보건복지부고시 제2001-32호 위헌확인

청 구 인　윤○수 외 3인 대리인 법무법인　덕수 외 1인 피청구인　보건복지부장관 대리인 법무법인　화우 담당변호사　황상현

청구인들의 심판청구를 기각한다.

1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 국민의 질병ㆍ부상에 대한 예방ㆍ진단ㆍ치료ㆍ재활과 출산ㆍ사망 및 건강증진에 대하여 보험급여를 실시함으로써 국민보건을 향상시키고 사회보장을 증진함을 목적으로 한 국민건강보험법(이하 ‘법’이라고 한다)은 1999. 2. 8. 법률 제5854호로, 법시행령(이하 ‘시행령’이라고 한다)은 2000. 6. 23. 대통령령 제16853호로, 국민건강보험요양급여의기준에관한규칙은 2000. 6. 30. 보건복지부령 제158호로 각 제정ㆍ공포되어 2000. 7. 1.부터 시행되었다. 이에 따라 피청구인은 2000. 12. 8. 보건복지부 고시 제2000-67호로 국민건강보험 요양급여비용의 지급 기준이 되는 급여행위별 상대가치점수를 정하는 것을 내용으로 하는 ‘건강보험요양급여행위및그상대가치점수’를 고시하였다. (2)보건복지부장관은 국민건강보험공단의 재정이 지속적으로 악화되어 2001년의 당기 적자규모가 4조원에 이를 것으로 추정되자 2001. 5.경 보험재정의 안정화 대책을 발표하고, 그 구체적 시행방안으로 주로 요양급여비용을 인하하는 조치를 시행하기로 하였다. 이에 따라 동 장관은 2001. 6. 27. 보건복지부 고시 제2001-32호로 ‘건강보험요양급여행위및그상대가치점수’를 개정고시하고 2001. 7. 1.부터 적용하기로 하였는바, 그 내용의 요지는 의사 1인당 1일 진찰횟수를 기준으로 진찰료를 차등 감액지급하는 차등수가제, 진찰료와 처방료의 통합, 기본진찰료의 30%를 가산하는 야간가산율 적용시간대의 축소 등을 도입하는 것이었다. (3) 청구인들은 위 2001. 6. 27.자 보건복지부 고시 ‘건강보험요양급여행위및그상대가치점수’ 개정고시가 법률의 위임 범위를 일탈했거나 법률의 위임에 근거하지 아니하고 권한없이 발하여진 것으로서, 대통령령이나 부령은 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 한하여 규정할 수 있다는 헌법 제75조와 제95조 및 법률에 의해서만 기본권을 제한할 수 있다는 헌법 제37조 제2항에 위반하여 청구인들의 행복추구권, 재산권을 침해하였다고 주장하면서 2001. 8. 4. 이 사건 헌법소원을 청구하였다. 나. 심판의 대상 (1) 이 사건 심판대상 조항 이 사건 심판의 대상은 ‘건강보험요양급여행위및그상대가치점수개정(2001. 6. 27. 보건복지부 고시 제2001-32호, 이하 ‘이 사건 개정고시’라고 한다)’인 바, 그 내용은 별지 기재와 같다. (2) 관련조항 법 제39조(요양급여) ① 가입자 및 피부양자의 질병ㆍ부상ㆍ출산 등에 대하여 다음 각호의 요양급여를 실시한다. 1. 진찰ㆍ검사 2. 약제ㆍ치료재료의 지급 3. 처치ㆍ수술 기타의 치료 4. 예방ㆍ재활 5. 입원 6. 간호 7. 이송 ②제1항의 규정에 의한 요양급여(이하 ‘요양급여’라 한다)의 방법ㆍ절차ㆍ범위ㆍ상한 등 요양급여의 기준은 보건복지부령으로 정한다. ③보건복지부장관은 제2항의 규정에 의하여 요양급여의 기준을 정함에 있어 업무 또는 일상생활에 지장이 없는 질환 기타 보건복지부령이 정하는 사항은 요양급여의 대상에서 제외할 수 있다. 법 제42조(요양급여비용의 산정 등) ① 요양급여비용은 공단의 이사장과 대통령령이 정하는 의약계를 대표하는 자와의 계약으로 정한다. 이 경우 계약기간은 1년으로 한다. ②제1항의 규정에 의하여 계약이 체결된 경우 그 계약은 공단과 각 요양기관에 체결된 것으로 본다. ③제1항의 규정에 의한 계약은 계약기간의 만료일전 3월이내에 체결하여야 하며, 그 기한내에 계약이 체결되지 아니하는 경우 보건복지부장관이 심의조정위원회의 심의를 거쳐 정하는 금액을 요양급여비용으로 한다. 이 경우 보건복지부장관이 정하는 요양급여비용은 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 계약으로 정한 요양급여비용으로 본다. ④제1항 또는 제3항의 규정에 의하여 요양급여비용이 정하여지는 경우에 보건복지부장관은 그 요양급여비용의 내역을 지체없이 고시하여야 한다. ⑤공단의 이사장은 제1항의 규정에 의한 계약을 체결하는 때에는 제31조의 규정에 의한 재정운영위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐야 한다. ⑥제55조의 규정에 의한 건강보험심사평가원은 공단의 이사장이 제1항의 규정에 의한 계약을 체결하기 위하여 필요한 자료를 요청하는 경우에는 이에 성실히 응하여야 한다. ⑦제1항의 규정에 의한 계약의 내용 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 법 제43조(요양급여비용의 청구와 지급등) ① 요양기관은 요양급여비용의 지급을 공단에 청구할 수 있다. 