공유재산 및 물품 관리법 제81조 제1항 본문 위헌소원

청 구 인 학교법인 ○○학원대표자 이사장 김○도대리인 변호사 이명웅 당해사건 부산지방법원 2016구합1227 변상금부과처분취소

공유재산 및 물품 관리법(2014. 1. 7. 법률 제12201호로 개정된 것) 제81조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 중등교육을 실시하기 위해 설립된 학교법인으로, 1968. 7. 13. 부산광역시와 부산 부산진구 ○○동 ○○ 학교용지 7,899.5㎡ 및 같은 동 □□ 학교용지 1,606.6㎡(이하 ‘이 사건 각 토지’라고 한다)에 관한 매매계약(이하 ‘이 사건 매매계약’이라 한다)을 체결하였고, 같은 달 23. 부산광역시로부터 이 사건 각 토지 위에 학교건물을 신축하는 내용의 건축허가를 받아 그 무렵 이 사건 각 토지를 인도받았으며, 1971. 4. 24. 및 1971. 5. 6. 위 학교건물에 관한 소유권보존등기를 경료하였다. 나. 부산광역시는 1973. 8. 21. 청구인의 잔금 미지급을 이유로 이 사건 매매계약을 해제하였으나, 청구인은 1971년경부터 지금까지 공유재산인 이 사건 각 토지를 항도중학교의 학교부지 및 운동장으로 사용하면서 점유하고 있다. 이에 부산광역시 부산진구청장은 2016. 4. 6. 청구인이 이 사건 각 토지를 무단점유하고 있음을 이유로 청구인에게 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제81조 등에 따른 변상금 261,010,470원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 다. 청구인은 2016. 4. 14. 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하여 그 재판 계속 중(부산지방법원 2016구합1227) ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제81조 제1항 본문에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2016. 9. 29. 그 신청이 기각되자(부산지방법원 2016아271), 2016. 10. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 이 사건 심판청구서에 변상금을 부과할 수 있는 근거를 규정하고 있는 ‘공유재산 및 물품 관리법’(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제81조 제1항 본문을 심판대상으로 기재하였다. 그런데 청구인의 주장은 무단점유에 대한 변상금 부과 자체가 위헌이라는 것이 아니라, 의무교육 실시와 같은 공익 목적의 점유가 사익 목적의 점유와는 다름에도 변상금 부과의 예외 사유로 규정되어 있지 아니하여 평등원칙에 위반된다는 취지이고, 공유재산법 제81조 제1항 단서에서 예외 사유를 규정하고 있으므로 심판대상을 공유재산법 제81조 제1항 전체로 하기로 한다. 따라서 이 사건 심판대상은 ‘공유재산 및 물품 관리법’(2014. 1. 7. 법률 제12201호로 개정된 것) 제81조 제1항이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련 조항은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 공유재산 및 물품 관리법(2014. 1. 7. 법률 제12201호로 개정된 것) 제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유(사용ㆍ수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유하는 경우를 포함하며, 이하 "무단점유"라 한다)를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 "변상금"이라 한다)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 1.등기부나 그 밖의 공부상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우 2.국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용ㆍ수익하게 한 경우 3. 청구인의 주장 학교법인인 청구인은 지방자치단체로부터 중학교 의무교육을 위탁받아 이를 수행하기 위하여 공유재산인 이 사건 각 토지를 점유하고 있는데, 청구인이 이로 인한 사적 이득을 취득하는 것이 아니고, 무상교육인 의무교육에 소요되 는 비용은 국가와 지방자치단체가 부담하여야 할 것이며, 국가 등이 직접 해당 일반재산을 공용ㆍ공공용으로 사용하는 경우 대부료가 면제되는 점을 고려하면, 공익 목적의 점유에 대해서까지 일률적으로 변상금을 부과하도록 규정한 심판대상조항은 평등원칙에 위반된다. 또한 심판대상조항은 재해대책 등 불가피한 사유로 점유를 한 경우를 예외 사유로 규정하고 있는데, 의무교육 실시를 위한 공익 목적의 점유가 위 경우와 크게 다르지 않음에도 예외 사유로 규정하지 아니하여 평등원칙에 위반된다. 4. 판 단 가. 