【주 문】
청구인의 심판청구를 각하한다.
【이 유】
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 청구인은 1983.3.1. 교육공무원으로 임용되어 1987.3.1.부터 공립학교인 서울 상신중학교 교사로 재직하고 있던 자인 바, 공무원의 노동운동 기타 공무 이외의 이를 위한 집단적 행위를 금지하고 있는 국가공무원법 제66조 제1항과 처벌규정인 제84조가 청구인의 헌법상 보장된 평등권, 결사의 자유, 근로3권 등 기본권을 침해하고 헌법 제12조 제1항이 규정하는 죄형법정주의에 위반되느 위헌규정이라고 주장하면서 1989.5.19. 이 사건 헌법소원심판을 청구한 것이다.
나. 교육공무원법 제1조, 제53조 제4항에 의하여 국ㆍ공립학교 교원의 복무에 관하여는 국가공무원법의 적용을 받게 되는 바, 국가공무원법 제66조 제1항 본문에서 공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니된다 라고 규정하고 있고, 같은 법 제84조에서 "……제66조의 규정에 위반한 자는 다른 법률에 특별히 규정된 경우를 제외하고는 1년 이하의 징역 또는 100만원 이하의 벌금에 처한다."라
고 규정하고 있다. 이 사건은 국가공무원법 제66조 제1항 본문과 같은 법 제84조를 헌법소원심판청구의 대상으로 한 것이다.
2. 당사자의 주장 및 이해관계인의 의견
가. 청구인은 국가공무원법 제66조 제1항은, 첫째 헌법 제31조 제4항의 핵심적인 보장대상이 되고 있는 교원의 자주적인 집단적 교육활동을 봉쇄함으로써 교원에 의한 창의적인 교육발전을 위축시켜 왔고, 이는 교육의 자주성 등을 하위법률에 규정하도록 위임한 헌법규정에 명백히 위반되고, 둘째 일체의 집단행위를 금지함으로써 헌법 제21조 제1항이 보장하는 결사의 자유를 침해하고 있으며, 세째 그 직무의 본질에 있어서 일반근로자와 다를 바 없는 교육공무원으로 하여금 근로3권의 일체를 박탈함으로써 모든 근로자의 근로3권을 보장하고 있는 헌법 제33조 제1항, 사회적신분에 의한 차별을 금지하는 헌법 제11조 제1항, 기본권제한의 한계를 규정한 헌법 제37조 제2항에 위반되는 것이고 또한 국가공무원법 제84조는 그 금지행위의 유형이 막연하고 추상적이며, 금지대상이 지나치게 광범위하여 죄형법정주의 원칙을 규정하고 있는 헌법 제12조 제1항에 위반된다는 것이다.
나. 문교부장관, 법무부장관, 총무처장관의 의견은
첫째, 청구인은 "기본권을 침해받은 자"가 아니어서 헌법소원을 청구할 적격이 없으며, 추상적으로 노동기본권행사를 일체 봉쇄당하여 왔다고 주장하고 있을 뿐 구체적으로 어떤 공권력의 행사 또는 불행사가 있었는지 밝히지 못하고 있다. 따라서 이 사건 헌법소원은 그 청구취지가 특정되지 아니하며 부적법하고, 가사 국가공무원법 제66조 제1항, 제84조에 대한
위헌결정을 구한는 것으로 본다 하더라도 이는 법률의 개정 등을 요청하는 일종의 입법소구로서 부적법하다. 또 청구인이 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 불이익처분을 받았다면 소청과 행정소송을 통하여 구제받을 수 있음에도 불구하고 아무런 구제절차를 거치지 않고 헌법소원심판을 청구하였으므로 헌법재판소법 제68조 제1항 단서에 위반된다.
둘째, 국가공무원법 제66조 제1항은 헌법 제33조 제2항의 위임에 따라 노동운동 등을 할 수 있는 공무원의 범위를 정하기 위하여 제정된 법률규정이고 국가공무원은 국민전체에 대한 봉사자로서 그 신분과 직무의 특수성을 감안하여 법률이 정하는 바에 의하여 그 기본권이 제한되는 것이므로 헌법 제7조에 따라 제정된 법률(국가공무원법)에 의하여 일반국민과 달리 법률로써 기본권을 제한받을 수 있는 것은 당연한 것이기 때문에 위헌이 아니며, 또한 동법 제66조 제1항은 헌법 제37조 제2항 규정에 위반되는 경우에 해당되지도 않는다.
셋째, 헌법 제31조 제4항의 보장대상은 국민교육 자체이기 때문에 오히력 교육의 자주성 등을 보장하기 위하여 교원의 정치활동ㆍ노동운동 등을 금지할 수 있는 것이며 또 교원의 창의성은 개인적 연구ㆍ노력에 의하여 창출되는 것으로서 교육세미나ㆍ연구집회ㆍ연구발표회 등과 같은 자율적인 창의활동이 봉쇄되지 않고 있으므로 특수신분관계에 있는 교육공무원에게 그신분에 관련하여 용납될 수 없는 집단행위만을 금지하는 국가공무원법 제66조 제1항과 같은 법 제84조는 헌법 제12조 제1항에 근거하여 법률로 규정할 수 있는 것이므로 헌법 제21조 제1항과 헌법상 죄형법정주의에 위반되지 아니한다는 것이다.