이 경우 제2항의 규정에 의한 심사청구는 이를 공단에 대한 요양급여비용의 청구로 본다. ②제1항의 규정에 의한 요양급여비용의 청구를 하고자 하는 요양기관은 제55조의 규정에 의한 건강보험심사평가원에 요양급여비용의 심사청구를 하여야 하며, 심사청구를 받은 건강보험심사평가원은 이를 심사한 후 지체없이 그 내용을 공단 및 요양기관에 통보하여야 한다. ③제2항의 규정에 의하여 심사의 내용을 통보받은 공단은 지체없이 그 내용에 따라 요양급여비용을 요양기관에게 지급한다. 이 경우 이미 납부한 본인일부부담금이 제2항의 규정에 의하여 통보된 금액보다 과다한 경우에는 요양기관에 지급할 금액에서 그 과다하게 납부된 금액을 공제하여 당해 가입자에게 지급하여야 한다. ④ 생략 ⑤ 공단은 요양급여비용을 지급함에 있어 제2항의 규정에 의한 건강보험심사평가원이 제56조의 규정에 의한 요양급여의 적정성을 평가하여 공단에 통보한 경우에는 그 평가결과에 따라 요양급여비용을 가산 또는 감액 조정하여 지급한다. 이 경우 평가결과에 따른 요양급여비용의 가감지급의 기준에 관하여는 보건복지부령으로 정한다. ⑥∼⑧항 각 생략 ⑨제1항 내지 제7항의 규정에 의한 요양급여비용의 청구ㆍ심사ㆍ지급등의 방법 및 절차에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 시행령 제24조(계약의 내용등) ① 법 제42조 제1항의 규정에 의한 계약은 제2항의 규정에 의한 각 요양급여의 상대가치점수의 점수당 단가를 정하는 것으로 체결한다. ②요양급여의 상대가치점수는 요양급여에 소요되는 시간ㆍ노력등 업무량, 인력ㆍ시설ㆍ장비등 자원의 양과 요양급여의 위험도를 고려하여 산정한 요양급여의 가치를 각 항목간에 상대적 점수로 나타낸 것으로 하되, 보건복지부장관이 심의조정위원회의 심의를 거쳐 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 이를 고시한다. ③제1항의 규정에 불구하고 법 제39조 제1항 제2호의 약제ㆍ치료재료에 대한 비용은 보건복지부장관이 심의조정위원회의 심의를 거쳐 정하여 고시하는 금액의 범위안에서 요양기관이 당해 약제 및 치료재료를 구입한 금액으로 하되, 약제 및 치료재료 구입금액의 결정기준ㆍ결정절차 기타 필요한 사항은 보건복지부장관이 정하여 고시한다. ④제1항의 규정에 의하여 계약을 체결할 때 상대가치점수가 고시되지 아니한 새로운 요양급여항목의 비용에 대한 계약은 제2항의 규정에 의하여 동 항목의 상대가치점수가 고시되는 날에 계약이 체결된 것으로 보되, 요양기관이 동 항목에 대한 요양급여를 최초로 실시한 날부터 이를 적용한다. 국민건강보험요양급여의기준에관한규칙 제8조(요양급여의 범위 등) ① 법 제39조 제2항의 규정에 의한 요양급여의 범위(이하 ‘요양급여대상’이라 한다)는 법 제39조 제1항 각호의 규정에 의한 요양급여중 제9조의 규정에 의한 비급여대상을 제외한 일체의 사항으로 한다. ②보건복지부장관은 제1항의 규정에 의한 요양급여대상을 급여목록표로 정하여 고시하되, 법 제39조 제1항 각호에 규정된 요양급여행위(이하 ‘행위’라 한다), 약제 및 치료재료(법 제39조 제1항 제2호의 규정에 의하여 지급되는 약제 및 치료재료를 말한다. 이하 같다)로 구분하여 고시한다. 다만, 보건복지부장관이 정하여 고시하는 요양기관의 진료에 대하여는 행위ㆍ약제 및 치료재료를 묶어 1회 방문에 따른 행위로 정하여 고시할 수 있다. ③보건복지부장관은 제2항의 규정에 불구하고 국민건강보험법시행령 별표 2 제2호의 규정에 의하여 보건복지부장관이 정하여 고시하는 질병군에 대한 입원진료의 경우에는 해당 질병군별로 별표 2 제6호의 규정에 의한 비급여대상, 규칙 별표 5 제1호 사목 중 이송처치료 및 동호 아목(1)의 규정에 의한 요양급여비용의 본인부담항목을 제외한 모든 행위ㆍ약제 및 치료재료를 묶어 하나의 포괄적인 행위로 정하여 고시할 수 있다. ④보건복지부장관은 제2항 및 제3항의 규정에 의하여 요양급여대상을 고 시함에 있어 행위 또는 하나의 포괄적인 행위의 경우에는 국민건강보험법시행령 제24조 제2항의 규정에 의한 요양급여의 상대가치점수를 함께 정하여 고시하여야 한다. 2. 주장과 의견 가. 청구인들의 주장 요지 이 사건 개정고시는 법규범이 집행행위 이전에 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 국민의 법적 지위를 결정적으로 정하는 것이므로 권리침해의 직접성이 인정된다. 또한 이 사건 개정고시를 적용한 건강보험심사평가원 또는 국민건강보험공단의 처분에 대하여 행정심판 또는 행정소송을 제기하는 것은 이 사건 고시에 대한 직접적 권리구제절차로 볼 수 없으며 과도하게 우회적인 권리구제수단을 강제하는 것이므로 보충성 요건의 예외에 해당한다. 법 제42조 제7항의 위임에 따라 ‘계약의 내용 기타 필요한 사항’을 정하게 되어 있는 시행령 제24조 제1항은 요양급여비용의 필수적인 요소인 ‘요양급여의 상대가치점수’를 계약의 대상에서 제외함으로써 위임의 한계를 일탈하여 법이 정하고 있는 요양급여비용 계약제의 기본취지를 무너뜨리고 있다. 따라서 위 시행령은 헌법 제75조를 위반한 무효의 규정으로 결국 이 사건 개정고시는 법률의 근거가 없는 것이다. 