심판대상조항의 입법취지 공유재산법은 공유재산 및 물품을 보호하고 그 취득, 유지ㆍ보존, 운용 및 처분의 적정성을 도모함을 목적으로 하고 있고(제1조), 위 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못하도록 보호의 원칙을 선언하고 있다(제6조 제1항). 심판대상조항은 정당한 권원 없이 공유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유(이하 ‘무단점유’라 한다)하는 데 대한 행정적 제재 중 하나로서, 무단점유에 대하여 원래 지불해야 하는 대부료나 사용료의 120%에 해당하는 액수의 변상금을 부과하도록 하고 있다. 이러한 금전적 제재는 무단점유를 예방ㆍ근절하여 공공의 목적에 제공되는 공유재산의 적정한 보호와 관리를 꾀하고, 지방자치단체가 공유재산을 통해 추구하는 행정목적을 달성하는 한편, 대부료ㆍ사용료에 해당하는 부당이득을 환수하며 그에 덧붙여 징벌적으로 추가 금액을 징수하여 지방재정을 확충하고자 함에 그 입법취지가 있다. 나. 평등원칙 위반 여부 (1) 심사기준 심판대상조항이 정하는 변상금제도는 헌법에서 특별히 평등을 요구하는 영역에 해당하지 않고, 지방자치단체가 공유재산에 대한 무단점유를 예방하고 근절하기 위해 필요한 변상금 제도의 내용을 결정하는 문제는 원칙적으로 입법자의 입법정책적ㆍ경제정책적 판단에 속한다. 따라서 변상금 부과 대상, 변상금 액수의 범위나 변상금 금액 산정에 있어 무단점유의 목적 내지 용도를 고려할 것인지 여부, 변상금 부과의 예외사유를 어떻게 규정할 것인지 여부 등은 공유재산의 보호ㆍ관리 필요성, 무단점유의 경위 및 무단점유자에 대한 보호 필요성, 지방자치단체의 재정적 여건 등을 종합적으로 고려하여 입법정책적으로 결정할 문제에 해당하므로, 심판대상조항으로 인한 평등원칙 위반 여부는 자의금지원칙에 따라 심사하도록 한다(헌재 2013. 9. 26. 2012헌바186 참조). (2) 판단 (가) 먼저 심판대상조항이 의무교육 실시와 같은 공익 목적 내지 공적 용도로 공유재산을 무단점유한 경우를 사익추구의 목적으로 무단점유한 경우와 동일하게 변상금을 부과하고 있어 평등원칙에 위반되는지 여부를 살펴본다. 1) 공유재산의 체계적 보호 및 관리는 지방자치단체가 주민의 다양한 요구와 필요를 반영하고 공공재의 가치를 구현하며, 지방재정 운영의 물적 기반을 확충하기 위하여 매우 중요하고 필요하다. 이에 공유재산법은 누구든지 공유재산법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용ㆍ수익하지 못하도록 보호의 원칙을 선언하고 있고(제6조 제1항), 구체적으로 행정재산의 경우 사용ㆍ수익 허가를 받도록 하고 있으며(제20조), 일반재산의 경우 대부계약을 체결하도록 하여(제28조, 제31조) 사용료 또는 대부료를 징수하도록 규정하고 있다. 이러한 공유재산의 효용, 공유재산을 점유하기 위한 절차 규정에 비추어 보면, 공유재산을 무단점유하는 자로부터 그 사용료 또는 대부료 상당의 부당이득을 환수하고 이에 덧붙여 추가로 일정한 금액을 징벌적으로 징수하는 것은, 그것이 과도한 금액의 책정이 아닌 한 점유의 목적이나 용도와 관계없이 공유재산을 점유하려는 자를 사전에 적법한 절차에 따라 공유재산에 대한 권원을 취득하도록 유도하여 지방자치단체가 정상적으로 사용료 또는 대부료를 징수하며 공유재산을 적절히 보호ㆍ관리하는 데 필요한 적합한 수단에 해당한다. 2)헌법 제31조 제1항에서는 "모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다."고 규정하여 ‘교육을 받을 권리’를 보장하고, 헌법 제31조 제3항에서는 의무교육은 무상으로 할 것을 원칙으로 천명하여 학부모가 경제적 여건에 관계없이 교육의 의무를 이행할 수 있도록 국가에게 의무교육을 실시할 수 있는 인적ㆍ물적 여건을 마련할 의무를 부과하고 있다(헌재 2012. 4. 24. 2010헌바164 참조). 또한 사립학교는 국가의 공교육 실시를 위한 재정적 투자능력의 한계를 자발적으로 보완해 주는 역할을 수행하면서 공교육의 일익을 담당하고 있는 것도 사실이다(헌재 2013. 11. 28. 2009헌바206등 참조). 그러나 헌법 제31조 제3항의 의무교육 무상의 원칙은 교육을 받을 권리를 보다 실효성 있게 보장하기 위하여 의무교육 비용을 학령아동의 보호자 개개인의 직접적 부담에서 공동체 전체의 부담으로 이전하라는 명령일 뿐, 의무교육의 비용을 오로지 국가 또는 지방자치단체의 예산으로 해결해야 함을 의미 하는 것은 아니다(헌재 2008. 9. 25. 2007헌가1 참조). 즉, 초ㆍ중등교육법 제12조 제4항을 비롯하여 의무교육 등에 소요되는 경비의 재원에 관한 규정들은 헌법이 규정한 의무교육 무상의 원칙에 따라 경제적 능력에 관계없이 교육기회를 균등하게 보장하기 위하여 의무교육대상자의 학부모 등이 교직원의 보수 등 의무교육에 관련된 경비를 부담하지 않도록 국가와 지방자치단체에 교육재정을 형성ㆍ운영할 책임을 부여하고, 그 재원 형성의 구체적인 내용을 규정하고 있는 데 그칠 뿐, 더 나아가 의무교육을 위탁받은 사립학교를 설치ㆍ운영하는 학교법인 등과의 관계에서 관련 법령에 의하여 이미 학교법인이 부담하도록 규정되어 있는 경비까지 종국적으로 국가나 지방자치단체의 부담으로 한다는 취지까지 규정한 것으로 볼 수는 없다(대법원 2015. 