국민건강보험법 제72조 위헌소원

[당 사 자] 청 구 인 김○기 국선대리인 변호사 채정원 당해사건 서울고등법원 2014누73014 보험료부과처분취소 [주 문] 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정된 것) 제69조 제5항 및 제72조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 청구인과 청구인의 배우자 주○심은 청구인이 주○심을 상시 근로자로 고용하여 공인중개사 사무소를 운영하고 있다는 이유로 2006. 1. 1.부터 국민건강보험법상 직장가입자 자격을 취득하여 그 자격을 유지하여 왔다. 청구인의 며느리인 정○선 또한 위 사무소에 상시 근로자로 고용되어 근무하고 있다는 이유로 2013. 1. 1.부터 직장가입자 자격을 취득하여 그 자격을 유지하여 왔다. 국민건강보험공단(이하 ‘공단’이라 한다)은 2014. 2. 25. 주○심과 정○선이 비상근 근로자이기 때문에 직장가입자에 해당하지 않는다는 이유로 청구인 및 주○심의 직장가입자 자격을 2010. 2. 1.자로 소급하여 상실시키고, 청구인 및 주○심에게 지역보험료 합계 6,537,180원을 부과하는 처분과, 정○선의 직장가입자 자격을 2013. 1. 1.자로 소급하여 상실시키고 정○선에게 지역보험료 2,091,740원을 부과하는 처분을 하였다. 이에 청구인은 지역보험료 부과처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나, 제1심에서 기각되었고(서울행정법원 2014구합12871), 항소심 계속 중 지역보험료 부과처분의 근거가 되는 국민건강보험법 제72조에 대해 위헌법률심판제청신청을 하였는데, 항소심법원이 2015. 5. 21. 항소기각판결을 선고하면서(서울고등법원 2014누73014) 위 신청을 기각하자(서울고등법원 2015아191), 2015. 5. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 국민건강보험법 제69조 제5항과 제72조 전체를 심판대상으로 삼고 있다. 국민건강보험법 제69조 제5항에 대해서는 법원에 위헌제청신청을 하지 아니하였고 이에 대한 법원의 명시적인 기각 또는 각하결정이 없었으나, 제69조 제5항은 지역가입자에 대한 보험료 산정ㆍ부과의 근거 조항으로 보험료부과점수에 관한 제72조 제1항과 실질적인 연관성이 있고, 청구인의 주된 주장 또한 직장가입자는 ‘보수’를 기준으로 보험료를 산정ㆍ부과함에 비하여, 지역가입자는 ‘보험료부과점수’를 기준으로 보험료를 산정ㆍ부과하고 그 보험료부과점수를 정함에 있어 소득뿐만 아니라 재산, 생활수준, 경제활동참가율을 함께 고려하는 것이 직장가입자와의 관계에서 평등원칙에 위반된다는 것이므로, 위 조항의 위헌 여부에 대해서도 법원이 묵시적으로 판단한 것으로 볼 수 있다(헌재 2016. 3. 31. 2013헌바372 참조). 한편 국민건강보험법 제72조 부분은 보험료부과점수에 관한 제1항 부분으로 한정하기로 한다. 따라서 이 사건 심판대상은 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정된 것) 제69조 제5항과 제72조 제1항(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. [심판대상조항] 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부 개정된 것) 제69조(보험료) ⑤ 지역가입자의 월별 보험료액은 세대 단위로 산정하되, 지역가입자가 속한 세대의 월별 보험료액은 제72조에 따라 산정한 보험료부과점수에 제73조 제3항에 따른 보험료부과점수당 금액을 곱한 금액으로 한다. 제72조(보험료부과점수) ① 제69조 제5항에 따른 보험료부과점수는 지역가입자의 소득ㆍ재산ㆍ생활수준ㆍ경제활동참가율 등을 고려하여 정하되, 대통령령으로 정하는 기준에 따라 상한과 하한을 정할 수 있다. 3. 