○ 「도로교통법」 제141조제1항에 따르면, 지방경찰청장은 자동차운전(전문)학원(이하 “운전학원”이라 함) 등의 건전한 육성·발전을 위하여 적절한 지도·감독을 하여야 하고, 같은 조 제2항제2호에 따르면, 지방경찰청장은 필요하다고 인정하는 때에는 운전학원 설립·운영자에 대하여 시설·설비 및 교육에 관한 사항이나 각종 통계자료를 제출 또는 보고하게 하거나 관계 공무원으로 하여금 해당 시설에 출입하여 시설·설비, 장부와 그 밖의 관계 서류를 검사하게 할 수 있도록 하고 있습니다.
○ 한편, 「경찰법」 제11조제3항에 따르면, 경찰청장은 국가경찰에 관한 사무를 통할하고 청무를 관장하며 소속공무원 및 각급 국가경찰기관의 장을 지휘·감독하고, 같은 법 제14조제2항에 따르면, 지방경찰청장은 경찰청장의 지휘·감독을 받아 관할구역안의 국가경찰사무를 관장하고 소속공무원 및 소속국가경찰기관의 장을 지휘·감독하며, 같은 법 제24조제1항에 따르면, 국가경찰공무원은 상관의 지휘·감독을 받아 직무를 수행하고, 그 직무수행에 관하여 서로 협력하여야 한다고 각각 규정하고 있습니다.
○ 아울러, 「경찰공무원법」 제6조제2항 및 제3항, 「경찰공무원임용령」 제4조제1항에 따르면, 경찰청장은 지방경찰청장에게 그 소속 경찰공무원 중 경감 이하의 임용권을
위임할 수 있고, 「경찰공무원임용령」 제30조제1항제3호, 제3항 및 제4항에 따르면, 임용권자는 관련기관간의 긴밀한 협조를 요하는 특수업무의 공동수행을 위하여 필요한 경우에는 「국가공무원법」 제32조의4의 규정에 의하여 경찰공무원을 파견할 수 있으므로, 경찰청장은 「도로교통법」상 지방경찰청장이 수행하고 있는 운전학원에 대한 지도·감독의 사무를 전국적으로 지방경찰청간의 긴밀한 협조아래 공동으로 수행하는 것이 필요하다고 판단하는 경우에는 ① 「경찰공무원법」 및 「경찰공무원임용령」 등에 따라 지방경찰청장에게 소속 경찰공무원의 파견을 요청하여 지방경찰청장으로부터 파견받은 경찰공무원을 다른 지방경찰청장에게 다시 파견하거나 ② 지방경찰청장들로 하여금 소속 경찰공무원을 상호 파견하게 하여, 그 파견된 경찰공무원이 다른 지방경찰청장의 지휘·감독을 받아 그 다른 지방경찰청장 관할구역 안의 운전학원에 대한 지도·감독의 사무를 수행하게 할 수는 있다고 할 것입니다.
○ 그러나, 경찰작용도 다른 행정작용과 마찬가지로 법치행정의 원칙에 따라 반드시 법령의 근거가 있을 때에만 발동될 수 있는 동시에, 법령에 의하여 허용된 한도 안에서만 발동되어야 한다는 점에서, 경찰법령은 경찰기관의 직무집행의 근거인 동시에 한계가 되므로 적법한 경찰권의 발동이 되기 위해서는
법령에 의하여 관련 권한이 있는 경찰기관이 법정 요건과 절차를 준수하여 법령을 집행하는 방법으로 그 권한을 행사하여야 할 것입니다.
○ 그런데 「도로교통법」 제141조제1항에서 운전학원의 지도·감독의 주체와 같은 조 제2항에서 관계 공무원으로 하여금 운전학원의 시설에 대한 출입·검사를 하도록 하는 주체를 “지방경찰청장”으로 규정하고 있으므로 지방경찰청장이 이러한 권한을 직접 행사할 수 있음은 명백하고, 같은 법에서 경찰청장에게 이러한 권한을 부여한 규정은 찾아볼 수 없으며, 「경찰법」 제11조제3항은 경찰청장의 지방경찰청장에 대한 지휘·감독권의 근거를 규정한 것이고, 같은 법 제14조제2항은 지방경찰청장이 소관 사무를 수행하는 방법 내지 통제수단으로서 경찰청장의 지휘·감독을 받도록 하는 규정이라 할 것인바, 이러한 경찰행정조직의 일반적 감독권에 관한 규정을 근거로 하여 경찰청장이 개별법에 따라 부여된 지방경찰청장의 권한을 직접 행사할 수는 없다고 할 것이므로, 경찰청장은 지방경찰청장이 「도로교통법」 제141조제1항·제2항에 따라 수행하는 운전학원에의 출입·검사 등의 적법·타당성에 관하여 지방경찰청장을 지휘·감독할 수 있을 뿐, 행정객체인 운전학원에 대하여 “직접” 같은 규정의 출입·검사 등을 행할 수는 없다고 할 것입니다.
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따라서, 경찰청장이 전국의 자동차운전전문학원 등에 대한 단속의 실효성을 높이기 위하여 특별감사계획을 수립하여 각 지방경찰청장에게 감사기간, 감사방법 등을 통보하면서 각 지방경찰청장 소속 경찰공무원을 경찰청에 출장조치를 하도록 지시한 후, 출장조치된 경찰공무원으로 특별감사반을 편성하고 특별감사반원인 지방경찰청장 소속 경찰공무원을 직접 지휘·감독하여 그 경찰공무원으로 하여금 다른 지방경찰청장 관할구역 안의 자동차운전전문학원의 시설에 출입하여 시설·설비, 장부와 그 밖의 관계 서류를 검사하는 특별감사를 하도록 하는 것은 「도로교통법」 제141조에 위반된다고 할 것입니다.