○ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제11조제1항에서는 개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11항에서 규정하는 도시계획사업의 시행을 원칙적으로 금지하고 있으나, 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 행할 수 있도록 하고 있습니다.
○ 이러한 허가를 받아 행할 수 있는 행위의 하나로서 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제11조제1항제1호바목에서는 휴양림·수목원 등 도시민의 여가활용을 위한 시설을 규정하고 있고, 같은 법의 위임을 받아 같은 법 시행령 별표 1 제7호바목에서는 같은 법 제11조제1항제1호바목에서 규정하는 휴양림·수목원 등 도시민의 여가활용을 위한 시설 중 문화예술회관으로 “「문화예술진흥법 시행령」 별표 1 제1호가목의 공연장 중 시·도 종합문화예술회관 및 시·군·구 문화예술회관”을 규정하고 있습니다.
○ 한편, 「문화예술진흥법」 제2조제1항제3호 및 같은 조 제2항에 따르면, “문화시설”이란 공연, 전시, 문화 보급, 문화 전수 등 문화예술 활동에 지속적으로 이용되는 시설을 말하고, 문화시
설의 종류는 대통령령으로 정한다고 되어 있으며, 같은 법 시행령 제2조 및 별표 1 제1호 내지 제6호에 따르면, 문화시설에는 공연시설, 전시시설, 도서시설, 지역문화복지시설, 문화보급전수시설 및 기타 문화시설이 있고, 위 별표 제1호가목에 따르면, 공연시설 중 종합공연장은 “시·도 종합문화예술회관” 등 1천석 이상의 대규모 공연장으로, 일반공연장은 “시·군·구 문화예술회관” 등 1천석 미만 300석 이상의 중규모 공연장으로 각각 규정되어 있습니다.
○ 그리고, 「문화예술진흥법」 제5조제1항 및 제3항에 따르면, 국가와 지방자치단체는 문화예술 활동을 진흥시키고 국민의 문화 향수 기회를 확대하기 위하여 문화시설을 설치하고 그 문화시설이 이용되도록 시책을 강구하여야 하며, 그 문화시설의 효율적인 관리와 이용을 촉진하기 위하여 필요하면 그 문화시설의 관리를 비영리 법인·단체 또는 개인에게 위탁할 수 있으며, 같은 조 제2항 및 같은 법 시행령 제3조에 따르면, 국가와 지방자치단체는 연면적이 1만 제곱미터 이상인 건축물로서 그 건축물이 소재하는 지방자치단체의 조례로 정하는 건축물에는 문화시설을 설치하도록 권장하여야 합니다.
○ 우선, 문화예술진흥법령에서는 “시·도 종합문화예술회관” 및 “시·군·구 문화예술회관”의 설치주체에 대한 명시적
인 규정을 두고 있지 아니하나, 「문화예술진흥법 시행령」 별표 1 제1호가목에서 공연시설인 공연장을 객석 규모에 따라 종합공연장과 일반공연장으로 구분하여 정의하면서 “시·도 종합문화예술회관”을 종합공연장의 하나로, “시·군·구 문화예술회관”을 일반공연장의 하나로 예시한 사실에 비추어 볼 때 종합공연장과 일반공연장에는 “시·도 종합문화예술회관” 및 “시·군·구 문화예술회관” 외에 사설공연장이 포함된다는 것을 의미한다고 할 것인 점과, 설치주체를 구분하지 아니할 목적이라면 객석규모에 따른 분류기준을 사용하면서 굳이 같은 법 제5조제1항에 따른 문화시설의 설치주체가 되는 “시·도” 및 “시·군·구”라는 수식어를 앞에 붙일 실익이 없다는 점 등을 고려한다면, “시·도” 및 “시·군·구”라는 수식어는 각각 “시·도가 설치하는” 및 “시·군·구가 설치하는”이라는 뜻으로 사용된 것으로 볼 것입니다.
○ 또한, 개발제한구역의 효율적인 관리를 통하여 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하려는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」의 입법목적과 개발제한구역에서의 행위제한을 규정한 같은 법 제11조의 취지를 고려할 때, “시·도 종합문화예술회관” 및 “시·군·구 문화예술회관”은 시·도나 시
·군·구의 명칭을 붙인 종합문화예술회관 및 문화예술회관이 아니라 각각 “시·도가 설치하는” 종합문화예술회관 및 “시·군·구가 설치하는” 문화예술회관으로 제한적으로 해석되어야 할 것입니다.
○ 따라서, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제7호바목에서 규정하고 있는 “「문화예술진흥법 시행령」 별표 1 제1호가목의 공연장 중 시·도 종합문화예술회관 및 시·군·구 문화예술회관”은 각각 “시·도” 및 “시·군·구”가 그 설치주체가 되는 것에 한정된다고 할 것입니다.