청구인의 주장 국민건강보험법(이하 ‘법’이라 한다)은 직장가입자의 경우에는 월보수만을 기준으로 보험료를 정하여 부과ㆍ징수하도록 정하고 있는데 반해, 심판대상조항은 지역가입자의 경우 소득, 재산, 생활수준, 경제활동 참가율 등을 모두 고려하여 점수화한 보험료부과점수를 기준으로 보험료를 산정하도록 하고 있으므로 평등원칙에 위반된다. 4. 판단 가. 이원적 부과체계의 내용 법은 국민건강보험의 의무적 가입대상자를 직장가입자와 지역가입자로 나누어 각각의 월별 보험료액 산정방식을 달리 하는 이원적 부과체계를 택하고 있다. 직장가입자의 경우에는 기본적으로 ‘보수’와 대통령령으로 정하는 금액을 초과하는 보수외소득에 대해서만 보험료를 부과하는 반면(법 제69조 제4항, 제70조, 제71조), 지역가입자의 경우에는 각 세대원의 소득 외에 재산, 생활수준 및 경제활동참가율 등의 등급별 점수를 합산하여 계산한 보험료부과점수에 점수당 금액을 곱하여 얻은 금액으로 보험료를 산출한다(법 제69조 제5항, 제72조 제1항). 지역가입자에 대한 보험료 산정ㆍ부과 방식을 구체적으로 보면, 지역가입자는 임금근로자나 그 사용자인 직장가입자를 제외한 사람들로 소득형태가 다양하기 때문에 이자소득, 배당소득, 사업소득, 근로소득, 연금소득, 기타소득을 모두 포함하는 소득세법상 ‘종합소득’을 기준으로 ‘소득’을 파악하고(법 시행령 제42조 제2항, 제41조 제1항), 이러한 소득 외에 재산, 생활수준, 경제활동참가율 등 다른 요소를 추가로 고려하는데, 재산 등의 범위나 구체적인 고려 방식은 시행령에서 자세히 정하고 있다(법 시행령 제42조 제3항, 별표 4). 한편, 시행령에 따르면 연 소득이 500만 원을 초과하는 세대와 그 이하인 세대로 구분하여, 연 소득 500만 원을 초과하는 세대에 대해서는 기본적으로 소득 및 재산을 고려하여 보험료를 정하고, 연 소득 500만 원 이하인 세대에 대해서는 소득 대신 생활수준 및 경제활동참가율을 고려하여 가상의 소득, 이른바 ‘평가소득’을 산출한 다음 재산, 자동차 등의 요소를 추가적으로 고려하여 보험료를 정하는데, 이러한 간접적 소득 측정 요소인 생활수준, 경제활동참가율은 지역가입자 세대원의 성별, 나이, 재산ㆍ자동차, 장애 정도 등의 요소를 참작하여 정해진다(법 시행령 별표 4 제1항 라목). 나. 헌법재판소 선례 이원적 부과체계의 위헌 여부와 관련하여, 헌법재판소는 기본적으로 국민건강보험 재정통합 하에서 보험가입자 간의 소득파악율의 차이는 보험료 부담의 평등의 관점에서 헌법적으로 간과할 수 없는 본질적인 차이에 해당하므로 입법자가 직장가입자의 경우에는 보수월액을 기준으로, 지역가입자의 경우에는 소득뿐만 아니라 재산, 생활수준, 경제활동참가율 등 다양한 변수를 참작한 추정소득을 기준으로 보험료를 산정ㆍ부과하도록 정한 것은 경제적 능력에 따른 부담의 원칙에 입각하고 있는 것으로 헌법상 평등원칙에 위반되지 않는다고 판단한 바 있고(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289; 헌재 2003. 10. 30. 2000헌마801 참조), 2012. 5. 31. 2009헌마299 결정, 2013. 7. 25. 2010헌바51 결정에서는 지역가입자에 대한 보험료 산정ㆍ부과의 내용 및 근거가 되는 심판대상조항과 동일한 내용을 정한 구 국민건강보험법(2006. 12. 30. 법률 제8153호로 개정되고, 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정되기 전의 것) 제62조 제5항 및 제64조 제1항이 헌법에 위반되지 않는다고 판단하였는바, 그 결정이유의 요지는 다음과 같다. 