○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제37조제1항제8호에서는 국토해양부장관 또는 시·도지사는 개발제한구역 안의 취락을 정비하기 위한 지구(이하 “취락지구”라 함)의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정한다고 되어 있고, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “「특별조치법」”이라 함) 제14조는 개발제한구역 안에 주민이 집단적으로 거주하는 취락(개발제한구역 안에서 시행하는 공익사업의 시행으로 철거된 건축물의 이축을 위한 이주단지를 포함)을 취락지구로 지정할 수 있다고 되어 있으며, 취락을 구성하는 주택의 수, 단위면적당 주택의 수, 취락지구의 경계설정기준 등 취락지구의 지정기준 및 정비에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있습니다.
○ 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」(이하 “「특별조치법 시행령」”이라 함) 제25조에서는 취락지구의 지정요건으로 취락을 구성하는 주택의 수가 10호 이상이고, 취락지구 1만제곱미터당 주택의 수(호수밀도)가 10호 이상이어야 하며, 취락지구의 경계설정은 도시관리계획 경계선, 다른 법률에 의한 지역·지구 및 구역의 경계선, 도로, 하천, 임야, 지적경계선 기타 자연적 또는 인공적 지형지물을 이용하여 설정하되, 지목이 “대”인 경우에는 가능한 한 필지가
분할되지 아니하도록 하여야 하며, 위와 같은 주택의 수는 국토해양부령이 정하는 기준에 따라 산정하도록 하고 있습니다.
○ 「특별조치법 시행령」 제25조에 따라 주택의 수를 산정하는 기준을 정한 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙」(이하 “「특별조치법 시행규칙」”이라 함) 제9조에서는 해당 취락 안의 토지로서 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지(이축된 건축물이 있었던 토지의 경우에는 개발제한구역 지정당시부터 해당 토지의 소유자와 건축물의 소유자가 다른 경우에 한함)와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택(「특별조치법 시행규칙」 제24조에 의한 개발제한구역건축물관리대장에 등재된 주택을 말함)이 있는 토지는 필지당 주택 1호로 산정(제1호 전단)하고, 개발제한구역 지정 당시부터 개발제한구역 안에 거주하고 있는 자가 동거하는 기혼자녀의 분가를 위하여 건축한 다세대주택은 주택 1호로 기타의 공동주택은 가구당 주택 1호로 산정(제2호)하며, 주택을 용도변경한 근린생활시설 및 사회복지시설은 이를 주택으로 산정(제3호)할 수 있도록 하고 있습니다.
○ 이 사안에서는 취락지구의 지정을 위한 주택수를 산정함에 있어서 개발제한구역 지정 당시 지목인 “대”인 토지 등 개발제한구역 안에서 주택을 신축할 수
있는 토지에 취락지구 지정기준일 당시 근린생활시설이나 사회복지시설이 건축되어 있는 경우 그러한 토지(근린생활시설이 건축되어 있는 토지)도 주택수 산정 대상에 포함되는지 여부가 문제됩니다.
○ 「특별조치법 시행령」 제13조제1항 및 별표 1 제3호(가) 및 동표 제4호(나)에 따르면, 개발제한구역 안에서는 원칙적으로 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 “대”인 토지(이축된 건축물이 있었던 경우에는 개발제한구역 지정 당시부터 토지소유자와 건축물소유자가 다른 경우에 한함)와 개발제한구역 지정당시부터 있던 기존의 주택으로써 개발제한구역건축물관리대장에 등재된 주택이 있는 토지에만 주택(단독주택에 말함)을 신축할 수 있습니다.
○ 「특별조치법 시행령」 별표 1 제3호(가)의 규정상 개발제한구역 지정 당시 지목이 “대”인 토지에 근린생활시설 등의 다른 건축물을 건축되어 있다고 하더라도 그 건축물을 철거(이축을 하는 경우는 제외됨)한다면 언제든지 주택을 새로 신축할 수 있을 것이므로 위의 “토지”는 나대지인 토지는 물론 현재 건축물이 건축되어 있는 토지도 포함된다고 할 것입니다.
