「도서관법」 제2조제4호에 따르면, 공공도서관이란 공중의 정보이용·문화활동·독서활동 및 평생교육을 위하여 국가 또는 지방자치단체가 설립한 도서관이나 공중에게 개방할 목적으로 민간기관 및 단체가 설립한 도서관을 말하고, 같은 법 제4조에 따르면 국가 및 지방자치단체는 국민이 자유롭고 평등하게 지식정보에 접근하고 이를 이용할 수 있도록 도서관의 발전을 지원하여야 하며 이에 필요한 시책을 강구하여야 하며, 같은 법 제27조제1항에 따르면 국가 또는 지방자치단체는 대통령령이 정하는 바에 따라 공공도서관(이하 “공립 공공도서관”이라 한다)을 설립·육성하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그리고 같은 법 제29조제1항에 따르면, 국가 및 지방자치단체는 도서관의 설립·운영 및 자료수집에 관하여 필요한 경비의 일부를 보조하는 등 공립 공공도서관의 균형 있는 발전과 효율적 운영을 위하여 필요한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
한편, 「지방자치법」 제9조제2항은 지방자치단체의 사무를 예시하고 있는데, 같은 항 제5호에서는 교육·체육·문화·예술의 진흥에 관한 사무를 정하면서 같은 호 나목에서는 도서관·운동장·광장·체육관·박물관·공연장·미술관·음악당 등 공공교육·체육·문화시설의 설치 및 관리 사무를 규정하고 있고, 「지방자치법」 제121
조 및 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조, 제18조, 제34조, 제38조에 따르면 지방자치단체의 교육·과학·기술·체육 그 밖에 학예(이하 “교육·학예”라 함)에 관한 사무는 특별시·광역시 및 도(이하 “시·도”라 함)의 사무로 하고, 시·도의 교육·학예에 관한 사무를 위한 별도의 집행기관으로 시·도에 교육감을 두고 있으며, 시·도의 교육·학예에 관한 사무를 분장하기 위해 1개 또는 2개 이상의 시·군 및 자치구를 관할구역으로 하는 하급교육행정기관(이하 “지역교육청”이라 한다)을 두도록 하고, 시·도의 교육·학예에 관한 경비를 따로 경리하기 위하여 해당 지방자치단체에 교육비특별회계를 두도록 하고 있습니다.
이 사안에서는 「지방자치법」 제121조 및 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조 등에 따라 교육·학예에 관한 사무를 집행하지 않는 기초지방자치단체가 「도서관법」 제29조제1항의 “지방자치단체”에 포함되어 「도서관법」 제29조제1항을 근거로 지역교육청에 공립 공공도서관의 설립을 위한 예산을 지원할 수 있는지 여부가 문제됩니다.
「지방자치법」 제2조제1항에 따르면 지방자치단체는 특별시·광역시·도·특별자치도와 시·군·구의 두 종류로 구분한다고 되어 있어, 지방자치단체의 종류 중 어느 한 종류만을 규정하거나 한 종류만으로 한정되는 것으
로 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 법령에서 “지방자치단체”를 규정하고 있는 경우에는 두 종류의 지방자치단체를 모두 의미하는 것으로 보아야 할 것인바, 「도서관법」 제29조제1항의 경우 “지방자치단체”라고 규정되어 있을 뿐 그 범위를 한정하고 있지 않으므로 「도서관법」 제29조제1항의 “지방자치단체”에 기초지방자치단체가 포함되지 않는다고 해석할 만한 합리적 이유가 없는 한 위 “지방자치단체”에는 「지방자치법」 제2조제1항에서 규정하고 있는 특별시·광역시·도·특별자치도와 시·군·구 모두가 포함된다고 해석해야 할 것입니다.
우선, 「지방자치법」 제9조제2항제5호, 제121조 및 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조, 제18조, 제20조, 제38조 등을 살펴보면, 시·도의 사무로서 교육감이 집행하고 그 경비에 대하여 교육비특별회계에서 따로 경리하는 교육·학예에 대한 사무에 공립 공공도서관의 설치 및 관리 사무가 포함된다고 할 것입니다. 그러나 도서관의 육성과 서비스를 활성화함으로써 사회 전반에 대한 자료의 효율적인 제공과 유통, 정보접근 및 이용의 격차해소, 평생교육의 증진 등 국가 및 사회의 문화발전에 이바지하고자 하는 「도서관법」의 목적(제1조), 국민이 지식정보에 접근하고 이를 이용할 수 있도록 도서관의 발전을 지원하여야 하며 이에 필요
한 시책을 강구하여야 하는 국가 및 지방자치단체의 책무(제4조)와 국가 또는 지방자치단체로 하여금 공립 공공도서관을 설립·육성하도록 의무를 부과(제27조제1항)하고 있는 규정 등을 종합해 볼 때, 공립 공공도서관은 국가 또는 지방자치단체가 설립·육성하는 것으로 반드시 교육감만이 설립·육성하여야 하는 것은 아니라 할 것입니다. 그러므로 지방자치단체가 지역교육청에 대하여 지원하는 행위는 「지방자치법」이나 「지방교육자치에 관한 법률」에 따른 지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무와 관계없이 「도서관법」에 따라 하는 행위라 할 것이고, 「지방자치법」이나 「지방교육자치에 관한 법률」에서 지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무는 시·도, 특히 교육감의 사무로 하고 있다는 것만으로 지역교육청이 설립하는 공립 공공도서관의 지원주체에 기초지방자치단체가 포함되지 않는다는 것으로 해석할 만한 합리적인 사유가 있다고 할 수 없습니다.
또한, 지방자치단체의 재정 및 회계에 관한 기본원칙을 정하고 있는 지방재정법령을 살펴보면, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 기부 또는 보조 그 밖의 공금의 지출을 할 수 있는 경우를 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 국고보조재원에 의한 것으로 국가가 지정한 경우(제2호) 등으로 제한하고 있고, 같은 법 시행령 제3
2조에서는 지방자치단체가 경비를 지출함에 있어 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 처리에 한하여 지출해야 하고, 법령에 근거 없이 국가 또는 다른 지방자치단체의 사무 및 교육사무를 처리하기 위하여 경비를 지출할 수 없다고 규정하고 있으나, 「도서관법」 제29조제1항은 위에서 살펴본 바와 같이 기초지방자치단체가 지역교육청이 설립하는 공립 공공도서관의 설립을 위한 재정 지원을 할 수 있는 근거조항이 된다고 할 것이므로, 기초지방자치단체가 지역교육청이 설립하는 공립 공공도서관에 재정지원을 하는 것이 지방재정법령에 위반된다고 할 수도 없습니다.
그렇다면, 기초지방자치단체는 지역교육청에 공립 공공도서관의 설립을 위한 예산을 지원할 수 있습니다.