『(1) 건강보험 직장가입자와 지역가입자의 평등한 보험료의 부담을 위해서는 보험료를 산정함에 있어 양자에게 동일한 기준을 적용하는 것이 바람직하겠으나, 그렇게 할 수 없는 이유는 직장가입자와 지역가입자 사이에는 소득파악율, 소득신고의 방법, 소득결정방법, 보험료부과대상소득의 발생시점 등에서 근본적인 차이가 있기 때문이다. 특히 직장가입자의 소득은 거의 전부 파악되는 데 반하여, 지역가입자의 소득은 일부분밖에 파악되지 않는다는 점에서 현저한 차이가 있다. 이처럼 소득파악율과 소득형태에서 차이가 있는 직장가입자와 지역가입자의 보험료부담의 형평을 보장하기 위하여 입법자는 직장가입자의 경우에는 보수를, 지역가입자의 경우에는 보험료부과점수를 기준으로 보험료를 산정하도록 규정하여, 직장근로자의 경우에는 보수만을 기준으로 하고, 소득 파악이 어려운 지역가입자의 경우에는 소득뿐만 아니라 재산, 생활수준, 경제활동참가율 등 다양한 변수를 참작한 추정소득을 기준으로 하도록 하였다. (2) 건강보험 재정통합 하에서 보험가입자 간의 소득파악율의 차이는 보험료 부담의 평등의 관점에서 헌법적으로 간과할 수 없는 본질적인 차이이다. 따라서 가입자 간의 보험료 부담의 평등을 실현하기 위해서는 무엇보다도 직장가입자와 지역가입자의 소득파악율의 격차가 좁혀지고, 합리적이고 신뢰할 만한 지역가입자의 소득추정 방식이 개발되는 등의 현실적 여건이 확보되어야 한다. 그런데 오늘날 신용카드 사용의 확대, 현금영수증제도의 도입, 소득 축소ㆍ탈루방지업무를 위한 국세청 소득 자료 등과의 연계제도의 시행 및 소득탈루방지전담반의 운영, 사용자 및 세대주 지도점검제도의 시행 등으로 지역가입자의 소득파악율이 지속적으로 높아지고 있고, 지역가입자에 대한 보험료 산정방식을 합리적으로 개선하기 위한 연구가 계속되어 그 내용이 실제로 국민건강보험법 시행령 등에 반영되고 있으므로, 가입자 간의 보험료 부담의 평등을 위한 현실적 여건은 점차 개선되고 있다. (3) 위와 같은 개선에도 불구하고 직장가입자와 지역가입자의 소득파악율에 어느 정도의 격차가 있음을 부인할 수는 없지만, 직장가입자와 지역가입자 사이의 보험료 부담의 집단적 형평을 보장할 수 있는 제도적 장치가 존재한다면, 사회연대의 원리에 비추어 볼 때 보험료 부담의 평등원칙에 위배된다고 보기 어렵다. 그런데 건강보험정책심의위원회는 동수의 직장가입자 대표와 지역가입자 대표를 그 주요한 구성원으로 하는 피보험자의 대의기관으로, 직장가입자의 보험료율과 지역가입자의 보험료부과점수당 금액을 의결함에 있어서 직장가입자와 지역가입자 사이에 보험료 부담의 집단적 형평이 이루어지도록 노력하고 있다. (4) 이와 같이, 직장가입자와 지역가입자의 소득파악율의 격차가 점차 좁혀지고 있는 점, 지역가입자의 보험료 산정방식을 합리적으로 개선하기 위한 노력이 계속되고 있는 점, 건강보험정책심의위원회를 통하여 가입자 간 보험료 부담의 집단적 형평이 확보될 수 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 보험료산정조항은 직장가입자와 지역가입자의 본질적 차이를 고려하여 각자의 경제적 능력에 상응하게 보험료를 산정하도록 하는 것으로서, 청구인의 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.』 다. 선례 변경의 필요 여부 (1) 국민건강보험은 사회보험으로서의 의료보험제도이다. 사회보험은 사회연대의 원리에 따라 소득에 비례하여 소득이 많은 자가 더 많은 보험료를 부담하도록 부과체계를 설계할 필요가 있다. 그리고 국가가 국민에게 세금을 비롯한 공과금을 부과하는 경우 그에 대한 헌법적 한계가 있는 것과 같이, 사회보험법상 보험료의 부과에 있어서도 국민의 기본권이나 헌법의 기본원리에 위배되어서는 아니 된다는 헌법적 제한을 받는다. 특히 헌법상의 평등원칙에서 파생하는 부담평등의 원칙은 조세뿐만 아니라, 보험료를 부과하는 경우에도 준수되어야 한다. 