3. 판단
가. 이 사건은 청구인이 국가공무원법 제66조 제1항과 제84조의 법률조항으로 인하여 서울특별시 교육위원회로부터 1989.8.1.자 직위해제 및 1989.9.28.자 파면처분을 받게 되었으므로 직접 기본권의 침해를 받았다고 주장하면서 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원심판을 청구한 것이므로 먼저 법률에 대한 헌법소원의 적법성을 살펴본다. 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받는 자는 헌법소원심판을 청구할 수 있으며 여기에 공권력에는 입법권도 포함된다 할 것이므로 법률에 대한 헌법소원심판청구는 가능하다고 할 것이고, 법률에 대한 헌법소원에 있어서는 다른 구제절차가 없으므로 이른바 "보충성의 원칙"이 적용될 여지가 없는 것인 만큼 직접 법률에 대하여 헌법소원심판을 청구할 수 있다. 다만 청구인 스스로가 당해 법률규정에 의하여 자기의 기본권이 침해되는 법률상의 자기관련성이 있어야 할 뿐만 아니라 특히 직접성의 요건이 중요한 의의를 갖는 것이므로 당해 법률규정에 의하여 직접적으로 헌법상 보장된 자기의 기본권을 현재 침해당하고 있는 경우여야 한다. 즉 헌법소원심판의 대상이 되는 법률은 별도의 구체적인 집행행위의 매개를 필요로 하지 아니하고 그 법률 자체로서 직접 청구인의 기본권을 침해하는 경우여야 하고 그 법률을 통하여 자유가 제한되거나 의무가 부과되는 경우 또는 권리와 법적 지위 등이 박탈되는 경우에 법률에 의한 권리침해의 직접성이 인정된다고 하고 있는 것이 당재판소의 판례이다. 그렇다면 본건의 심판대상이 된 국가공무원법 제66조 제1항은 사실상 노무에 종사하는 공무원을 제외한 모든 공무원에 대하여 노동운동 기타 공무이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서
는 아니될 의무를 직접 부과하고 그 위반시에는 같은 법 제73조의 2와 제78조에 의하여 직위해제 및 징계의 불이익처분를 과하고, 같은 법 제84조에 의하여 형사처벌까지 가할 수 있도록 하고 있는 법률규정들은 그 의무이행을 직접적으로 강제하고 있는 것이므로 이 사건 심판 대상인 법률은 헌법소원심판의 대상이 된다고 할 것이다.
나. 그러나 법률에 대한 헌법소원은, 한편 헌법재판소법 제69조 제1항에 의하여 그 법률이 시행된 사실을 안 날로부터 60일 이내에, 법률이 시행된 날로부터 180일 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다. 그러면 법률에 대한 헌법소원침삼의 청구기간은 원칙적으로 법률의 공포시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 된다고 할 것이며 법률이 시행된 뒤에 비로소 그 법률레 하당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 자는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일 이내에, 그 사유가 있은 날로부터 180일 이내에 헌법소원을 청구하여햐 하는 것이다. 다만 헌법재판소법이 발효되기 전부터 시행되어 온 법률인 경우에는 침해사실을 안 날 또는 침해사실이 있은 날로부터 청구기간을 기산하여서는 아니되고 기본권 침해에대한 구제수단인 헌법소원을 청구할 수 있음을 안 날로부터 60일, 헌법소원을 청구할 수 있게 된 날로부터 180일 이내에 헌법소원을 청구하면 된다고 봄이 타당하고 이에 따라 헌법소원을 청구할 수 있게 되 날은 헌법재판소법이 공포 시행되고 나서 헌법재판소가 실제로 구성된 1988.9.19.을 말한다.
다. 본건을 살펴 보면 청구인은 1983.3.1. 교육공무원으로 임용되어 이 사건 헌법소원을 청구할 당시 공립학교인 상신중학교 교사로 재직중이었고, 이 사건 헌법소원의 대상인 국가
공무원법은 1963.1.17. 법률 제1325호로 제정공포 시행되고(제84조는 1982.1.228. 최종 개정됨) 국가공무원법 제66조를 교육공무원에게 적용한다고 규정한 교육공무원법 제1조, 제53조 제4항은 1981.11.23. 법률 제3458호로 전면 개정 공포 시행되고 있다. 그러면 청구인이 주장하는 그 법률조항은 자신이 교육공무원으로 임용된 날로부터 기본권을 제한받게 된 규정임이 명백하나 헌법재판소법이 시행되기 전에는 헌법소원심판을 청구할 길이 없는 경우에 해당하므로 청구인의 이 사건 헌법소원심판청구는 헌법재판소가 구성된 1988.9.19.부터 기산하여 위에서 판시한 기간 이내에 하여야 적법하다.
그렇다면 청구인 1983.3.1. 교육공무원으로 임용된 자이고 헌법소원심판청구는 1989.5.19.자로 접수된 것이므로 위 법률조항에 해당되는 사유가 발생한 날 이후로서 당 헌법재판소가 구성된 1988.9.19.로부터 기산하여 보면 그 모두가 적법한 헌법소원심판의 청구기간인 180일이 도과한 후에 본건이 청구된 것임이 명백하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판장,조규광,변정수,김진우,한병채,이시윤,최광률,김양균,김문희,황도연