○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에서 ①건축물의 건축 또는 공작물의 설치, ②토지의 형질변경(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외함), ③토석의 채취, ④토지분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지를 제외함), ⑤녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역 안에 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 “개발행위”라 함)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받아야 한다고 규정하고, 같은 법 제58조제1항제1호에서 개발행위허가기준의 하나로 개발행위의 규모를 대통령령으로 정하도록 위임함에 따라 같은 법 시행령 제55조제1항은 같은 법 제36조에 따른 용도지역별로 토지의 형질변경면적을 정하고, 같은 법 시행령 제55조제2항에서는 제1항을 적용함에 있어서 개발행위허가의 대상인 토지가 2 이상의 용도지역에 걸치는 경우에는 각각의 용도지역에 위치하는 토지부분에 대하여 각각의 용도지역의 개발행위의 규모에 관한 규정을 적용하되, 개발행위허가의 대상인 토지의 총면적이 해당 토지가 걸쳐 있는 용도지역 중 개발행위의 규모가 가장 큰 용도지역의 개발행위의 규모를 초과하여서는 안된다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제55조제4항에서는 제1항
및 제2항에 따라 개발행위의 규모를 적용함에 있어서 녹지지역·관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역 안에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정하도록 하고, 같은 법 시행령 제55조제5항에서는 제4항을 적용하지 아니하는 예외 사유를 규정하고 있습니다.
○ 한편, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제3항 및 같은 법 시행령 제56조제2항에서 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 국토해양부장관이 정하도록 위임함에 따라 마련된 「개발행위허가운영지침」(국토해양부 지침으로서 2005. 5. 6. 개정된 것을 말함) 3-2-2.의 (3)에서는 연접개발은 사업주체나 사업시기를 달리하는 경우에도 적용되며, 단순히 물리적으로 연접되어 있지 않더라도 기존 부지와의 관계에 있어서 설치하고자 하는 시설의 종류, 토지이용상 일단의 부지로 볼 수 있는지 여부, 지형적 여건 등을 허가권자가 종합적으로 판단하여 결정한다고 규정하고 있습니다.
○ 위와 같이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제1항 및 제2항에서 개발행위가 허용되는 토지의 형질변경면적을 정한 것은 개발행위를 제한하여 자연환경이나 농지 및 산림을 보전하고 무분별한 난개발을 방지하며 국토를 효율
적으로 이용·개발·보전하기 위하여 형질변경이 이루어지는 면적을 일정 범위로 제한할 필요가 있다는 취지에서 비롯되었고, 같은 조 제4항은 녹지지역·관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역에서 같은 조 제1항 및 제2항을 적용함에 있어서 구체적으로 엄격하게 개발행위를 제한함으로써 위 지역에서 편법적인 개발을 방지하고자 함에 그 주된 취지가 있다 할 것이므로 사업주체가 동일한 경우는 물론 사업주체나 사업시기를 달리하는 경우에도 적용된다고 할 것입니다(대법원 2006. 11. 23. 선고 2006두13954 판결).
○ 그리고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제5항제1호가목 및 나목에서는 “개발행위가 예정된 다른 토지와 고속국도·일반국도 또는 너비 20미터 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 의하여 분리될 것” 또는 “개발행위허가의 대상인 토지의 진입도로가 너비 8미터 이상이고 주간선도로 또는 「도로법」 제11조에 의한 도로(고속국도를 제외함)에 직접 연결될 것” 등에 해당하는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제4항을 적용하지 아니한다고 규정하여 연접개발 규정의 적용으로 인한 불합리한 결과를 피하기 위하여 그 적용예외사유를 정하고 있는바, 개발행위의 대상이 되는 토지가 물리적으로 인접되어 있지 않
더라도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제5항에서 규정하고 있는 적용예외사유에 해당하지 아니하고, 설치하고자 하는 시설의 규모, 용도 및 지형적 여건 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 사회통념상 하나의 토지이용이라고 볼 수 있는 경우도 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제4항의 연접개발행위에 포함된다고 할 것입니다(대법원 2000. 7. 6. 선고 97누14521 판결, 대법원 2008. 3. 14. 선고 2006두9344 판결).
○ 그렇다면, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조제4항은 사업주체나 사업시기를 달리하는 경우에도 적용되고, 개발행위 대상 토지가 직접 연결되어 있지 않더라도 설치하고자 하는 시설의 종류, 지형적 여건 등을 종합적으로 고려하여 사회통념상 하나의 토지이용이라고 볼 수 있는 경우에도 적용된다고 할 것입니다.