조세를 비롯한 공과금의 부과에서의 평등원칙은 공과금 납부의무자가 법률에 의하여 법적 및 사실적으로 평등하게 부담을 받을 것을 요청한다. 즉 납부의무자의 균등부담의 원칙은 공과금 납부의무의 규범적 평등과 공과금의 징수를 통한 납부의무의 관철에 있어서의 평등이라는 두 가지 요소로 이루어진다. 만일 입법자가 규범적으로만 국민에게 균등한 부담을 부과하는 것에 그치고, 납부 의무의 관철에 있어서 국민 간에 현저한 차이가 발생하도록 방치한다면, 납부의무자 간의 균등부담의 원칙, 즉 공과금부과에서의 평등은 실현될 수 없다. 따라서 납부의무를 부과하는 실체적 법률은 ‘사실적 결과에 있어서도 부담의 평등’을 원칙적으로 보장할 수 있는 절차적 규범이나 제도적 조치와 결합되어서 납부의무자 간의 균등부담을 보장해야 한다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289 참조). 헌법재판소가 지역가입자의 경우 직장가입자와 달리 소득뿐만 아니라 재산, 생활수준, 경제활동참가율 등 다양한 변수를 참작하여 보험료를 산정ㆍ부과하도록 정한 것이 헌법상 평등원칙에 위반되지 않는다고 판단한 이유는, 직장가입자와 지역가입자 사이에는 소득파악율, 소득신고의 방법, 소득결정방법, 보험료부과대상소득의 발생시점 등에서 근본적인 차이가 있고, 특히 직장가입자의 소득은 거의 전부 파악되는 데 반하여, 지역가입자의 소득은 일부분밖에 파악되지 않는다는 점에서 차이가 있다고 보았기 때문이다(헌재 2012. 5. 31. 2009헌마299; 헌재 2013. 7. 25. 2010헌바51 참조). 따라서 위 선례의 판단을 유지하는 것이 타당한지 여부는 양 집단 간 소득형태 및 소득파악율에 여전히 차이가 존재하는지에 따라 달라진다 할 것이다. (2) 국민건강보험에서 직장가입자의 가입요건은 그동안 계속하여 완화되어 왔다. 그 결과 직장가입자의 비율이 높아짐에 따라 재정통합 당시에 비하여 지역가입자의 비율이나 구성이 상당 부분 변화하였다. 그리고 지역가입자의 소득파악율도 전반적으로 이전에 비하여 높아졌다. 때문에 보험가입자 간의 소득형태 및 소득파악율의 차이를 이유로 직장가입자와 지역가입자 간에 보험료 부과체계를 계속 달리 유지하는 것, 예컨대 직장가입자의 피부양자 제도나 지역가입자 중 연 소득 500만 원 이하인 저소득층에 대한 보험료 산정에서 재산을 이중으로 고려하도록 하는 방식 등이 타당한지에 대하여 여러 가지 측면에서 문제가 제기되고 있고, 이를 해결하는 방식으로 보험가입자의 구별 없이 소득을 중심으로 보험료 부과체계를 단일화하는 방안도 논의되고 있다. 그러나 궁극적으로는 소득 중심의 단일부과체계로 나아가는 것이 바람직하다 하더라도, 여전히 직장가입자의 대부분은 임금 기반 생활자이고 이들의 보수는 100%파악이 되는 반면, 주로 지역가입자에 해당하는 농어민이나 일용근로자의 소득은 납세자의 자발적 신고를 전제로 그 소득의 파악이 가능하고, 지역가입자의 ‘소득’으로 파악되어야 할 소득 중에 소득세법상 분리과세되는 금융소득이나 사적연금소득 등은 세제 방식을 바꾼다거나 관련 법령을 개정하지 않는 한 공단이 이를 보험료의 산정ㆍ부과기준이 되는 ‘소득’으로 파악하기에 한계가 있으며, 신고된 임대소득 등 근로소득 이외의 소득파악율은 여전히 낮기 때문에, 지역가입자의 소득파악율은 직장가입자의 소득파악율에 비하여 낮다고 볼 수밖에 없다. 이러한 상황에서, 만약 소득세법상 ‘종합소득’을 기준으로 보험료 부과체계가 단일화될 경우 결국 직장가입자 중 보수외소득이 있는 자들로부터 보험재정의 부족분이 보충될 것으로 예상되는데, 그렇다면 결과적으로 부족한 재원이 보수를 기준으로 성실히 보험료를 납부하여 온 직장가입자에게 전가되어 또 다른 형평성 논란이 제기될 수 있다는 문제점이 있다. 