○ 그런데, 「특별조치법 시행규칙」 제9조제1호에서 취락을 구성하는 주택수를 산정함에 있어서 「특별조치법 시행령」 별표 1 제3호(가) 및 동표 제4호(나
)의 규정에 따라 주택 또는 근린생활시설의 신축이 가능한 토지를 필지당 주택 1호로 산정하도록 하고 있는 점에 미루어 볼 때, 동 규정은 취락지구의 산정대상으로서 “주택수”를 산정함에 있어서는 건축물인 “주택”보다는 개발제한구역 안에서 주택을 신축할 수 있는 “토지”에 중점을 두고 규정한 것이라 할 것입니다.
○ 한편, 「지적법」상 “지목”은 토지의 주된 용도에 따라 토지의 종류를 구분하여 지적공부에 등록한 것을 말하는바(「지적법」 제2조제7호), 지목이 “대”라는 것은 공부상 토지의 이용상태를 나타내는 것이므로 개발제한구역 지정 전후로 지목이 “대”가 아닌 곳에도 건축된 주택이 있을 수 있고, 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택이라도 개발제한구역 건축물관리대장에 등재되지 않았을 수도 있는데, 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택 중 개발제한구역 건축물관리대장에 등재되지 않은 주택이나 그 밖의 사정으로 「특별조치법 시행령」 별표 1 제3호(가)에 해당되지 않는 토지에 지어진 주택이 적법하게 건축되어 질 수 있으며, 이러한 주택도 「특별조치법」 제11조제1항제8호 및 같은 법 시행령 제18조제1항제1호 및 제2호에 따라 근린생활시설이나 사회복지시설 등으로 용도변경될 수는 있다고 할 것입니다.
○ 위와 같은 사정
을 고려할 때, 「특별조치법 시행규칙」 제9조제3호는 같은 조 제1호와의 체계적인 해석상 제1호에 해당되는 토지 외에도 추가적으로 주택수로 산정될 수 있는 경우를 규정한 것으로서 위에서 본 바와 같이 「특별조치법 시행규칙」 제9조제1호에 해당되는 토지가 아닌 곳에 건축된 주택(「특별조치법 시행령」 별표 1 제3호(가)에 따라 주택의 신축이 가능한 토지가 아닌 토지에 건축된 주택)이 근린생활시설 또는 사회복지시설 등으로 용도변경된 경우를 말한다고 할 것입니다.
○ 만약 「특별조치법 시행규칙」 제9조제1호를 취락지구 지정을 위한 기준일 당시 주택이 아닌 건축물이 있는 경우를 포함하지 아니하고 나대지인 토지로만 해석한다면 취락지구 지정권자가 취락지구 지정기준일을 어떻게 설정하느냐에 따라 산정되는 주택수가 달라지게 되는 결과가 되고, 「특별조치법 시행령」 별표 1 제3호(가)에 해당하는 토지에 근린생활시설이 건축되어 있어도 그 토지의 소유권자가 해당 건축물을 철거하고 주택을 신축하는 것을 내용으로 하는 건축허가를 신청할 경우 이를 허가할 수 있음에도 특정한 시점에 주택이 아닌 다른 건축물이 건축되었다는 이유로 이를 취락지구 지정 대상에서 제외하게 되면 이는 동일한 규정이 취락지구 지정 대상 예정지역의 건축상황에 따라 달리 적용하게 되어 법 체
계적으로 타당하지 않게 됩니다.
○ 따라서, 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 “대”인 토지상에 근린생활시설 또는 사회복지시설이 건축되어 있는 경우에도 「특별조치법 시행규칙」 제9조제1호 전단에 따라 주택수로 산정할 수 있습니다.