가. 질의 가에 대하여
○ 「공유수면매립법」 제4조제1항에서는 해양수산부장관은 국토의 전체적인 기능 및 용도에 맞고 환경과 조화되도록 공유수면을 이용·관리하기 위하여 10년마다 「연안관리법」 제22조의 규정에 의한 중앙연안관리심의회의 심의를 거쳐 공유수면매립기본계획(이하 ‘매립기본계획’이라 함)을 수립하도록 규정하면서 「공유수면매립 법」 제6조에서는 매립기본계획의 내용에 관하여 매립예정지별로 위치와 규모 등 일정한 사항을 정하도록 규정하고 있으며, 동법 제8조제1항에서는 해양수산부장관이 수립·고시된 매립기본계획에 대하여 5년마다 그 타당성 여부를 검토하고 매립기본계획의 변경 또는 폐지 등 필요한 조치를 하도록 규정하고 있고, 동조제2항에서는 해양수산부장관은 필요하다고 인정하는 경우에는 매립기본계획을 변경 또는 폐지할 수 있도록 규정하고 있습니다.
○ 한편, 「환경정책기본법」 제25조의2에서는 사전환경성검토는 「환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법」 제4조제1항의 규정에 의한 환경영향평가대상사업을 내용으로 하는 행정계획과 보전이 필요한 지역 안에서 시행되는 개발사업을 대상으로 실시하도록 정하고 있으며, 이에 따라 사전환경성검토대상과 협의요청시기를 정하고 있는 동법 시행령 제7조제1항 및 별표 2 제1호차목에서는 「공유수면매립
법」 제4조에 따른 매립기본계획에 대하여 동법 제4조제2항에 따라 해양수산부장관이 관계중앙행정기관의 장과 협의하는 때 사전환경성검토를 하도록 규정하고 있습니다.
○ 그런데 「공유수면매립법」 제4조에 의한 매립기본계획은 매립예정지별로 동법 제6조 각호에 규정된 일정사항의 정함을 내용으로 하는 것으로서 매립예정지는 상호 개별적, 독립적이므로 매립기본계획의 내용은 매립예정지별로 가분적이라 할 것인바, 매립기본계획의 변경은 개개 매립예정지를 단위로 하여 이루어질 수 있다고 할 것입니다.
○ 즉, 매립기본계획의 변경에는 매립기본계획에 반영된 특정한 매립예정지의 사업내용이 변경되는 경우와 매립기본계획에 반영되어 있지 않은 매립예정지가 신규로 반영되는 경우가 있으므로, 매립기본계획의 변경이 사전환경성검토대상인지 여부는 각각의 경우별로 판단되어야 할 것입니다.
○ 먼저 매립기본계획에 반영된 매립예정지의 계획내용이 변경되는 경우를 살펴보면, 「환경정책기본법」 제26조의2제1항에서는 관계 행정기관의 장이 환경부장관이나 지방환경관서의 장으로부터 사전환경성검토 협의의견을 통보받은 후 행정계획 및 개발사업에 관하여 일정 사업규모(사업면적·길이·부피·밀도·용적·용량 등을 말함)를 변경하거나 사전환경성검토협의 결과 행정계획 및 개발사업에서
제외하도록 한 지역을 포함하거나 보전하도록 한 지역을 개발하고자 하는 경우 사전환경성검토서를 재작성하여 협의기관의 장에게 재협의를 요청하도록 규정하고, 동조제2항에서는 관계행정기관의 장은 제1항 각호에 해당하지 아니하는 경우로서 대통령령이 정하는 사업규모를 변경하고자 하는 경우에는 미리 협의기관의 장과 변경내용에 대하여 협의하도록 규정하고 있는바, 매립기본계획이 매립예정지별로 가분적인 성격상, 특정 매립예정지가 사전환경성검토를 거쳐 매립기본계획에 반영된 후 사업내용이 변경될 경우에는 그 개별 매립예정지별로 위 「환경정책기본법」 제26조의2 및 동법 시행령 제11조의 요건에 해당하는지를 판단하여 그에 필요한 절차를 거쳐야 할 것입니다.