현재에도 직장가입자가 지역가입자에 비해 보험료 부담을 많이 하고, 직장가입자가 납부하는 보험료가 보험재정의 80% 이상을 차지하고 있다. 2016년 기준으로 직장가입자와 지역가입자 1인이 부담하는 월 평균보험료는 약 46,000원에서 47,000원 선으로 비슷한 수준인데, 여기서 직장가입자 부분은 보험료를 내지 않는 직장가입자의 피부양자 인원을 포함한 계산 결과이고, 직장가입자의 사용자가 부담하는 50% 부분을 제외한 금액이다. 따라서 실제 직장가입자 중 보험료를 납부하는 직장가입자 1인이 부담하는 보험료는 위 금액의 2배 이상인 것이다. 이와 같이 지역가입자의 소득이 온전히 파악되지 않은 상태에서 소득 중심으로 보험료 부과체계를 단일화할 경우 직장가입자의 재정적 부담은 더욱 커질 가능성이 있다. 지역가입자 입장에서 보더라도 소득 중심 단일부과체계로 나아갈 경우 소득 요소에 공적연금의 반영비율이 현재보다 높아질 가능성이 크므로, 지역가입자 중 은퇴자나 실직자에게 부과되는 보험료 부담은 현재 재산 등까지 고려하여 부과하는 보험료 부담보다 덜해진다고 단정할 수도 없다. 결국 지역가입자의 소득파악율이 재정통합 당시에 비해 전반적으로 높아졌다고 하더라도 여전히 직장가입자에 비하여 지역가입자의 소득파악율은 낮고, 이러한 상황에서 이를 해소할 제도 개선이 수반되지 않는 한 소득 중심 단일부과체계의 시행이 오히려 또 다른 보험료 부담의 불평등을 야기할 수 있다. (3) 무엇보다 사회보험인 국민건강보험은 모든 국민에게 동질의 의료급부를 제공하기 위해 마련된 제도이고, 보험재정의 대부분을 가입자가 납입하는 보험료를 통해 마련하고 있으므로, 새로운 체제로의 개편은 보험재정의 안정성을 확보할 수 있는 한도에서 이루어져야 한다. 인구 고령화와 만성질환 증가로 인한 의료서비스 이용량의 증가, 신의료기술 도입의 확대, 그리고 건강보험 급여 확대로 건강보험 급여 지출이 매년 늘어나고 있는 상황에서 보험료 부담평등의 문제만큼 보험재정의 안정성 확보 또한 매우 중요하다. 그런데 앞서 본 바와 같이 지역가입자의 소득이 온전히 파악되지 않은 상황에서 소득만을 기반으로 보험료를 부과하는 경우, 지역가입자의 재산 등을 기반으로 한 보험재정 부분을 어떠한 방식으로 보충할 것인가에 대해 아직 적절한 대안이 마련된 것으로 보이지 않고, 소득 중심으로 보험료 부과체계를 단일화한다 하더라도 보험재정의 확충이나 안정성 차원에서 어떠한 종류의 소득을 어느 정도 범위에서 포함시킬 것인지에 대해서도 논의가 계속되고 있다. 이러한 상황에서는 현재의 보험료 산정ㆍ부과 방식에 다소 불합리한 점이 있다 하더라도 그러한 불합리성이 부분적ㆍ단계적 제도 개선을 통해 어느 정도 해결될 수 있다면 이원적 부과체계 자체가 헌법상 평등원칙에 위반된다고 단정할 수 없다. 그런데 직장가입자 중 고액재산가나 보수외소득이 상당한 자들에 대한 소득파악 방법이 개선되어 2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부개정된 법에는 직장가입자가 지급받는 보수를 제외한 소득이 연 7,200만 원을 초과하는 경우 보수외소득을 기준으로 하여 별도의 소득월액을 산정하고 이에 대한 보험료를 추가 부담하도록 하는 조항이 신설되었다(법 제71조, 시행령 제41조 제1, 2항). 또한 일정 수준 이상의 소득이 있는 피부양자가 보험료 면제 혜택을 받는 것은 보험료 부담의 평등에 반한다는 지적에 따라 현재는 일정한 부양요건 하에 연간 이자소득과 배당소득의 합계액, 근로소득과 기타소득의 합계액이 각각 4천만 원 이하, 연금소득의 100분의 50에 해당하는 금액이 2천만 원 이하, 사업소득이 없거나 일정한 요건 하에 사업소득의 연간 합계액이 500만 원 이하인 요건을 모두 충족해야 직장가입자의 피부양자 자격을 인정받을 수 있도록 개선되었다(법 제5조 제3항, 시행규칙 제2조 제1항 제2호 관련 별표 1의2). (4) 지역가입자에 대한 보험료 산정ㆍ부과 방식의 문제점의 상당 부분은 심판대상조항 자체의 문제라기보다는 하위법령인 시행령이나 시행규칙에서 정한 바에 의해 발생하는 것으로, 하위법령의 개정을 통해서 그 문제점을 해결할 수 있다. 