먼저 「하수도법」 제45조제5항에 따라 ‘영업구역 또는 영업대상을 정하거나 필요한 조건’을 붙이는 것은 분뇨수집ㆍ운반업이라는 영업활동에 제한을 가하는 것으로서 엄격히 해석해야 할 것인데, 「하수도법」 제45조의 문언을 살펴보면, 같은 조 제1항에서는 허가와 변경신고를 구분하여 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 ‘허가’에 대해서만 조건을 부과하도록 명시적으로 규정하고 있으므로 문언상 변경신고에 대하여 같은 조 제5항이 적용될 수 없다고 보아야 할 것입니다.
또한 「하수도법」 제45조제2항부터 제4항까지의 규정에서는 분뇨수집ㆍ운반업의 허가를 받으려는 자는 허가 신청 전에 사업계획서를 작성하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하고 그 적합 여부를 검토할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제44조에서는 분뇨수집ㆍ운반업 허가의 절차를 정하면서 담당 공무원이 일정한 정보에 대해서는 행정정보의 공동이용 등을 통하여 그 행정정보를 직접 확인하도록 규정하고 있으나, 변경신고에 대해서는 같은 법에서 별도로 사업계획서의 제출 등을 규정하고 있지 아니하고, 같은 법 시행규칙 제45조제2항에서 변경신고의 절차에 대하여 규정하면서 일정한 기한 내에 변경내용에 대한 증빙서류만을 제출하도록 규정하고 있는바, 이러한 규정을 종합하면 분뇨수집ㆍ운반업의
허가와 변경신고는 별개의 절차라 할 것이므로 명시적인 근거 없이 허가에 관한 규정을 변경신고에까지 적용하는 것은 불합리하다고 할 것입니다.
아울러, 변경허가와 변경신고에 대한 「하수도법」 제45조의 입법연혁을 보면, 분뇨수집ㆍ운반업은 2007년 9월 28일 「하수도법」에 흡수되어 폐지되기 전까지 「오수ㆍ분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」(이하 “오폐수처리법”이라 함)에 따라 분뇨등수집ㆍ운반업으로 규정되어 있었고, 같은 법 제35조제1항에서는 분뇨등관련영업(분뇨등수집ㆍ운반업, 분뇨등처리업, 정화조청소업 및 오수처리시설등관리업)의 허가를 받은 자가 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에는 변경허가 또는 변경신고를 하여야 한다고 규정하고 있었던바, 당시의 오폐수처리법 제35조에서는 변경허가와 변경신고를 서로 다른 의미로 구분하여 사용하고 있었습니다. 만일 변경신고가 실질적으로 변경허가를 규정한 것이었다면 위와 같이 ‘변경신고’라는 용어를 별도로 사용할 필요는 없었을 것입니다.
따라서 이러한 법령의 규정 및 입법연혁을 종합하면 허가에 대한 변경신고는 분뇨수집ㆍ운반업의 허가와는 별개의 신고로 보아야 할 것이고, 「하수도법」 제45조제5항에서는 허가에 대해서만 조건을 부과할 수 있도록 규정하고 있으므로, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 변경신고에 대
해서는 조건 등을 부과할 수 없다고 할 것입니다.