○ (구) 「조수보호 및 수렵에 관한 법률」(1981. 4. 13. 법률 제3441호로 개정되어 1981. 5. 14.자로 시행된 것) 제22조는 내무부령이 정하는 조수와 그 알·새끼 또는 그 가공품은 도지사의 허가없이는 이를 수출 또는 수입할 수 없다고 규정하고 있고 시·도지사가 수입허가시 수입용도를 제한할 수 있다는 명문규정은 없습니다.
○ 그리고 조수수출입허가권자가 종전의 산림청장에서 시·도지사로 변경되어 기존에 산림청장이 고시한 「야생조수수출입허가기준」은 1981. 5. 4.자 산림청공고 제8호에 의하여 1981. 5. 14.부터 폐지되었으므로 그 이후에 시·도지사가 수입업자에게 수입용도를 제한하여 허가하였다면 이는 위 고시에 근거한 것은 아니라 할 것입니다.
○ 즉 내무부는 위 개정법률이 시행됨에 따라 조수수출입업무의 통일적인 처리를 위하여 각 시·도에 “○○시도 조수수출입허가사무취급규칙준칙”을 시달하였는데, 위 준칙에 의하면 수입허가대상을 “1. 학술연구 및 관람용에 공여하기 위한 조수 2. 사양증식후 수출을 목적으로 하는 조수 3. 기타 국내 증식이 필요하다고 시·도지사가 인정하는 조수”로 제한하는 한편 기존의 산림청고시가 야생조수 중 맹수류를 국가, 지방자치단체, 공공기관 및 동물원용에 한하여 수입을 허
가하는 것으로 규정한 것과는 달리 시·도지사가 인정하는 안전하고 견고한 사육시설을 갖춘 자에게도 허가할 수 있다고 하여 일반인도 맹수류인 곰을 수입할 수 있는 근거를 마련하였고, 각 시·도지사는 위 준칙에 따라 「조수수출입허가사무취급규칙」을 제정·시행하게 되었습니다.
○ 그런데 지방자치단체의 장은 법령 또는 조례가 위임한 범위안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있는데, 각 시·도지사가 제정·시행한 위 규칙은 법령에 수입업자에게 그 수입용도를 제한할 수 있다는 명시적인 위임이 없으므로 그 자체로 대외적인 구속력이 있는 법규명령이라고 단언할 수는 없기 때문에 행정청이 수입업자에게 수입허가를 하면서 법률의 명시적인 근거 없이도 부수적으로 수입용도를 제한하는 것이 행정행위의 일반원칙상 가능한지 여부가 문제된다고 할 것입니다.
○ (구) 「조수보호 및 수렵에 관한 법률」의 입법취지는 야생조수를 보호·번식시켜 야생조수의 멸종을 예방하고, 자연생태계의 균형을 유지하도록 하여 국민의 쾌적한 자연환경과 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하고 있음을 감안할 때, 조수수출입허가가 누구나 야생조수를 자유롭게 수입하여 농가소득을 올릴 수 있도록 하게 하거나, 보건·질서유지 등의 공익상의 관점에서 그 영업에 일정한 제한조건을 부
과하고 그러한 조건을 충족하는 자에게는 당연히 당해 영업을 하도록 하여야 하는 내용은 아니라고 할 것입니다.
○ 그렇다면 조수수출입허가를 함에 있어 행정청은 일정한 재량권을 행사할 수 있고, 이러한 행정행위에는 법령에 명시적인 위임이 없다 하더라도 행정목적달성에 필요한 합리적 범위내에서 필요한 부관을 붙일 수 있으므로 시·도지사가 맹수류인 곰에 대한 수입허가시 그 수입용도를 제한하였다면 이는 부관을 설정하였다고 할 것입니다.
○ 그런데 그 부관의 내용은 적법하고 이행가능하여야 하며 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하고 행정처분의 본질적 효력을 해하지 아니하는 한도의 것이어야 하지만 그 기준의 설정이나 변경이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이지 아니하는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것(대법원 2007. 3. 15. 선고 2006두15783 판결 등 참조)인바, 이 사안에서 맹수류인 곰을 수입허가함에 있어 “학술연구 및 관람용, 사양증식 후 수출 목적, 기타 국내 증식의 필요”에 한하여 수입용도를 제한한 것은 생명윤리적 측면에서 멸종위기에 처한 곰을 보호하고 무분별한 보신문화로 야기되는 국제적 비난으로 인한 국가 이미지 훼손 등을 예방하고자 한 것이었고, 그 시점에서는 그 허용된 수입목적을
이행할 수 있었던 점 등에 비추어 볼 때, 위와 같이 수입용도를 제한한 것이 헌법에 보장된 기본권을 침해한다거나 수입허가처분의 본질적인 효력을 해한다고 보기는 어려울 것입니다.
○ 따라서 위와 같은 이유로 (구) 「조수보호 및 수렵에 관한 법률」(1981. 4. 13. 법률 제3441호로 개정되어 1981. 5. 14.자로 시행된 것) 제22조에 따라 1981. 5. 14.이후에 수입된 곰에 대하여 수입업자는 허가권자인 시·도지사가 정하는 수입용도에 따라 그 수입용도의 제한을 받는다고 할 것입니다.