또한 시행령 제24조 제2항에서 피청구인에게 위임한 사항은 ‘요양급여의 상대가치점수를 정하는 권한’으로 제한되나, 이 사건 개정고시는 상대가치점수를 개정하는 내용이 아니라 요양급여비용에 관한 사항으로 새로운 내용을 추가하거나 개정한 것이므로 헌법상의 위임입법금지의 원칙에 위배하여 위헌이다. 나. 피청구인의 답변요지 청구인들의 이 사건 청구는 요양급여비용과 관련한 일반 추상적인 기준을 정한 법규의 성질을 가지고 있는 고시에 대한 것으로서 헌법소원의 대상이 되지 아니한다. 이 사건 개정고시는 국민건강보험공단의 요양급여의 지급행위 등의 ‘구체적인 집행행위’에 적용되는 기준일 뿐이므로 권리침해의 직접성의 요건을 결여한 것이다. 또한 청구인들은 이러한 구체적인 집행행위의 각 단계에서 이의신청, 심사청구, 행정소송등의 불복절차를 통하여 권리구제를 받을 수 있으므로 이를 거치지 않고 제기한 이 사건 헌법소원은 보충성의 요건도 결여한 것이다. 청구인 정○기, 같은 성○호는 요양기관을 개설하여 이 사건 고시에 따라 요양급여비용을 지급받는 지위에 있지 않다. 위 청구인들이 근무하고 있는 병원의 수입이 감소되어 위 청구인들의 임금이 감소되는 사정 이 있다고 하더라도, 단순한 사실적 경제적 이해관계가 있는 것에 불과하므로, 청구인 정○기, 같은 성○호의 이 사건 청구는 자기관련성이 없어서 부적법하다. 법 제42조 제7항에서는 계약의 내용 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고, 법 제39조 제2항에서도 요양급여의 방법, 절차, 범위, 상한 등의 요양급여의 기준은 보건복지부령으로 정하도록 하고 있으며, 법 제43조 제9항에서는 요양급여비용의 청구, 심사, 지급 등의 방법 및 절차에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정하도록 규정되어 있어, 요양급여비용 계약에 관한 실질적인 내용을 시행령 및 시행규칙, 특히 보건복지부령인 ‘국민건강보험요양급여의기준에관한규칙’에 위임하고 있는 바, 이와 같이 입법자는 요양급여비용의 계약제 운영에 있어서 행정입법의 형성권을 폭넓게 부여하고 있으며, 이 사건 개정고시는 위 법령조항들의 위임에 근거한 것이므로 그 내용상 헌법상의 위임입법의 원칙을 준수하였다. 또한 법 제42조와 시행령 제24조를 종합하면 요양급여비용 계약은 상대가치점수에 대한 단가를 정하는 것을 내용으로 하는 것이며 상대가치점수를 정하거나 변경하는 것은 계약이 아니라 피청구인의 고시에 의한다고 봄이 상당하므로 동 법령조항들에 따른 이 사건 개정고시에 의한 청구인의 기본권 제한은 그 법률적 근거를 가진 것이다. 3. 판　단 가. 적법요건에 관한 판단 (1) 헌법소원의 대상성 법령의 직접적인 위임에 따라 수임행정기관이 그 법령을 시행하는데 필요한 구체적 사항을 정한 것이면, 그 제정형식은 비록 법규명령이 아닌 고시, 훈령, 예규 등과 같은 행정규칙이더라도, 그것이 상위법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한, 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하게 된다고 보아야 한다. 따라서 이러한 고시 등 행정규칙으로 말미암아 직접 기본권을 침해받았다면, 이에 대하여 바로 헌법소원심판을 청구할 수 있다(헌재 1992. 6. 26. 91헌마25, 판례집 4, 444, 449-450등 참조). 이 사건 개정고시는 비록 그 제정형식은 행정규칙이지만, 상위법령인 법 제42조 제7항 및 시행령 제24조 제2항과 결합하여 동 법령을 시행하는데 필요한 구체적 사항을 정한 것으로써 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하고 있으므로 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원의 대상이 된다. (2) 자기관련성 청구인은 공권력 작용에 대하여 자신이 스스로 법적으로 관련되어야 한다. 그리고 법률에 의하여 기본권이 침해되었을 때 어떠한 경우에 제3자(청구인)의 자기관련성을 인정할 수 있는가의 문제는 무엇보다도 법의 목적 및 실질적인 규율대상, 법규정에서의 제한이나 금지가 제3자에게 미치는 효과나 진지성의 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(헌재 1997. 9. 25. 96헌마133, 판례집 9-2, 410, 416). 따라서 공권력 작용이 단지 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계로만 관련되어 있는 제3자에게는 자기관련성은 인정되지 않는다(헌재 1992. 9. 4. 92헌마175, 판례집 4, 579, 580; 헌재 1994. 6. 30. 92헌마61, 판례집 6-1, 680, 684; 헌재 1995. 5. 25. 94헌마100, 판례집 7-1, 806). (가) 청구인 정○기, 같은 성○호에 대한 판단 청구인들은 각 의사들이기는 하나 요양기관의 개설자는 아니다. 