○ 구 「도로법」(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 전부개정되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 제2조제1항에서는 도로를 일반의 교통에 공용되는 도로로서 같은 법 제11조에 열거한 것을 말한다고 하고, 같은 법 제11조에서는 도로의 종류를 고속국도·일반국도·특별시도·광역시도·지방도·시도·군도·구도로 규정하고 있으며, 같은 법 제22조제1항 및 제2항에서는 국도·국가지원지방도·기타의 도로 등에 있어서 도로관리청을 구분하여 규정하고 있습니다.
○ 한편 구 「도로법」 제40조제1항에 따라 도로의 구역 안에서 공작물·물건 기타의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 기타의 목적으로 도로를 점용하고자 하는 자는 관리청의 허가를 받도록 되어 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따라 허가를 받을 수 있는 공작물·물건 그 밖의 시설의 종류와 도로 점용허가의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있으며, 같은 법 시행령 제24조제5항에서는 구 「도로법」 제40조제2항에 따라 도로의 점용허가(구 「도로법」 제8조에 따라 다른 국가사업에 관계되는 점용인 경우에는 협의 또는 승인을 말함)를 받을 수 있는 공작물·물건 기타의 시설의 종류를 열거하고 있고 이 가운데 제8호에 현수막이 포함되어 있습니다.
○ 그리고
구 「도로법」 제43조제1항에서는 도로관리청은 제40조에 의하여 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제2항에서는 제1항에 의한 점용료의 산정기준 등 점용료의 징수에 관하여 필요한 사항은 국도(같은 법 제22조제2항이 적용되는 국도를 제외함)인 경우에는 대통령령으로, 기타의 도로인 경우에는 대통령령이 정하는 범위 안에서 해당 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정한다고 하고, 이에 따라 같은 법 시행령 제26조의2제1항에서는 같은 법 제43조제2항에 의한 점용료는 별표 2에 정하는 기준에 따라 산정한다고 규정하고 있습니다.
○ 질의한 사안에서 수원시가 관리청이 되는 도로에 수원시가 스스로 설치한 현수막지정게시대에 현수막을 게시하고자 하는 자가 있는 경우 현수막의 게시에 따른 점용료를 부과함에 있어서, 「도로법 시행령」 별표 2의 점용료산정기준표에서 현수막의 점용료 산정 기준단위의 하나인 점용단위에서 사용되는 “표시면적”을 현수막의 실제 규격으로 보아야 하는지 또는 현수막지정게시대 규격으로 보아야 하는지가 문제됩니다.
○ 먼저 「도로법 시행령」 별표 2(점용료산정기준표) 제3호에서 현수막의 점용료 산정 기준단위인 점용단위로, 버스표판매대나 구두수선대 등의 “점용면적”과는 달리 “표시면적”
을 사용하고 있는 것은 현수막의 특성상 도로의 점용면적을 산정하기가 곤란하기 때문에 “표시면적”을 사용한 것으로 볼 수 있는데, “표시면적”에서의 “표시”의 사전적인 의미는 겉으로 드러내어 보인다는 것이라는 점, 「도로법 시행령」 별표 2에서는 현수막뿐만 아니라 광고탑, 광고판, 돌출간판, 아치 등의 경우에 있어서도 각각의 전체면적이 아닌 “표시면적”을 점용료 산정 기준단위인 점용단위로 사용하고 있어서 “표시면적”은 일반인이 도로를 오고 가며 볼 수 있는 현수막의 게시내용 면적이라고 할 것인 점, 「도로법 시행령」 별표 2에는 현수막지정게시대에 현수막을 게시하는 경우 현수막지정게시대 규격을 기준으로 점용료를 산정한다는 예외적인 규정이 없는 점, 현수막지정게시대가 아닌 곳(나무, 가로등 등)에 현수막을 설치하는 경우와 달리 현수막지정게시대에 게시한다고 하여 특별히 현수막지정게시대 규격을 기준으로 점용료를 산정해야 할 사유가 있다고 보이지 않는 점 등을 고려할 때, 현수막의 경우 현수막의 실제 규격을 기준으로 점용료를 산정하는 것이 타당하다고 할 것입니다.
○ 또한 「옥외광고물 등 관리법 시행령」 제26조제1항제4호에서는 광고물을 표시할 수 있는 공공시설물로 현수막지정게시대를 열거하고 있고, 같은 조 제2항제3호에서 표시면적은 공공시설물 면
적의 4분의 1 이내이어야 한다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 결국 표시면적과 공공시설물의 면적은 서로 구분되는 개념이라고 볼 수 있으며, 도로의 점용은 도로라는 공물의 통상의 사용을 방해하지 아니하는 범위 내에서 예외적으로 공물을 사용하는 것이기 때문에 공익의 실현이 주요 기준이 된다는 점에서 도로관리청이 조례에서 정한 현수막의 표시 방법에 위반되어 도시미관을 해친다고 하여 도로의 점용허가를 해 주지 않는 것은 별개의 논의로 하더라도 「도로법 시행령」 별표 2 제3호에서 말하는 “표시면적”을 현수막지정게시대의 규격으로 볼 수는 없다 할 것입니다.
○ 따라서 「도로법 시행령」 별표 2(점용료산정기준표) 제3호에서의 현수막의 점용료 산정기준의 점용단위인 “표시면적”은 현수막이 담고 있는 내용을 실제로 나타내고 있는 면적이 점용료 산정기준이라는 것을 명시적으로 나타내는 것이므로 “표시면적”은 현수막의 실제 규격으로 보아야 합니다.