「관광진흥법」 제16조제5항의 문언을 보면, “제15조제1항에 따른 사업계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우 그 사업계획에 따른 관광숙박시설 및 그 시설 안의 위락시설로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다)에 따라 지정된 다음 각 호의 용도지역의 시설에 대하여는 같은 법 제76조제1항을 적용하지 아니한다”라고 하여 관광숙박업의 사업계획이 승인 또는 변경승인을 받은 경우만을 국토계획법 제76조제1항의 적용이 배제되는 경우로 규정하는 바, 이 건에서는 관광숙박업의 사업계획의 승인이 신청된 경우 국토계획법에 관한 협의부서가 국토계획법 제76조제1항의 적용을 이유로 협의를 거부할 수 있는지가 문제됩니다.
국토계획법 시행령 제30조제4호다목에 따르면 자연녹지지역이란 녹지지역을 보전하기 위해 불가피한 경우를 제외하고는 개발을 제한할 필요성이 있는 지역이므로 자연녹지지역 내에서의 건축물의 건축허가 여부 및 그와 관련되는 법령의 해석 또한 이러한 법의 취지를 고려하여 필요성이 인정되는 수준에서 이루어져야 할 것이고, 같은 법 시행령 별표 17 제2호자목은 자연녹지지역 중에서도 「관광진흥법」에 의해 관광지나 관광단지로 지정된 지역의 경우에는 숙박시설의 건축을 허용하고 있어 관광지나 관광단지로 지정되지 않은 지역의
경우에는 반대해석상 국토계획법 제76조제1항이 적용됨을 전제로 한다고 볼 것입니다.
그런데, 자연녹지지역에 숙박시설의 건축 제한을 최초로 규정한 구 「건축법 시행령」(1973. 9. 1. 대통령령 제6834호로 일부개정된 것)은 자연녹지지역에 관광사업 진흥 상 특히 필요하다고 인정되어 교통부장관이 건설부장관과 협의하여 지정하는 호텔 및 이에 부속되는 건축물을 건축할 수 있도록 하고 있었고(제142조 및 별표 8 제5항), 「관광진흥법」도 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “승인권자”라 한다)이 관광숙박업의 사업계획을 승인하기 위해서는 반드시 소관 행정기관의 장과 협의를 거치도록 하고 있으며, 협의를 통해 사업계획의 승인을 받은 경우에 한해 그 사업계획에 따라 건축되는 숙박시설에 국토계획법 제76조제1항의 건축 제한 적용을 배제하고 있는 바, 이러한 법의 연혁과 문언의 내용에 비추어 볼 때, 자연녹지지역 내에 관광숙박업 사업계획의 승인신청이 있다고 해도 그 사업계획의 심사에는 국토계획법 제76조제1항의 건축제한이 원칙적으로 적용된다고 할 것이고, 예외적으로 숙박시설을 자연녹지지역에 설치해야 할 필요성과 타당성이 인정되는 경우에는 승인권자가 소관 행정기관과의 협의를 거쳐 사업계획을 승인할 수 있으며, 이러한 승인이 있는 경우에 한해 국
토계획법 제76조제1항의 용도지역별 건축 제한이 배제되는 것이라 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.
그렇게 본다면, 관광숙박업의 사업계획 승인 등을 위한 협의 절차에 국토계획법 제76조제1항의 용도지역별 건축 제한이 적용된다고 해도, 협의를 통해 이를 배제할 수도 있는 재량이 각 행정청에 부여되어 있다고 할 것이어서 국토계획법 제76조제1항의 적용 여부는 결과적으로 협의를 통한 사업계획의 승인 여부에 따라 확정된다고 할 것인 바, 협의 단계에서 제반 사정을 고려해 볼 때 건축 제한을 배제시킬 현실적 필요성이 없다는 이유로 소관 행정기관의 장이 승인을 거부할 수 있음은 별론으로 하고, 국토계획법 상 건축제한에 해당한다는 이유로 협의 자체를 거부할 수는 없다고 할 것입니다.
따라서 「관광진흥법」에 따른 관광지나 관광단지로 지정되지 않은 자연녹지지역에 관광숙박업의 사업계획 승인이 신청된 경우, 해당 사업계획에 따라 건축될 관광숙박시설이 국토계획법 제76조제1항에 따라 건축이 제한되는 건축물이라는 이유로 소관 행정기관의 장이 협의를 거부할 수는 없다고 할 것입니다.