이 사건 개정고시는 요양기관이 청구하는 요양급여비용을 산정함에 있어서 필요한 각 급여행위별 세부적 기준과 지급비율 등을 정하는 것으로서 모두 요양기관 혹은 적어도 요양기관 개설자를 그 적용대상으로 한 것이다. 따라서 청구인들은 이 사건 개정고시의 수규자가 아니며, 이 사건 개정고시의 내용에 따라 정해지는 요양급여비용을 직접 지급받을 권리를 가진 지위에 있지 아니하다. 그러나 이와 같이 이 사건 개정고시의 직접적인 수규자가 요양기관이기는 하지만, 동 고시는 요양급여비용 일반에 대한 포괄적 기준을 정하는 것으로서 그 실질적 규율대상이 수규자인 요양기관뿐만 아니라 의약계종사자 일반에 미치고 있다. 그리하여 이 사건 개정고시가 요양급여비용의 액수를 인하하는 조치를 내용상 새로 포함할 경우 직접적인 수규자가 이에 상응한 수입감소의 불이익을 받게 될 뿐만 아니라 요양기관 피고용자인 청구인들도, 동인들이 의사로 근무하고 있는 이상, 유사한 정도의 직업적 불이익을 받게 되는 것이다. 이는 의사로서 전문적 의료행위를 제공한 데 대한 대가인 진료비의 수가가 일괄적으로 감소되는 것을 의미하기 때문에 청구인들에게는 단순한 경제적 이해를 넘어서는 진지한 직업적 손실효과를 초래하는 것이다. 그렇다면 이 사건 개정고시는 요양기관의 개설자가 아닌 일반의사인 위 청구인들에게 단순히 간접적, 사실적 또는 경제적 이해관계만으로 관련된 것이 아니며 그 수규자에 대한 것과 거의 동일한 정도의 심각성을 지니는 법적 효과를 미치고 있으므로 청구인들의 자기관련성은 인정된다고 할 것이다. (나) 청구인 윤○수, 같은 윤 ○에 대한 판단 청구인들은 요양기관의 개설자들로서 이 사건 개정고시의 수규자이고 동 고시에 의하여 국민건강보험공단으로부터 지급받는 요양급여비용의 금액감소의 효과를 직접 받는다고 할 것이므로 자기관련성이 인정됨이 명백하다. (3) 직접성 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻한다. 그러므로 구체적 집행행위를 통하여 비로소 당해 법령에 의한 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다(헌재 1999. 10. 21. 선고 98헌마407 결정; 헌재 1999. 11. 25. 선고 98헌마55 결정 등 참조). 그러나 비록 법규범이 집행행위를 예정하고 있더라도 법규범의 내용이 집행행위 이전에 이미 국민의 권리관계를 직접 변동시키거나 국민의 법적 지위를 결정적으로 정하는 것이어서 국민의 권리관계가 집행행위의 유무나 내용에 의하여 좌우될 수 없을 정도로 확정된 상태라면 그 법규범의 권리침해의 직접성이 인정된다(헌재 1991. 3. 11. 91헌마21, 판례집 3, 91, 98; 헌재 1995. 2. 23. 90헌마214, 판례집 7-1, 245, 254-255; 헌재 1997. 5. 29. 94헌마33, 판례집 9-1, 543, 551; 헌재 1997. 7. 16. 97헌마38, 판례집 9-2, 94, 104). 이 사건에서 요양기관 개설자가 건강보험심사평가원(이하 ‘심사평가원’이라고 한다)에 요양급여비용의 심사를 청구하면 심사평가원이 이 사건 개정고시에서 정한 기준과 비율에 따라 요양급여비용의 금액을 심사한 다음 국민건강보험공단(이하 ‘공단’이라고 한다)에 그 심사결과를 통보하게 되고, 요양기관개설자는 위 심사통보를 받은 공단으로부터 동 비용을 지급받게 된다. 여기서 이 사건 개정고시가 청구인등의 수규자에게 적용되는데 있어서는 그 중간에 심사평가원의 심사와 공단의 지급결정이라는 처분이 매개되어 있다고 할 수 있다. 그러나 심사평가원은 요양기관의 청구내용중 요양급여로서 적정하지 아니한 행위를 가려내어 제외할 뿐이며, 일단 그 청구내용이 적정한 요양급여행위에 해당하는 한 이 사건 개정고시에서 정한 비율에 따른 기계적ㆍ자동적 금액산정이 강제되어 있다고 할 것이고, 이러한 금액산정에 있어서는 아무런 재량도 인정될 수 없다. 또한 공단의 요양급여비용의 지급이라는 집행행위도 이 사건 개정고시가 정한 기준에 따른 계산의 결과에 불과하다. 그렇다면 이 사건 개정고시는 심사평가원이나 공단에게 재량의 여지를 주지 아니한 채 요양급여비용의 금액산정을 일의적이고 명백하게 규정하고 있다고 할 것이므로 비록 심사평가원의 심사와 공단의 비용지급처분이 개재된다고 하더라도 그 이전에 이 사건 개정고시는 요양기관 개설자인 청구인들의 요양급여비용에 관한 권리관계를 확정적으로 변동시키고 있으며, 따라서 동인들의 재산권등 기본권의 침해여부와 직접 관련되어 있다고 할 것이다. 따라서 이 사건 헌법소원 심판청구는 권리침해의 직접성 요건도 갖추었다. (4) 보충성 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원은 공권력의 행사 또는 불행사가 직접 청구인의 기본권을 침해할 것을 요건으로 하고 있으며, 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후에 심판청구를 하여야 한다. 그리고 여기서 말하는 권리구제절차는 공권력의 행사 또는 불행사를 직접 대상으로 하여 그 효력을 다툴 수 있는 권리구제절차를 의미하는 것이며(헌재 1989. 4. 17. 