가. 질의 가에 대하여
「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」(이하 “전통시장법”이라 한다) 제32조제1항에 따르면 시장정비구역에 있는 토지나 건축물의 소유자 및 지상권자(이하 “토지등 소유자”라 한다)가 시장정비사업조합을 설립하여 시장정비사업을 시행하려는 경우에는 토지등 소유자 과반수의 동의로 시장정비사업 추진위원회(이하 “추진위원회”라 한다)를 설립하여 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 한다) 제13조에 따라 시장·군수·구청장의 승인을 받아야 하고, 전통시장법 제2조제9호에 따르면 시장정비사업조합이란 토지등 소유자가 시장정비사업을 추진하기 위하여 도시정비법 제16조에 따라 설립한 조합을 말하며, 전통시장법 제4조제1항에 따르면 시장정비사업과 관련하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은 도시정비법 중 도시환경정비사업에 관한 규정을 준용한다고 되어 있고, 도시정비법 제16조제1항에 따르면 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 일정 수 이상의 토지등소유자 등의 동의를 얻어 시장·군수의 인가를 받아야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제5항에 따르면 토지등 소유자에 대한 동의 절차, 조합 설립신청 및 인가절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있고, 도시정비법 시행령 제26조제1항에 따르면 토지등
소유자의 동의는 국토해양부령으로 정하는 동의서에 동의를 받는 방법에 따른다고 되어 있으며, 같은 조 제2항에 따르면 동의서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다고 하면서 제2호에서 “건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액”을 열거하고 있습니다.
또한, 전통시장법 제33조제1항 및 제2항에 따르면 추진위원회 등 시장정비사업추진계획(이하 “사업추진계획”이라 한다)을 승인받으려는 자는 사업추진계획을 수립하여 시장·군수·구청장에게 사업추진계획 승인에 대한 추천을 신청하여야 하고, 같은 법 제35조제1항에 따르면 시장·군수·구청장은 각 호의 사항을 검토하여 시·도지사에게 사업추진계획의 승인을 신청하여야 하며, 같은 법 제37조제1항에 따르면 시·도지사는 시장·군수·구청장이 승인을 신청한 사업추진계획에 대하여 심의위원회의 심의를 거쳐 승인 여부를 결정하여야 한다고 규정하고 있습니다.
그런데, 토지등 소유자로부터 도시정비법 시행령 제26조제2항에 규정된 사항 일부를 누락한 동의서를 받아 조합설립인가를 받았다는 이유로 시장정비사업조합 설립인가 및 해당 조합이 받은 사업시행인가가 무효인 것으로 판결된 경우, 무효판결의 대상은 시장정비사업조합 및 해당 시장정비사업조합이 행한 행위에 한정되므로, 조합설립인가 이전 단계인 기존의
추진위원회 및 해당 추진위원회가 수립하여 승인을 받은 사업추진계획은 그대로 인정하여 다시 추진위원회를 설립하거나 사업추진계획을 수립·승인받는 절차를 거치지 않고 조합설립인가 신청 등의 후속 단계를 진행할 수 있는지가 문제됩니다.
먼저, 무효판결을 받은 것은 시장정비사업조합 설립인가 및 사업시행인가에 국한되는바, 이로 인하여 시장정비사업조합의 전단계인 추진위원회의 법적 지위에 변동이 발생한다고 볼 수 없고, 추진위원회는 추진위원회의 승인이 적법하게 이루어지고 그 고유의 효력요건을 갖추고 있는 한 법적으로 존속하고 있는 것으로 보아야 할 것입니다.
도시정비법 제15조제2항에 따라 국토해양부가 고시한 「정비사업추진위원회 운영규정」 제5조제1항에 따르면 추진위원회는 조합설립인가일까지 업무를 수행할 수 있고 조합이 설립되면 모든 업무와 자산을 조합에 인계하고 추진위원회는 해산한다고 규정하고 있고, 도시정비법 제15조제4항에서는 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합이 포괄승계한다고 되어 있기는 하나, 이러한 규정은 조합이 유효하게 설립인가를 취득하였을 때 적용되는 것이지, 조합설립인가가 무효인 경우까지 규율하는 것이라고는 볼 수 없는바, 조합설립인가가 무효인 경우에는 업무와 자산의 인계, 권리와 의무의 포괄승계 등의 효력이
발생하지 않는다고 보아야 합니다.
즉, 해당 추진위원회가 시장정비사업조합을 설립하면서 해산되었다고 하더라도, 시장정비사업조합 설립인가가 무효로 판명되었다면 해당 시장정비사업조합이 포괄승계하였던 권리와 의무는 여전히 추진위원회에 남을 수밖에 없으므로, 그 범위 안에서는 아직 소멸하지 않고 존속한다고 보아야 할 것이고(부산고등법원 2010. 7. 23. 선고 2010누1996 판결례 및 대법원 2010. 12. 23. 선고 2010두18611 판결례 참조), 추진위원회가 시장정비사업조합 설립인가 이전에 수립한 사업추진계획에 대한 승인의 효력 역시 유지되는 것이므로, 기존의 추진위원회는 다시 조합을 설립하여 정비사업을 시행할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
따라서, 시장정비사업을 하기 위하여 조합설립인가 및 사업시행인가를 받아 사업을 추진하던 시장정비사업조합이 조합설립(변경)인가 및 사업시행인가에 대하여 무효판결을 받은 경우, 기존의 추진위원회는 다시 사업추진계획을 수립·승인받는 절차를 거치지 않고 조합설립인가 신청 등의 후속 단계를 진행하는 것이 가능합니다.
나. 질의 나에 대하여
전통시장법 제38조제2항에 따르면 사업추진계획의 승인이 고시된 날부터 3년 이내에 시장정비사업에 관하여 제39조에 따른 사업시행인가가
없을 때에는 3년이 되는 날의 다음 날부터 그 승인은 효력을 상실하고, 같은 조 제5항에서는 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 사업추진계획의 승인이 취소되었거나 제2항에 따라 사업추진계획의 승인 효력이 상실된 시장에 대하여는 해당 사업추진계획의 승인 취소 또는 효력 상실의 내용을 고시한 날부터 2년 이내에 다시 사업추진계획의 승인 신청을 할 수 없다고 규정하고 있는바, 사업시행인가가 무효로 판정되었다면 당초부터 사업시행인가의 법률상 효력이 없었던 것과 같으므로, 전통시장법 제38조제2항에 따른 “3년 이내에 시장정비사업에 관하여 사업시행인가가 없을 때”에 해당하게 되어 사업추진계획 승인의 효력이 상실된다고 할 것이고, 같은 조 제5항에 따라 해당 시장에 대하여서는 그 사업추진계획 승인 효력 상실의 내용을 고시한 날부터 2년 이내에 다시 사업추진계획의 승인 신청을 할 수 없다고 할 것입니다.