「산지관리법」 제19조, 같은 법 시행령 제23조 및 별표 5 제1호하목에 따르면, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다)에 따른 도시계획시설사업에 관한 실시계획의 인가와 같이 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 받고자 하는 자는 산지전용에 따른 대체산림자원조성에 드는 비용(이하 “대체산림자원조성비”라 한다)을 미리 납부하여야 하나, 산림청장은 “그 밖에 국가 또는 지방자치단체가 설치하는 공용·공공용 시설”에 대해서는 대체산림자원조성비를 50퍼센트 감면할 수 있습니다.
「산지관리법」 제38조, 같은 법 시행령 제46조제1항에 따르면, 다른 법률의 규정에 따라 같은 법 제14조의 산지전용허가를 받고자 하는 자는 농림수산식품부령이 정하는 바에 따라 미리 재해방지 또는 복구에 필요한 비용(이하 “복구비”라 한다)을 산림청장에게 예치하여야 하나, 국가·지방자치단체, 공기업·준정부기관, 지방공사 또는 지방공단이 시행하는 공용·공공용 시설의 설치사업인 경우에는 복구비를 예치하지 않아도 됩니다.
이 사안에서는 광주광역시 광산구청이 서울올림픽기념국민체육진흥공단(이하 “공단”이라 한다)과 공동으로 조성하는 도시계획시설인 대중골프장이 「산지관리법 시행령」 별표 5 제1호하목에 따른 대체산림자원조성비를 감면받거나
같은 영 제46조제1항에 따른 복구비 예치의무의 면제를 받을 수 있는 공공용 시설에 해당하는지가 문제된다 할 것입니다.
우선, 대체산림자원조성비가 각종 개발사업의 시행 등으로 산지를 전용함에 따라 수원함양, 대기정화, 토사유출의 방지, 온실가스의 흡수 등 산지가 가지는 본연의 가치가 훼손되는 것을 방지하기 위해 그 원인자에게 부담하게 하는 부담금임에도 불구하고, 국가나 지방자치단체가 공공용 시설을 건설하기 위해 산지를 전용하는 경우에 대체산림자원조성비를 감면하도록 하는 것이 합리화되기 위해서는 그 공공용 시설이 국가나 지방자치단체가 아닌 민간부문에 맡겨서는 설치·운영될 수 없는 정도의 공공재적 특성이 있어야 할 것인데, 대중골프장은 민간부문이 설치·운영하기 어려워서 국가나 지방자치단체에서 설치·운영하여야 할 만한 공공재적 특성이 있다고 하기는 어렵습니다.
그리고, 「산지관리법 시행령」 별표 5 제1호가목부터 파목까지의 규정에서 대체산림자원조성비가 감면되는 공용·공공용 시설을 살펴보면, 「도로법」에 의한 도로, 「철도건설법」 제2조제1호 및 제2호에 따른 철도 및 고속철도, 「도시철도법」 제3조제1호에 따른 도시철도, 「항만법」 제2조제6호에 따른 항만시설 등을 열거하고 있고, 「산지관리법 시행령」 별표 5 제1호하목에서는 “
그 밖에 국가 또는 지방자치단체가 설치하는 공용·공공용 시설”로 되어 있는바, 「산지관리법 시행령」 별표 5 제1호하목의 공공용 시설은 직접 일반 공중의 사용을 위해 제공되는 시설 전체를 의미하는 것이 아니라, 「산지관리법 시행령」 별표 5 제1호가목부터 파목까지의 규정에 열거되어 있는 공공용 시설에 준하는 시설로 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.
한편, 산지관리법령에서는 「산지관리법 시행령」 별표 5 제1호하목의 “그 밖의 공공용 시설”에 대해 정의를 하고 있지 않으므로 다른 법령에서 정하고 있는 공공용 시설에 대해 살펴보면, 국토계획법 제2조, 같은 법 시행령 제4조에서 “공공시설”이란 도로, 공원, 철도, 수도와 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설, 즉 항만, 공항, 운하, 광장, 녹지, 공공공지, 공동구, 하천, 유수지, 방화·방풍·방수·사방·방조 설비, 하수도, 구거와 행정청이 설치하는 주차장, 운동장, 저수지, 화장장, 공동묘지, 납골시설을 말한다고 되어 있는바, 대체산림자원조성비의 감면 및 복구비 예치의무의 면제 대상이 되는 「산지관리법 시행령」 별표 5 제1호하목의 “그 밖의 공공용 시설”을 국토계획법령상의 공공시설에 준하는 시설로 본다면, 이러한 공공시설에 골프장을 비롯한 체육시설은 포함되어 있지 않으므로 골프장은
대체산림자원조성비의 감면 및 복구비 예치의무의 면제 대상인 공공용 시설로 보기 어렵다 할 것입니다.
그리고, 「공유재산 및 물품관리법」 제5조제2항제3호에서는 지방자치단체가 경영하는 기업용으로 사용하는 재산을 공용재산이나 공공용재산이 아닌 기업용재산으로 규정하고 있고, 「지방공기업법」 제2조제2항제3호에서는 지방자치단체는 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」에 따른 체육시설업에 해당하는 사업 중 경상경비의 5할 이상을 경상수입으로 충당할 수 있는 사업을 지방직영기업·지방공사 또는 지방공단이 경영하는 경우에 조례가 정하는 바에 따라 「지방공기업법」을 적용할 수 있도록 되어 있는바, 골프장업은 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」 상 등록체육시설업에 해당하므로, 광주광역시 광산구청과 공단이 공동으로 조성하는 대중골프장을 운영하는 사업은 「지방공기업법」에 따라 지방자치단체가 경영하여야 하는 사업으로 볼 수 있습니다.
그렇다면, 광주광역시 광산구청과 공단이 공동으로 조성하지만, 공단이 무상사용·수익하는 것을 전제로 광주광역시 광산구청에 대중골프장을 기부하되 손실보전충당비를 제외한 당기순이익을 20년간 균분한 금액을 투자비로 회수하도록 하고 있다면, 그 대중골프장은 공용·공공용 시설이라기보다는 「공유재산 및 물품관리법」 상 기업용재산
으로 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.
따라서 광주광역시 광산구청이 공단과 공동으로 도시계획시설인 대중골프장을 조성하는 경우, 그 대중골프장은 「산지관리법 시행령」 별표 5 제1호하목에 따른 대체산림자원조성비의 감면 및 같은 영 제46조제1항에 따른 복구비 예치의무의 면제 대상인 공공용 시설에 해당되지 않습니다.