88헌마3, 판례집 1, 31, 35), 구제절차가 있는 경우에도 헌법소원심판청구인이 그의 불이익으로 돌릴 수 없는 정당한 이유있는 착오로 전심절차를 밟지 않은 경우라든지 전심절차로 권리가 구제될 가능성이 거의 없거나 권리구제절차가 허용되는지 여부가 객관적으로 불확실하여 전심절차 이행의 기대가능성이 없는 경우 등에는 바로 헌법소원을 제기할 수 있는 것이다(헌재 1989. 9. 4. 88헌마22, 판례집 1, 176, 185-187; 헌재 1995. 12. 28. 91헌마80, 판례집 7-2, 851, 865; 헌재 2000. 12. 14. 2000헌마659, 판례집 12-2, 437, 444-445). 청구인들은 이 사건 개정고시로 인하여 공단으로부터 지급받을 수 있는 요양급여비용의 금액이 줄어드는 불이익을 직접 입고 있는데, 이 사건 개정고시를 직접 대상으로 하는 다른 권리구제절차가 허용되는지 여부가 객관적으로 불확실할 뿐 아니라, 만일 허용된다 하더라도 이 사건 개정고시의 내용은 법 제42조 제1항에 따라 매년 체결되어야 할 계약에 관한 것으로써 의료기술의 발달과 건강보험재정 및 기타 사회경제적 여건의 변화에 따라 언제든지 개정될 소지가 농후하므로 개정 이후에는 청구인들의 권리보호의 이익이 부정될 가능성이 많은 점 등을 종합하여 판단하여 보면, 헌법소원심판을 청구하는 외에 달리 효과적인 구제방법이 있다고 보기 어렵다. 그렇다면 이 사건 헌법소원 심판청구는 다른 구제절차를 경유함이 없이 바로 제기된 것이지만 이는 적법하다. 4. 본안에 대한 판단 가. 의료보장제도 및 의료수가지급제도 개괄 각국의 의료보장제도는 역사, 경제, 사회적 여건에 따라 다른 형태를 취하고 있다. 국가가 의료보장을 시행하는 방법은 재원을 확보하는 재원조성의 방법에 따라, 법률에 자격이 정해진 자가 보험료를 낼 것을 전제로 하여 보험급 여를 하는 보험방식과 일반조세를 재원으로 하여 국민 또는 거주자라는 요건만 갖추면 국가가 의료서비스를 보장하는 조세방식으로 구분된다. 전세계적으로 의료보장을 시행하고 있는 국가 중에서, 영국, 이탈리아, 호주, 뉴질랜드, 캐나다, 스웨덴, 덴마크 등과 같이 조세방식의 의료보장제도를 취하고 있는 소수의 국가를 제외한다면, 대부분의 국가는 사회보험방식의 의료보장을 택하고 있는 바(헌재 2000. 6. 29. 선고 99헌마289, 판례집 12-1, 913, 937), 우리나라의 건강보험제도도 이와 같은 사회보험의 방식에 따른 것이다. 한편 의료보장제도에 있어서 의료수가, 즉 진료비의 지급방식은 그 제도의 근간을 이루는 사항중의 하나로서 당해국가의 의료보장체제의 제도적 특성을 결정짓는 중요한 요소이다. 여기에는 진료에 소요된 약제 또는 재료비를 별도로 산정하고 의료인이 제공한 진료행위 하나하나마다 일정한 값을 정하여 의료비를 지급하는 진료행위별 수가제 방식과 의료인이 맡고 있는 환자수, 정확히는 자기 환자가 될 수 있는 일정 지역의 주민수에 일정 금액을 곱하여 이에 상응한 보수를 의료제공자측에게 지급하는 인두제 방식, 그리고 의료인들에게 그들 각자의 근무경력, 기술수준, 근무하는 의료기관의 종별 및 직책에 따라 보수수준을 결정하고 그에 따라 매월 혹은 일정기간에 한번씩 급료를 지급하는 봉급제 방식 및 일정기간동안 의료기관이나 의사의 총지출 또는 지출의 일부를 감당하기 위하여 사전에 일정한 금액을 지불하는 총액예산제 방식 등이 채택되고 있는 바, 같은 방식이라고 하더라도 수가계산의 구체적 기준을 어떻게 설정하느냐에 따라 적용결과는 달라질 수 있으며, 국가에 따라서는 하나 이상의 방식들을 혼합한 제도를 시행하기도 하고 있다. 우리나라의 건강보험제도는 진료행위별 상대가치를 정하여 수가산정의 기준이 되도록 하고 있고 따라서 그 수가가 진료행위별로 특정되어지도록 하고 있으므로 위 진료행위별 수가제를 근간으로 하고 있다고 할 것이다. 나.우리나라 건강보험제도상의 의료수가지급방식의 개요와 특징 생존권적 기본권을 보장하는 헌법 제34조는 제1항에서 ‘모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다’고 규정하였으며 제2항에서는 ‘국가는 사회보장ㆍ사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다’고 규정하고 있고, 나아가 헌법 제36조 제3항은 ‘모든 국민은 보건에 관하여 국가의 보호를 받는다’고 규정하고 있다. 이러한 생존권적 기본권의 헌법적 보장의 요청과 사회보장 및 보건에 관한 국가의 보호의무에 의거하여 국가는 국민보건의 향상과 사회보장의 증진을 위하여 국민건강보험법에 따른 건강보험제도를 시행하고 있다. 이와 같이 건강보험제도는 헌법상의 복지국가이념을 실현하기 위하여 국민의 의료보장을 보험의 원리에 의하여 구체화한 것이라고 할 것이다. 이러한 건강보험에 있어서 의료수가 즉 요양급여비용의 지급제도는 한편으로는 요양급여를 시행한 의료기관에 대하여 그 대가를 지급하는 것이라는 측면에서 사적 성격을 가지고 있으나, 다른 한편으로는 동 비용은 요양기관의 업무량과 투여자원 및 위험도 등을 고려하여 각 요양급여별로 공평하게 산정ㆍ지급되어야 할 뿐만 아니라 보험재정의 상태와 국민의 부담규모도 고려되어야 하는 측면에서 공익적 성격도 강하다. 