○ 다음으로 「공유수면매립법」 제8조에 따라 매립기본계획의 변경을 통하여 매립예정지를 신규로 반영하는 경우를 보면, 「환경정책기본법 시행령」 제7조제1항 및 별표 2 제1호차목에서 「공유수면매립법」 제4조에 의한 매립기본계획 수립의 경우만을 사전환경성검토 대상으로 명시하고 있을 뿐 동법 제8조에 따른 매립기본계획 변경의 경우를 사전환경성검토 대상으로 명시하고 있지는 아니하나, 「공유수면매립법」 제8조의 문언상 매립기본계획의 변경 등에 대하여 매립기본계획과 별개의 독자적인 실체를 인정하였다고 볼 수 없고,
또한 동조제3항에 의하여 동법상의 매립기본계획 수립에 관한 규정이 매립기본계획을 변경하는 경우에도 모두 준용됨으로써 양자의 절차나 효과가 동일하게 규율되며, 만일 매립기본계획의 변경형식을 통해 새로이 매립예정지로 반영될 때에는 사전환경성검토를 받지 않아도 된다고 본다면, 동일한 매립예정지가 매립기본계획의 수립시에 반영되는 경우에는 「환경정책기본법 시행령」 제7조제1항 및 별표 2 제1호차목에 의하여 사전환경성검토를 받아야 하는 반면 매립기본계획 변경의 형식으로 반영되는 경우에는 사전환경성검토를 받지 않아도 된다는 결과가 발생하는바, 실질적으로 동일한 내용의 매립계획에 대하여 반영의 형식에 따라 사전환경성검토 대상여부를 달리 취급하여야 할 뚜렷한 이유를 찾기 어려우므로, 매립기본계획의 변경을 통하여 매립예정지를 신규로 추가하는 경우에는 매립기본계획 수립의 경우와 동일하게 보아 사전환경성검토를 실시하여야 할 것입니다.
○ 결국 「공유수면매립법」 제8조에 의한 매립기본계획의 변경 중, 매립예정지를 신규로 반영하는 경우는 「환경정책기본법」 제25조의2, 동법 시행령 제7조제1항 및 별표 2에서 정한 사전환경성검토의 대상에 포함된다고 할 것이고, 매립기본계획에 이미 포함되어 있는 특정 매립예정지의 사업내용을 변경하는 경우에는 「환경정책기본법」 제
26조의2, 동법 시행령 제11조의 규정에 따라 사전환경성검토 재협의 여부를 결정하여야 할 것입니다.
나. 질의 나에 대하여
○ 「공유수면매립법」 제5조제1항 및 동법 시행령 제3조에서는 매립기본계획에 매립이 필요한 공유수면을 반영하도록 요청하고자 하는 자는 해양수산부령이 정하는 바에 따라 요청서와 관계서류를 해양수산부에 제출하도록 규정하고 있고, 이에 따라 동법 시행규칙 제2조제2항제6호 및 별표 1에서는 동법 시행령 제5조에서 정한 간석지 또는 내륙 습지의 훼손 및 변화(제1호), 해류 및 조류의 변화와 토사의 이동(제2호), 수산동식물의 서식환경 등의 변화(제3호)에 관한 사항을 기재한 ‘환경 및 생태계의 변화와 그 대책에 관한 조사서’를 첨부하도록 규정하고 있습니다.
○ 한편, 「환경정책기본법 시행령」 제7조제3항제5호에서는 다른 법령에 따라 사전환경성검토가 이루어지는 행정계획 또는 개발사업에 대하여는 사전환경성검토대상에서 제외하도록 규정하고 있는바, 이는 다른 법령에서 「환경정책기본법」이 정한 사전환경성검토에 준하는 절차를 거친 경우에는 절차의 반복을 피하기 위하여 사전환경성검토를 받지 않도록 한 취지라 할 것입니다.
○ 「환경정책기본법」에서 정하고 있는 행정계획에 대한 사전환경성검토의 요소를 보면,
그 검토주체는 행정계획의 수립기관의 장으로서(동법 제25조), 환경부장관 또는 지방환경관서의 장을 그 검토협의의 상대방으로 하여(동법 제25조의3), 대통령령이 정하는 각종 사항(행정계획에 관한 내용, 대상지역의 토지이용현황, 생태적 특성에 관한 자료, 현재 오염도 및 오염원 현황, 대안 및 그 환경영향검토 결과와 영향저감방향 등)이 기재된 사전환경성검토서를 제출하는 형식으로 이루어지는바(동법 제25조의4, 동법 시행령 제8조), 그 작성을 위해서 계획수립 행정기관의 장은 주민, 관계전문가, 민간단체 등 이해당사자의 의견을 들어야 하고, 행정계획에 대한 사전환경성검토를 적정하게 수행하기 위하여 환경성검토협의회를 구성·운영하여야 합니다(동법 제25조의5, 동법 시행령 제8조의3).
○ 「공유수면매립법」 제5조에 의한 매립기본계획 반영요청시 작성되는 조사서는 그 작성주체가 매립기본계획을 수립하는 행정기관이 아니라 반영요청을 하는 자가 작성하여 해양수산부장관에게 제출하는 서류로서, 당해 조사서에 기재되는 내용은 사전환경성검토서에 기재하여야 하는 사항과 동일하지 않으며, 그 외에 이해당사자의 의견수렴이나 협의절차 등에 관하여 규정된 바가 없습니다.
○ 따라서 「공유수면매립법」에 따른 ‘환경 및 생태계의 변화와 그 대책에 관한 조사서’의
작성은 「환경정책기본법」상의 사전환경성검토에 준한다고 볼 수 없으므로, 동 조사서를 작성하여 제출한다고 하여 「환경정책기본법 시행령」 제7조제3항제5호에서 사전환경성검토 제외대상으로 규정하고 있는 ‘다른 법령에 따라 사전환경성검토가 이루어진’ 경우에 해당한다고 볼 수 없습니다.