○ 「지적법」 제18조 및 같은 법 시행령 제13조제1항에 따르면, 원칙적으로 「산지관리법」·「건축법」 등 관계법령에 의한 토지의 형질변경 또는 건축물의 사용승인 등으로 인하여 지목을 변경하여야 할 토지에 대하여 임야대장에서 토지대장으로 등록전환이 가능하고, 「지적법 시행령」 제13조제2항에서는 임야도에 등록된 토지가 사실상 형질변경되었으나 지목변경을 할 수 없는 경우(같은 항 제2호) 등 예외적으로 지목변경 없이 등록전환이 가능한 경우를 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제23조에서는 등록전환신청 요건으로 관계법령에 의하여 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는 서류의 사본을 첨부하여야 하도록 정하고 있습니다.
○ 한편, 같은 법 제21조, 같은 법 시행령 제16조제1항에 따르면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계법령에 의한 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우(제1호), 토지 또는 건축물의 용도가 변경된 경우(제2호), 「지적법」 제26조의 규정에 의한 도시개발사업 등의 원활한 사업추진을 위하여 사업시행자가 공사준공전에 토지의 합병을 신청하는 경우(제3호) 등에 지목변경이 가능하고, 같은 법 시행규칙 제25조제1항에서는 지목변경신청시 관계법령에 의하여 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었음을 증명하는
서류의 사본 등을 제출하되, 같은 조 제2항에서는 개발행위허가·농지전용허가·보전산지전용허가 등 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 지목변경이거나 전·답·과수원 상호간의 지목변경인 경우에는 서류의 첨부를 생략할 수 있도록 정하고 있습니다.
○ 지목은 토지의 지번·경계·좌표 및 면적 등과 함께 토지를 분류·표시하는 법률상의 명칭으로서, 토지의 사용목적 또는 용도에 대한 유권적 확인이자 표시라 할 것인바(헌재 1999. 6. 24. 선고 97헌마315 결정), 지목의 설정기준은 토지의 주된 용도 또는 사용목적으로서(같은 법 제2조제7호, 제5조), 형질변경을 통하여 새롭게 토지가 조성되는 경우에는 그 토지의 조성목적이 곧 사용목적이라 할 수 있고, 그 밖의 경우에는 현재의 사용현황 또는 종래의 계속적 사용현황 중 주된 용도를 기준으로 그 토지의 지목을 설정하는 것입니다(헌재 2001. 1. 18. 선고 99헌마703 결정 등 참조).
○ 다만, 「지적법」 및 같은 법 시행령상 지목변경의 요건에 관하여 살펴보면, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항제2호는 토지의 형질변경 등 개발행위를 하고자 하는 경우에 관련법령에 따른 행정청의 허가를 받도록 규정하고 있고, 「농지법」 제34조제1항, 「산지관리법」 제14조
제1항은 농지 또는 산지를 전용하고자 하는 자는 행정청의 허가 등을 받도록 규정하고 있으며, 「지적법 시행령」 제16조제1항에서도 토지 또는 건축물의 용도가 변경된 경우 이외에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계법령에 의한 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 경우를 별도로 규정하고 있습니다.
○ 이와 같은 점에 비추어 보면, 「지적법 시행령」 제16조제1항제1호는 형질변경에 관하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 또는 「농지법」, 「산지관리법」 등에 따른 공법적 규제를 받는 토지의 지목변경의 경우를, 같은 항 제2호는 제1호의 적용대상이 되는 토지 이외의 토지의 지목변경의 경우를 각 규정하고 있는 것으로 보아야 할 것이나, 같은 항 제2호를 일반적으로 적용하여 사실상 토지 또는 건축물의 용도가 변경된 모든 경우에 대하여 지목변경이 허용된다고 해석할 수는 없습니다.
○ 한편, 「지적법 시행규칙」 제25조제2항은 위와 같이 사실상 토지 또는 건축물의 용도가 변경된 모든 경우에 지목변경이 가능한 것은 아니라는 전제하에 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하고도 사용현황을 변경할 수 있는 경우를 예정하고, 그러한 때에는 지목변경시 첨부서류를 구비할 것을 요건으로 하지 않
는 것으로서, 현행 법령들이 토지의 형질변경 등에 대한 허가 등을 규정하면서 각종의 예외 규정을 두고 있는 이상 지목변경과 관련된 규제를 받지 아니하는 토지의 존재를 배제할 수는 없습니다.
○ 결국 장기간 방치된 토지에 대하여 공부상 지목과 현황이 달라진 경우에는 해당 토지의 사용현황이 변경된 경위와 시점을 파악하여, 그 현황의 변경이 관계 법령의 적용을 받지 아니하거나 규제에 관한 예외사유에 해당하여 별도의 규제절차를 거치지 않더라도 적법한 경우에 한해서만, 같은 법 시행령 제16조와 같은 법시행규칙 제25조제2항에 따라 첨부서류 없이 지목변경이 가능하다고 할 것이며, 이에 해당하지 않은 경우까지 같은 법 시행규칙 제25조제2항을 통해 지목변경을 허용할 수는 없습니다.