우리 법은 건강보험 의료수가지급제도의 이러한 양면적 특성을 고려함에 있어서, 그 사적 계약으로서의 성격을 참작하여 법 제42조에서 요양급여비용은 국민건강보험공단과 의약계 대표자와의 계약으로 정하는 것으로 하되, 그 계약기간은 1년으로 하였고(제1항), 한편으로 계약기간 만료전 3개월 이내에 계약이 체결되지 아니하면 보건복지부장관이 정하는 금액을 요양급여비용으로 하되, 이는 위 계약으로 정한 요양급여비용으로 간주하도록 하였고(제3항), 나아가 위 계약의 내용 등 필요한 사항을 대통령령으로 정할 수 있도록 규정하고 있는 등(제7항) 건강보험제도의 공익적 성격을 아울러 고려하여 위 계약제에 상당한 제한을 두고 있다. 즉 요양급여비용지급에 있어 의약계의 요청을 수용하여 계약제를 원칙으로 선언하기는 하였으나, 매년 새로 체결되어야 할 동 계약이 공단과 의료계 대표자간에 합의가 이루어지지 아니할 경우 보건복지부 장관의 고시에 의하여 내용이 결정되는 것이므로 이러한 계약제의 원칙은 공단이 거부하는 경우 더 이상 실효적이지 못하게 된다. 이러한 결과를 고려하면 우리 법상으로도 요양급여비용의 지급은 반드시 계약에 의한다고만 하기 어렵고 우선적으로는 계약, 최종적으로는 고시에 의하는 것이라고 하는 것이 그 실제에 보다 잘 부합할 것이다. 그러나 요양급여비용을 결정함에 있어서 우선적으로 공단과 의약계 대표자간의 계약에 의하도록 한 것은 요양급여 제공자인 의약계의 의견을 시기적으로 적절히 반영하여 물가상승 등 유동하는 경제현실에 상응한 요양급여비용이 산정될 수 있도록 하기 위한 입법적 배려라고 할 것이므로 그 입법취지는 관련당사자들에 의하여 충분히 존중되어야 할 것이다. 다. 이 사건의 쟁점에 대한 판단 앞서 본 바와 같이 법 제42조 제1항은 ‘요양급여비용은 공단의 이사장과 대통령령이 정하는 의약계를 대표하는 자와의 계약으로 정한다. 이 경우 계약기간은 1년으로 한다.’고 규정하고 제7항은 ‘제1항의 규정에 의한 계약의 내용 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.’고 규정하여 요양급여비용에 관한 공단이사장과 의약계대표자와의 계약의 내용과 필요한 사항을 대통령령에 위임하였다. 그런데 이와 같은 위임을 받은 법시행령 제24조 제1항은 ‘법 제42조 제1항의 규정에 의한 계약은 제2항의 규정에 의한 각 요양급여의 상대가치점수의 점수당 단가를 정하는 것으로 체결한다.’고 하여 위 계약의 내용범위가 요양급여 상대가치 점수의 ‘단가’만을 정하는 것이라고 밝히고 있다. 이어서 제2항은 ‘요양급여의 상대가치점수는 요양급여에 소요되는 시간ㆍ노력등 업무량, 인력ㆍ시설ㆍ장비등 자원의 양과 요양급여의 위험도를 고려하여 산정한 요양급여의 가치를 각 항목간에 상대적 점수로 나타낸 것으로 하되, 보건복지부장관이 심의조정위원회의 심의를 거쳐 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 이를 고시한다.’고 규정하여 상대가치점수의 산정 자체는 피청구인의 고시에 의하도록 정하고 있다. 피청구인은 이와 같은 법령의 위임에 따라 2000. 12. 8. 보건복지부 고시 제2000-67호로 ‘건강보험요양급여행위및그상대가치점수’를 발하여 요양급여행위별 상대가치점수를 정하였고, 다시 2001. 6. 27. 보건복지부 고시 제2001-32호로 이 사건 개정고시를 발하여 기존의 상대 가치점수의 산정기준을 개정하였다. 그러므로, 이하에서는 먼저 법 제42조 제7항이 시행령에 위 계약의 내용 등을 위임한 것이 헌법상 위임입법의 한계를 지킨 것인지 여부와 시행령 제24조 제1항이 위 법률규정으로부터 위임받은 범위 내의 사항을 규율하여 헌법 제37조 제2항에서 요구하는 법률에 의한 기본권 제한의 요구를 준수한 것인지 여부를 살피고, 다음으로 위 법조항의 위임을 받은 시행령 제24조 제2항이 위 법률규정으로부터 위임받은 사항을 다시 이 사건 개정고시에 재위임함에 있어서 헌법상 재위임의 한계를 지킨 것인지 여부 및 이 사건 개정고시가 위 시행령규정으로부터 위임받은 범위내의 사항을 규율하여 법률에 의한 기본권의 제한의 요구를 준수한 것인지 여부에 대하여 차례로 살핀다. (가)법 제42조 제7항이 위임입법의 한계를 준수하였는지 여부 및 시행령 제42조 제1항이 위임받은 범위를 벗어난 내용을 규정하였는지 여부에 대한 판단 헌법 제75조가 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다’고 함은 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 한다는 것을 의미한 다. 위임입법의 위와 같은 구체성 내지 예측가능성의 요구정도는 문제된 그 법률이 의도하는 규제대상의 종류와 성질에 따라 달라질 것임은 물론이고, 그 예측가능성의 유무를 판단함에 있어서는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 하는 것이다(헌재 1994. 6. 30. 93헌가15ㆍ16ㆍ17(병합); 헌재 1994. 