예를 들어 재산 요소에 소득 발생과 연관성이 낮은 임차주택보증금까지 무조건적으로 반영하는 문제라든지 재산 요소의 반영 비율이 높아지고 있는 점, 연 소득 500만 원 이하인 저소득 지역가입자 세대에 대한 보험료 산정ㆍ부과방식의 문제점 등은 시행령 등 하위법령의 개정을 통해 해결할 수 있고, 실제 지역가입자에 대한 보험료 산정ㆍ부과와 관련하여 발생하는 문제점을 개선하기 위해 시행령상 다양한 조치들이 이루어지고 있다. 지역가입자의 보험료 연대 납부의무 면제 대상 미성년자에 “부모가 모두 사망한 미성년자로서 소득이 없는 미성년자”를 포함시키는 등 지역가입자 세대원 중 경제적 능력이 없는 미성년자에 대하여는 보험료 연대납부의무를 면제하고 있고(법 제77조 제2항, 시행령 제46조), 직장가입자가 될 수 있는 시간제근로자의 범위도 월 근로시간 80시간 이상에서 60시간 이상으로 변경한 바 있다(법 제6조 제2항 제4호, 시행령 제9조). 또한 실직하더라도 일정 기간 동안 직장가입자의 자격을 유지할 수 있도록 하는 임의계속가입자 제도가 있는데, 그 임의계속가입자 적용기간을 시행령에서 24개월까지로 연장하여 예기치 않은 상황으로 인해 가입자 자격이 전환되는 것에 따른 보험료 부담의 증가를 방지하기 위한 조치도 마련되어 있다(법 제110조, 시행령 제77조). (5) 이상을 종합하면, 재정통합 이후 지역가입자의 소득파악율이 전반적으로 높아지기는 하였으나, 여전히 지역가입자의 소득은 직장가입자에 비하여 온전히 파악되지 않고 있으므로 지역가입자에 대한 보험료 산정ㆍ부과 시 소득 외에 재산 등의 요소를 추가적으로 고려하는 데에 어느 정도 합리적 이유가 있다 할 것이고, 재산 등의 요소를 추가적으로 고려함에 있어 발생하는 문제점은 보험재정의 안정성을 유지하는 한도 내에서 개선되어 나아가는 중이므로, 이 사건에서 앞서 본 선례의 판단을 유지하는 것이 타당하며, 달리 위 선례의 판단을 변경할 만한 사정변경이나 필요성이 인정되지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에 대하여는 아래 6.과 같은 재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 안창호, 재판관 조용호의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관의 의견이 일치되었다. 6. 재판관 박한철, 재판관 이정미, 재판관 안창호, 재판관 조용호의 반대의견 우리는 소득파악율의 차이를 이유로 직장가입자와 달리 지역가입자에 대하여는 소득 이외에 재산, 생활수준, 경제활동참가율 등을 고려하여 보험료를 산정ㆍ부과하도록 하는 이 사건 법률조항이 평등원칙에 반한다고 생각한다. 특히 최근 우리사회의 경제력 집중과 양극화 현상이 심화되고 그에 따른 국가공동체의 통합에 대한 부정적 영향을 목도하면서, 실제 소득이 적어 사회적 배려가 필요한 저소득 지역가입자 등에 대하여 실질적인 부담능력에 따라 보험료를 조정하거나 감액할 수 있는 제도적 장치를 마련하고 있지 아니한 이 사건 법률조항이 헌법에 위반된다고 생각하므로 아래와 같이 의견을 밝힌다. 가. 사회보험은 보험의 원리에 따라 동일한 사회적 위험에 처한 개개인을 하나의 공동체로 결합하고 이들 간에 위험을 분산시켜 사회적 위험으로부터 자기보호를 조성하되, 사회국가원리로부터 파생된 사회연대의 원칙을 기반으로 하여 경제적 약자에게도 동일한 사회보험 급여를 제공하기 위하여 사회적 조정의 요소를 가미한 사회보장제도이다. 