1. 29. 선고 2012두7387 판결 참조). 따라서 사립학교를 설치ㆍ경영하는 학교법인이 공유재산을 점유하는 목적이 의무교육 실시라는 공공 부문과 연결되어 있다는 점만으로 점유자가 더 이상 대부계약을 체결하거나 사용ㆍ수익허가를 받지 않아도 되는 것은 아니라 할 것이며, 변상금 부과 대상에서도 제외되어야 한다고 할 수 없다. 3) 그렇다면 심판대상조항이 청구인 주장과 같이 공익적 목적 내지 용도로 무단점유한 경우와 사익추구의 목적으로 무단점유한 경우를 달리 취급하지 않고 동일하게 변상금을 부과하고 있다고 하여 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다. (나) 한편, 심판대상조항은 변상금 부과의 예외 사유로 첫째, 등기부나 그 밖의 공부상 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우와, 둘째, 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용ㆍ수익하게 한 경우를 규정하고 있다. 그러나 첫 번째 예외 사유는 부동산 공시주의를 취하는 현행 법제에서 등기를 신뢰한 자에게 부동산 점유의 책임을 추궁하기 어렵고, 두 번째 예외 사유는 국가 또는 지방자치단체가 수재, 화재 등의 재난에 의한 피해 복구 및 그 밖의 대책을 긴박하게 시행하는 과정에서 제3자에게 정상적인 절차를 거쳐 점유권원을 취득할 것을 기대하기 어렵다는 점에서 점유자에게 책임을 묻기 곤란하다. 그런데 청구인이 예외로 인정해야 한다고 주장하는 사유는, 점유자가 스스로의 선택에 의하여 자신에게 점유권원이 없음을 알면서도 그에 대한 절차를 거치지 않고 점유한 경우라고 할 것이므로 점유자에게 귀책사유가 있다고 봄이 상당하다. 심판대상조항이 규정하고 있는 변상금 부과의 예외 사유와 청구인이 주장하는 사유를 본질적으로 같은 유형으로 보기 어려우므로, 청구인이 주장하는 사유를 예외 사유로 추가하지 않았더라도 평등원칙에 위반되지 아니한다. 또한 공유재산법 제34조 제1항 제1호에서 국가나 다른 지방자치단체가 직접 해당 일반재산을 공용ㆍ공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 경우 그 대부료를 면제할 수 있음을 규정하고 있으나, 의무교육을 위탁받은 사립중학교라도 그 설립이념에 따른 교육내용의 형성과 교직원의 임면을 비롯한 학교 운영에 관하여 어느 정도 자율성을 누리고 있으므로, 이러한 사립학교법인이 사립학교를 설립ㆍ운영하는 경우는 국가나 다른 지방자치단체가 직접 해당 일반재산을 공적으로 사용하는 경우와는 다르다. 따라서 이를 이유로 한 평등원칙 위반 주장도 이유 없다. (다) 결국 심판대상조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다. 5. 결 론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애 [별지] 관련 조항 공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "공유재산"이란 지방자치단체의 부담, 기부채납이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조 제1항 각 호의 재산을 말한다. 7. "사용ㆍ수익허가"란 제5조 제2항에 따른 행정재산을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다. 8. "대부계약"이란 제5조 제3항에 따른 일반재산 또는 물품을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 체결하는 계약을 말한다. 제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다. 제34조(대부료의감면)①일반재산의대부계약을 체결할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 제32조에도 불구하고 그 대부료를 면제할 수 있다. 1.국가나 다른 지방자치단체가 직접 해당 일반재산을 공용ㆍ공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 경우 공유재산 및 물품 관리법(2014. 1. 7. 법률 제12201호로 개정된 것) 제81조(변상금의 징수) ② 지방자치단체의 장은 무단점유를 한 자의 무단점유 경위 및 경제적 사정과 무단점유지의 용도 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 변상금의 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있다. 초ㆍ중등교육법(2013. 12. 30. 법률 제12129호로 개정된 것) 제12조(의무교육) ④ 국립ㆍ공립 학교의 설립자ㆍ경영자와 제3항에 따라 의무교육대상자의 교육을 위탁받은 사립학교의 설립자ㆍ경영자는 의무교육을 받은 사람으로부터 수업료와 학교운영지원비를 받을 수 없다.