「도로법」 제2조제1항제4호, 같은 조 제2항, 같은 법 시행령 제2조 등에 따르면, 도로의 관리청이 도로의 이용증진을 위하여 해당 도로에 설치한 휴게시설은 도로의 부속물에 해당되고, 도로의 부속물은 도로에 포함되므로 휴게시설은 「도로법」상 도로로서 규율되며, 같은 법 제20조 및 제23조에 따르면, 일반국도(이하 “국도”라 함)는 국토해양부장관이 관리청이 되고, 국가지원지방도는 원칙적으로 도지사·특별자치도지사가 관리청이 되며, 도로의 신설·개축 및 수선에 관한 공사(이하 “도로공사”라 함)와 그 유지는 원칙적으로 해당 도로의 관리청이 수행하도록 하고 있는바, 도로의 관리청이 설치한 휴게시설은 도로의 부속물로서 도로에 포함되므로 해당 휴게시설의 신설·개축 및 수선에 관한 공사와 휴게시설의 유지는 해당 휴게시설이 설치되어 있는 도로의 관리청 외에는 원칙적으로 수행할 수 없다 할 것입니다.
또한, 도로의 부속물에 해당되는 휴게시설의 경우에는 그 휴게시설은 도로에 포함되는 것이고 그 휴게시설을 이용하는 도로의 이용자에게 불편이 발생하지 않도록 적정한 편의를 제공하는 것은 도로의 유지에 해당된다 할 것이므로, 도로의 부속물인 휴게시설의 운영은 그 휴게시설이 설치되어 있는 도로의 공사와 도로의 유지에 관한 업무를 수행하는 해당 도로 관리청
의 도로 관리의 범위에 포함된다 할 것입니다.
한편, 「도로법」 제3조에 따르면, 도로를 구성하는 부지, 옹벽, 그 밖의 물건에 대하여는 사권(私權)을 행사할 수 없고, 다만 소유권을 이전하거나 저당권을 설정하는 것만 가능하도록 하고 있는바, 지방자치단체도 법률상 제한 등 특별한 사정이 없는 한 사경제의 주체로서의 행위를 할 수 있는 것이지만 해당 지방자치단체 소유의 물건으로서 도로를 구성하는 물건에 대하여는 사권을 행사할 수 없습니다.
그렇다면, 도로의 관리청의 지위에서 해당 도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설로서 도로의 부속물에 해당되는 휴게시설은 도로의 범위에 포함되는 것이고, 해당 휴게시설은 도로를 구성하는 물건의 하나에 해당되므로, 그 물건에 대한 소유자라 하더라도 해당 휴게시설에 대한 소유권의 이전이나 저당권의 설정 이외에는 사권의 설정이나 행사를 할 수 없는 것입니다. 이는 휴게시설의 소유자가 지방자치단체로서 해당 지방자치단체의 장이 종전에 도로 관리청의 지위에 있었고 그 지위에 있었을 당시에 해당 휴게시설을 설치하였다 하더라도 마찬가지입니다.
그러므로, 도로의 관리청인 지방자치단체의 장이 자동차 전용도로인 해당 도로의 이용증진을 위하여 해당 도로에 휴게시설을 설치하여 공유재산으로 관리·운영하던 중 해
당 도로에 대하여 그 등급이 변경되는 등의 사유로 해당 도로에 대한 관리청이 변경되면 종전에 관리청이었던 해당 지방자치단체의 장은 더 이상 해당 도로에 대한 관리청의 지위를 갖지 못하게 된다 할 것이므로, 그 변경 이후에는 관리청의 지위로서 해당 휴게시설을 관리·운영할 권한이 없다 할 것입니다. 더구나 「도로법」 제6조·제23조·제61조, 같은 법 시행령 제5조·제15조 등에 따르면, 국도 중 자동차 전용도로로 지정된 구간에 대하여는 해당 도로의 공사와 도로의 유지에 관한 국토해양부장관의 권한이 도지사 등에게 위임되어 있지 않고, 국토해양부장관이 도지사 등에게 도로의 공사 및 도로의 유지에 관한 업무를 수행하게 할 수 있는 범위에서 자동차 전용도로 구간이 제외되어 있으므로, 도지사는 해당 자동차 전용도로에 대하여 더 이상 도로 관리청의 지위를 가질 수 없다 할 것입니다.
그리고, 휴게시설에 대한 소유자인 지방자치단체는 새로운 도로 관리청이 공유재산인 해당 휴게시설을 사용하는 것에 대하여 새로운 도로 관리청과 「공유재산 및 물품관리법」에 따라 사용관계를 설정하여 새로운 도로 관리청으로부터 사용료를 받는 것 등은 별론으로 하고, 사경제의 주체로서 휴게시설에 대한 사권의 하나로 해당 휴게시설을 사용하여 영업을 하는 운영권을 행사할 수는 없다
할 것입니다.
따라서, 국가지원지방도 중 경기도에 있는 구간으로서 「도로법」 제61조에 따라 자동차 전용도로로 지정된 도로의 관리청인 경기도지사가 해당 국가지원지방도의 이용증진을 위하여 해당 도로에 휴게시설(휴게소와 주유소)을 설치하여 공유재산으로 관리·운영하던 중 해당 국가지원지방도가 국도로 변경된 경우, 경기도는 해당 도로가 국도로 변경된 이후에는 해당 휴게시설을 사용하여 영업을 할 수 있는 운영권을 행사할 수 없습니다.