 관한 규정을 적용하여야 할 것입니다.
※ 법령정비 권고
다만, 「도로의 구조ㆍ시설기준에 관한 규칙」에서는 산지와 평지를 구분하여 각각에 대하여 종단경사의 최대값을 달리 규정하면서도 산지와 평지의 개념을 규정하지 않고 있어 산지와 평지의 구분이 명확하지 않은 경우 등에 어떤 기준을 적용할지에 대하여 판단하기 어려운 경우가 있으므로 그 개념 구분에 관한 명시적인 규정을 둘 필요가 있다고 할 것입니다.