따라서 사회보험에서 보험료는 사보험에서와 같이 보험료와 보험급여 간의 보험수리적인 개인별 등가원칙에 의하여 산정되는 것이 아니라, 보험자의 전체적 재정과 관련하여 보험자의 수입이 보험급여를 포함한 전체 지출을 충당할 수 있도록 개인의 보험료를 산정하되, 소득의 과소에 따라 보험료를 차등 부과함으로써 보험가입자간의 소득재분배 효과를 거두고자 한다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289; 헌재 2003. 10. 30. 2000헌마801 참조). 한편 사회보험에서 보험료는 보험가입자 또는 그 사용자가 보험자의 보험급여를 위한 재정에 충당할 목적으로 법률에 근거하여 납부하는 일종의 공과금이다. 따라서 헌법상의 평등원칙에서 파생하는 부담평등의 원칙은 조세뿐만 아니라, 보험료를 부과하는 경우에도 준수되어야 한다. 조세를 비롯한 공과금의 부과에서의 평등원칙은 공과금 납부의무자가 법률에 의하여 법적 및 사실적으로 평등하게 부담을 받을 것을 요청한다. 즉 납부의무자의 균등부담의 원칙은 공과금 납부의무의 규범적 평등과 공과금의 징수를 통한 납부의 관철에 있어서의 평등이라는 두 가지 요소로 이루어진다. 만일 입법자가 규범적으로만 국민에게 균등한 부담을 부과하는 것에 그치고, 납부의무의 관철에 있어서 국민 간에 현저한 차이가 발생하도록 방치한다면, 납부의무자간의 균등부담의 원칙, 즉 공과금부과에서의 평등은 실현될 수 없다. 따라서 납부의무를 부과하는 실체적 법률은 ‘사실적 결과에 있어서도 부담의 평등’을 원칙적으로 보장할 수 있는 절차적 규범이나 제도적 조치와 결합되어서 납부의무자간의 균등부담을 보장해야 한다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289). 나. 사회보험에서 균등부담의 원칙은 소득에 비례하여 보험료를 부과하되, 동일한 소득에 대해서는 동일한 보험료를 부과하는 것으로 구체화된다. 다만 보험료의 형평성은 원칙적으로 동일한 보험집단에게 동일한 보험료 부과기준이 적용됨을 전제로 할 것인바, 현재의 건강보험은 전 국민이 하나의 보험집단에 속하는 단일보험체계를 이루고 있으므로, 전 국민에게 적용되는 보험료 부과기준이 단일할 때 비로소 보험료 부과의 형평성이 확보된다고 할 수 있다. 그런데 현행 건강보험법은 형식적으로는 직장가입자와 지역가입자 모두에 대하여 소득을 기준으로 보험료를 산정하도록 규정하면서도, 실질적으로는 직장가입자의 경우 실소득을 기준으로 보험료를 산정ㆍ부과하는 반면에, 지역가입자의 경우에는 소득파악이 제대로 되지 않는다는 이유로 소득 외에 재산, 생활수준, 경제활동참가율 등 다양한 기준을 적용하여 지역가입자의 소득을 추정하고, 그 추정소득에 대하여 보험료를 부과하도록 함으로써 보험료 납부의무를 관철하고 있다. 이와 관련하여 법정의견은 “건강보험 재정통합 하에서 보험가입자 간의 소득파악율의 차이는 보험료 부담의 평등의 관점에서 헌법적으로 간과할 수 없는 본질적인 차이”(헌재 2013. 7. 25. 2010헌바51)이기 때문에 지역가입자에 대한 보험료 산정의 구성요소로 소득 이외의 부분을 참작하는 것에는 합리적인 이유가 있다고 한다. 다시 말하면 원칙적으로 소득을 기준으로 보험료를 산정하고 부과하여야 하지만, 지역가입자의 경우에는 소득파악율이 낮기 때문에 부득이 소득을 추정하여서 보험료를 산정ㆍ부과할 수밖에 없다는 것이다. 그런데 소득파악율이 낮다는 것은 공단이 보유하고 있는 지역가입자에 대한 과세자료의 보유비율이 낮다는 것을 의미할 뿐, 소득미신고율이 높다거나 소득탈루비율이 높다는 것을 의미하지는 않는다. 건강보험통계에 따르면 2016. 7. 기준 건강보험적용인구 5,064만 명 중에 직장가입자는 3,669만 명으로 전체의 72.4%에 이르는 반면, 지역가입자는 1,395만 명(753만 세대)으로 전체의 27.6%에 불과하고, 그 중 76.8%가 연소득 500만 원 이하인 세대에 속한다. 