7. 29. 93헌가12; 헌재 1995. 10. 26. 93헌바62, 판례집 7-2, 419, 428-429). 이 사건에서 법 제42조 제1항은 요양급여비용의 결정은 공단이사장과 의약계의 대표자간의 계약으로 정하되, 제7항은 계약의 내용과 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하였다. 이에 따라 시행령 제24조 제1항은 ‘법 제42조 제1항의 규정에 의한 계약은 제2항의 규정에 의한 각 요양급여의 상대가치점수의 점수당 단가를 정하는 것으로 체결한다’고 규정하여 계약의 내용을 상대가치점수의 점수 단가를 정하는 것으로 한정하고 상대가치점수의 산정 자체는 계약의 내용에서 제외하였다. 판단컨대, 국민건강보험법의 제정으로 요양급여비용의 결정은 공단 이사장과 의약계 대표자간의 계약에 의하여 이루어지도록 제도가 변경되기는 하였으나, 요양급여비용을 결정하는 것은 사인간의 일반적 계약과는 달리 공공성이 강하므로 그 계약의 내용상 대상범위를 결정함에 있어서도 이 사건 계약의 이러한 공익적 특성이 반영되지 않을 수 없다. 또한 의료수가를 결정함에 있어서 요양급여의 상대적 가치평가는 의료행위 자체에 내재된 성격에 의하여 주로 결정될 사항으로서 의학의 발달과 의료기술의 진화에 의하여 항상 변화하는 것이다. 또 각종 질병의 다양성과 이에 대처하는 의약기술의 무한한 변화ㆍ발전으로 인하여 현실적으로 실행되는 요양급여행위의 종류는 극히 다양하여 그 수가 약 3,500개에 해당할 정도로 많아서 이러한 요양급여행위별로 그 상대가치를 정하는 작업은 전문가에 의한 많은 노력과 시간이 소요되는 작업이 될 수 밖에 없다. 이러한 방대한 분량의 작업을 대상으로 매년 공단과 의약계 대표자간의 합의를 이끌어 내도록 요청한다면 그 합의 대상의 방대성, 다양성, 복잡성으로 인하여 위 계약의 성립 자체를 심각하게 지연시킬 우려가 있다. 또한 이러한 지연은 곧 법 제42조 제3항에 따라 보건복지부 장관이 요양급여비용의 내용을 직접 결정하게 하는 요인이 될 수 있는바, 그렇다면 위 상대가치 점수를 계약의 내용에 포함하는 것이 위 계약제를 우선적인 것으로 하고자 하는 입법의 취지에 오히려 반하게 될 수도 있다. 나아가 이러한 요양급여 상대가치의 평가는 의과, 치과, 한의과 혹은 그보다 세분하여 내과, 외과, 산부인과 등 의약업의 세부적 전문분야별 행위를 기준으로 다양하게 설정되어야 하는 것으로서 반드시 의약계 전체의 이해가 일치하지 아니하는 성격을 가지고 있다. 따라서 의약계 내부의 이해관계의 대립을 불러올 수도 있으며, 이러한 상대가치의 평가작업은 그 본질상 공단과 전체 의약계의 대표자들간의 계약과 그 협상력에 의하여 정하여져야 할 분야라기보다는 당해 전문가에 의하여 객관적이고 공정한 평가를 통하여 결정되는 것이 바람직한 분야라고 할 것이다. 이러한 점들을 고려하면 요양기관의 강제지정을 근간으로 하는 현재의 건강보험제도하에서 위 상대가치점수를 정하는 것은 그 본질적 성격을 고려해 볼 때나 현실을 참작하여 볼 때 어느 모로도 공단이사장과 의약계의 대표자간의 계약으로 결정하기에는 부적합한 측면을 가지고 있다고 할 것이다. 한편 상대가치점수에 대한 단가의 결정은 결국 의약계가 현실적으로 취하는 경제적 급부의 규모를 최종적으로 결정하는 의미를 가진 조치이다. 그렇다면 위 계약제를 도입한 이유가 의약계의 요양급여에 대한 보수의 현실화를 도모하고자 하는 것임을 감안할 때 위 단가결정을 위 계약의 내용으로 하는 것만으로도 위 계약제의 기본적 도입목적은 충족시키는 것이라고 할 수 있고, 이러한 부분을 계약의 내용으로 삼는 한 계약제를 정한 법률규정의 입법취지가 위 시행령 조항의 내용에 의하여 훼손되었다고 보기 어렵다. 또 가사 위 상대가치점수를 정하는 것이 위 계약의 내용에 포함된다고 하더라도, 피청구인은 국가가 결정하는 점수표의 내용을 위 계약당사자인 공단 이사장을 통하여 의약계의 대표자들에게 제시한 다음 동 대표자들이 법정기간 내에 이를 수용하지 아니하는 경우 계약불성립을 이유로 법 제42조 제3항에 의하여 고시의 형태로 매년 발령할 수 있을 것이므로 피청구인으로서는 의약계 대표와의 합의성립 여부와 상관없이 위 고시의 내용을 결국 관철시킬 수 있을 것이어서, 현행법의 ‘계약ㆍ고시 혼합구조’상으로는 상대가치점수를 정하는 것을 계약에 포함시킬 실익이 크게 줄어들었다고 볼 수밖에 없다. 이와 같이 국민건강제도의 공익적 성격과 요양급여비용지급에 있어서의 계약제의 한정적 의미 및 위 상대가치점수의 평가의 본질적 성격 등을 고려할 때, 이 사건 계약의 내용범위는 의약계가 원하는 요양급여비용의 현실화를 충분히 반영할 수 있는 기회가 될 수 있도록 하되 건강보험제도의 공익적 성격 이 충분히 반영되는 수준에서 적절한 조화를 이루는 내용이 되어야 할 것이고, 이와 같은 점은 이 사건 법률조항과 법체계 전체를 보아서 누구라도 충분히 예측가능한 것이라고 할 것이다. 