○ 법령에서 특정 행정기관에 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하여 수임 행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 내용을 구체적으로 정하고 있는 경우에는, 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한, 그 법령과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 갖는다 할 것인바(대법원 2003. 9. 26. 선고 2003두2274 판결 등 참조), 「팔당·대청호상수원수질보전특별대책지역지정및특별종합대책」(환경부고시 제2004-72호, 2004. 5. 10. 고시된 것)은 환경부장관이 「환경정책기본법」 제22조 및 동법 시행령 제5조의 규정의 위임을 받아 팔당호 및 대청호 상수원의 수질보전을 위한 토지이용 및 시설설치 제한의 내용을 구체적으로 정한 것으로서, 환경정책기본법령과 결합하여 법규명령으로서의 효력을 가진다 할 것입니다.
○ 「환경정책기본법」 제22조 및 동법 시행령 제5조의 규정에 의하여 고시된 「팔당·대청호상수원수질보전특별대책지역지정및특별종합대책」(환경부고시 제2004-72호, 2004. 5. 10. 고시된 것) 별표 3의 규정에 의하면, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조의 규정에 의한 관리지역 중 생산·보전관리지역에서는 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 규정에 의한 주거목적의 단독주택 및 지역주민의 공공복리시설의 경우에만 입지할 수 있다고 되어 있는바, 위 고시 별표 3은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조의 규정에 의한 관리지역 중 생산·보전관리지역으로 지정된 용도지역에 대하여 입지를 제한하도록 규정된 것입니다. 다만, 동 고시는 관리지역이 생산
·보전관리지역으로 구분·지정되기 이전에 입지를 제한할 수 있는 규정을 명확하게 두고 있지는 아니합니다.
○ 그런데, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조의 규정에 의한 “관리지역”은 동법이 제정되면서 동법 제정 이전의 「국토이용관리법」상 “준도시지역”과 “준농림지역”을 합하여 지정·고시한 지역이고, 「팔당·대청호상수원수질보전특별대책지역지정및특별종합대책」(환경부고시 제2004-72호, 2004. 5. 10. 고시된 것)으로 개정되기 이전의 「팔당·대청호상수원수질보전특별종합대책」(환경부고시 제2000-120호, 2000. 10. 10. 고시된 것) 별표의 규정에 의하면 「국토이용관리법」상 “준농림지역”에 대하여 개정되기 이전과 같은 내용으로 입지를 제한하고 있는바, 「팔당·대청호상수원수질보전특별대책지역지정및특별종합대책」(환경부고시 제2004-72호, 2004. 5. 10. 고시된 것) 별표 3은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 제정된 이후 「국토이용관리법」상 “준농림지역”을 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서의 용도지역으로 다시 규정하기 위하여 개정된 것으로서, 종전의 「팔당·대청호상수원수질보전특별종합대책」(환경부고시 제2000-120호, 2000. 10. 10. 고시된 것) 별표에서 「국토이용관리법」상 “준농림지역”에 대하여 행하여졌던 입지제한의 내용을 그대로 유지하기 위한 것이었고,
○ 또한, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조의 규정에 의한 “관리지역”이 구분·지정되기 이전의 지역을 입지제한의 대상지역에서 제외하려는 의도는 아니었으며, 종전에 같은 내용의 입지
제한을 받았던 「국토이용관리법」상 “준농림지역”은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 “생산·보전관리지역”으로 구분·지정될 가능성이 큰 지역이고, 더구나, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 “관리지역”이 “생산·보전관리지역”으로 구분·지정되기까지 “관리지역”에 대하여 「팔당·대청호상수원수질보전특별대책지역지정및특별종합대책」(환경부고시 제2004-72호, 2004. 5. 10. 고시된 것) 별표 3의 규정에 의하여 입지를 제한하지 못하게 된다면, 용도지역이 구분·지정되기 이전에 이미 개발이 이루어지게 되어 회복할 수 없는 환경적 손실이 발생하게 되므로, 광역적 수준에서의 환경적 이익을 보호하기 위하여 동 고시 별표 3의 규정에 의하여 입지를 제한할 필요성이 인정되는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼때, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제6조의 규정에 의한 관리지역이 생산·보전관리지역으로 용도지역이 구분·지정되지 아니한 경우에도 「팔당·대청호상수원수질보전특별대책지역지정및특별종합대책」(환경부고시 제2004-72호, 2004. 5. 10. 고시된 것) 별표 3의 규정을 적용하여 입지를 제한할 수 있다 할 것입니다.
○ 또한, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제79조는 관리지역이 세부용도지역으로 지정되지 아니한 경우에 보전관리지역에 관한 규정을 적용하도록 하고, 동법 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것) 제18조제3항은 이 법 시행일 이후 도시관리계획이 최초로 정비되어 관리지역이 세분될 때까지 관리지역에서의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한, 건폐율 및
용적률에 관하여는 종전의 「국토이용관리법」에 의한 준농림지역에서의 행위제한 등을 감안하여 정하도록 하고 있는바, 이는 국토의 계획 및 이용에 관한 법령에서 관리지역의 용도가 세부적으로 지정되지 아니한 경우에는 행위제한의 정도가 강한 용도지역의 행위제한내용을 적용하도록 하여 국토의 무분별한 개발을 방지하기 위한 것으로서, 「팔당·대청호상수원수질보전특별대책지역지정및특별종합대책」(환경부고시 제2004-72호, 2004. 5. 10. 고시된 것) 별표 3의 규정을 적용함에 있어서도 이러한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 원칙을 준용하여 입지를 제한할 수 있다고 봄이 타당하다 할 것입니다.