결국 상대가치 점수의 평가와 산정은 법 제42조 제1항의 계약제 도입규정에도 불구하고 동 법률의 전체적 체계를 고려할 때 법 제42조 제7항에 의하여 피청구인의 결정사항으로 할 수 있도록 위임하였음을 누구나 충분히 예측할 수 있다고 할 것이며, 나아가 이와 같은 취지를 규정한 이 사건 시행령 조항의 내용은 위 법률규정의 위임 범위내의 것이라고 할 것이다. 따라서 법 제42조 제7항은 헌법상 요구되는 위임입법의 한계를 준수하였으며 그 위임을 받은 시행령 제24조 제1항은 그 위임받은 범위 내의 사항을 규율한 것이므로 법률의 근거를 가진 것으로서 헌법 제37조 제2항에서 요구하는 법률에 의한 기본권제한의 원칙을 위배한 것이 아니다. (나)시행령 제24조 제2항이 재위임의 한계를 준수하였는지 여부 및 이 사건 개정고시가 시행령으로부터 재위임받은 범위를 벗어난 내용을 규정한 것인지 여부에 대한 판단 먼저 시행령 제24조 제2항이 재위임의 한계를 준수하였는지 여부에 관하여 본다. 재위임의 한계에 관하여 우리 재판소는 ‘법률에서 위임받은 사항을 전혀 규정하지 않고 재위임하는 것은 복위임금지(複委任禁止)의 법리에 반할 뿐 아니라 수권법의 내용변경을 초래하는 것이 되고, 부령의 제정ㆍ개정절차가 대통령령에 비하여 보다 용이한 점을 고려할 때 재위임에 의한 부령의 경우에도 위임에 의한 대통령령에 가해지는 헌법상의 제한이 당연히 적용되어야 할 것이므로 법률에서 위임받은 사항을 전혀 규정하지 아니하고 그대로 재위임하는 것은 허용되지 않으며 위임받은 사항에 관하여 대강(大綱)을 정하고 그 중의 특정사항을 범위를 정하여 하위법령에 다시 위임하는 경우에만 재위임이 허용된다(헌재 1996. 2. 29. 94헌마213, 판례집 8-1, 147-148).’고 판시하여 그 허용의 기준을 제시한 바 있다. 이 사건의 경우 앞서 본 바와 같이 법 제42조 제7항의 위임을 받은 시행령 제24조 제1항은 요양급여의 상대가치점수의 점수당 단가를 정하는 것으로 위 계약의 내용을 정한 다음, 동 조 제2항은 피청구인의 고시에 의하여 요양급여의 상대가치점수를 정하도록 재위임하고 있는 바 동 점수는 ‘요양급여에 소요되는 시간ㆍ노력등 업무량, 인력ㆍ시설ㆍ장비등 자원의 양과 요양급여의 위험도를 고려하여 산정한 요양급여의 가치를 각 항목간에 상대적 점수로 나타 낸 것으로 한다’고 규정하여 하위규범인 고시에서 정할 사항의 내용과 산정기준을 보다 구체화하고 있다. 이러한 내용은 상대가치점수를 산정함에 있어서 반드시 참작하여야 할 요건들을 제시한 것으로 특정의 사항을 범위를 한정하여 위임한 것에 해당한다. 따라서 위 시행령 제24조 제2항은 재위임의 경우에 요청되는 헌법적 한계를 준수하고 있음이 명백하다. 다음으로 이 사건 개정고시가 시행령으로부터 재위임받은 범위를 벗어난 내용을 규정한 것인지 여부에 관하여 본다. 이 사건 개정고시의 근거법령인 시행령 제24조 제2항은 ‘요양급여의 상대가치점수는…보건복지부장관이 심의조정위원회의 심의를 거쳐 보건복지부령이 정하는 바에 의하여 이를 고시한다’고 규정하고 있으므로 이 사건 개정고시가 재위임받은 범위는 위 상대가치점수를 정하는 사항이라고 할 것이다. 한편 이 사건 개정고시의 내용은 기존의 고시에 ‘차등수가’의 항목을 설치하여 이에 관한 상세한 내용을 새로 담고 있는 것인데, 그 요지는 ‘의사 1인당 1일 진찰횟수를 기준으로 진찰료를 차등 감액지급하는 차등수가제, 진찰료와 처방료의 통합, 기본진찰료의 30%를 가산하는 야간가산율 적용시간대의 축소’를 실시하는 것으로 요약할 수 있다. 판단컨대, 이 사건 개정고시의 내용을 이루는 것 중, 차등수가제의 도입은 요양급여행위의 상대적 가치를 일일 진료하는 환자수의 다과에 따라 달리 하도록 한 것이고, 진찰비와 처방비의 통합은 양 행위의 상대적 가치를 통합하여 이를 재평가하는 것이며, 야간가산시간대의 조정은 시간대에 따라 달라지는 요양급여의 상대가치를 재평가한 것이라고 볼 수 있다. 따라서 이 사건 개정고시의 내용은 요양급여행위의 상대적 가치를 산정하는데 있어서 일반원칙적 혹은 총론적 사항으로 적용되는 부분을 개정한 것이므로 그 내용의 성격상 요양급여행위의 상대가치점수를 변경하는 것에 해당하는 것이다. 그렇다면 이 사건 개정고시의 내용은 시행령 제24조 제2항에서 위임하고 있는 사항인 요양급여비용의 상대가치점수 산정의 범위 안에 속하는 것이라고 할 것이다. 따라서 이 사건 개정고시는 비록 그 내용이 의료수가의 산정기준에 관한 것으로 의료인인 청구인들의 재산권을 제한하고 있지만 위 시행령 조항 및 나아가 동 시행령에의 위임근거가 되는 법률조항인 법 제42조 제7항에 그 위임의 근거를 가진 것으로서 결국 법률적 근거가 있음이 명백하므로 헌법 제37조 제2항에서 요구하는 ‘법률에 의한 기본권 제한의 원칙’에 위배되지 아니한다고 할 것이다. 5. 결　론 그렇다면 이 사건 개정고시는 모 법령으로부터 헌법상 요구되는 위임입법의 한계를 준수하여 위임을 받은 범위내의 사항을 규정한 것이므로 헌법 제37조 제2항 및 제75조에 위배되지 아니하여 헌법에 위반되지 아니한다. 따라서 청구인들의 이 사건 헌법소원 심판청구는 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판장,윤영철,하경철,김영일,권성,김효종,김경일,송인준,주선회,주심,전효숙