과거에는 고소득 자영업자들이나 고액자산가들이 지역가입자에 속하였으나, 현재는 1인 이상의 근로자를 고용하고 있는 한 모두 직장가입자로 편입되기 때문에(국민건강보험법 제3조 제2호 및 제6조 제2항), 지역가입자에 속하는 자들은 주로 근로자가 없거나 가족근로 또는 시간제근로자만을 두고 있는 영세자영업자이거나 농어민, 월 근로시간 60시간 미만인 일용근로자나 비상근 직원, 은퇴자, 무직자, 실직자 등이다. 지역가입자 중에서도 공단이 소득자료를 보유하고 있는 세대는 소득보유세대로, 소득자료를 전혀 보유하고 있지 않은 세대는 무소득세대로 분류되는데, 공적연금생활자는 공적연금기관으로부터 100% 소득자료 파악이 가능하고, 자영업자들의 경우 조사기관별 차이가 있으나 사업등록제, 신용카드사용증가, 현금영수증제도 등으로 소득파악율이 현재 70~90% 수준으로 높아진 것으로 나타나고 있기 때문에, 주로 공적연금소득에 기반하여 살아가는 은퇴자나 사업등록을 한 자영업자들이 소득보유세대에 해당한다. 반면에 소득이 영세하여서 조세행정상 관리의 실익이 없다는 이유로 실소득이 파악되지 않거나 과세자료를 보유하기 힘든 농어민이나 일용근로자, 무직자나 실직자 등이 무소득세대에 해당한다. 법정의견이 설시한 대로 소득파악율의 차이가 ‘보험가입자 간 헌법적으로 간과할 수 없는 본질적이 차이’라고 한다면, 지역가입자들 사이에서도 소득보유세대와 무소득세대는 달리 취급되어야 할 것이다. 그런데 이 사건 법률조항은 소득보유세대에 대하여서도 파악된 소득자료를 기준으로 보험료를 부과하는 것이 아니라 여전히 추정소득을 통하여 보험료를 산정ㆍ부과하도록 규정하고 있어서 논리적으로 모순된다. 또한 무소득세대에 대하여서는 별도의 보험료 산정ㆍ부과기준이 필요하다고 할 것이나, 앞에서 살펴 본 바와 같이 무소득세대의 상당수가 소득자료를 보유하기 힘든 저소득 취약계층이라고 한다면, 일률적으로 최저보험료를 부과하는 등의 특별한 배려가 필요한 것이지, 세대 구성원의 수나 연령을 기준으로 인두세와 같이 사회보험료를 부과하는 것은 사회연대의 원칙이나 소득재분배의 원리에 부합하지 않는다. 설령 무소득세대 중에 소득신고를 누락하거나 소득세를 탈루한 자들이 포함되어 있다고 할지라도, 실제로 소득이 없는 경우인지 소득을 탈루한 경우인지를 구별하는 것은 정부의 노력 여하에 따라 개선될 수 있는 것으로 극복불가능한 본질적인 한계라 할 수 없다. 앞서 언급한 대로 자영업자에 대한 소득자료 보유율은 재정통합이전보다 월등히 증가하였고, 임대소득을 비롯한 종합소득에 대한 과세기준이 개선되고 있음에도 불구하고 직장가입자에 비하여 소득자료 보유율이 낮고 소득신고방법이나 소득결정방법이 다르다는 이유로 지역가입자에게 일률적으로 추정소득에 따라 보험료를 부과하는 것은, 행정절차상의 편의를 위한 것이라고 볼 수밖에 없으며 결과적으로 소득미파악의 리스크를 지역가입자 집단 전체에게 전가하는 것에 다름 아니다. 그러한 절차적 편의성이 보험료 부담의 형평 내지는 소득이 적은 자들을 우선적으로 배려하여야 한다는 사회연대성의 원리에 위배되는 것을 감수하면서까지 실현해야 할 우월적 공익에 해당한다고 보기는 어렵다. 다. 직장가입자에 비하여 지역가입자의 소득파악율이 낮다는 현실적인 한계를 이유로 추정소득을 통하여 보험료 납부의무를 관철시키는 것이 불가피하다 하더라도, 지역가입자에 대한 소득추정이 합리적이고 신뢰할 만한 기준에 근거하고 있지 않다면 추정소득에 대한 보험료부과는 보험가입자 사이의 부담의 평등을 제대로 실현할 수 없을 것이다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289 참조). 그런데 현재의 보험료 산정ㆍ부과체계는 고소득 가입자에게 유리하고 저소득 가입자에게 불리한 구조로 설계되어 있다. 구체적으로 살펴보면 직장가입자의 경우 보험료는 보수에 보험료율(2016년 기준 6.12%)을 곱하여 산정하는데, 사업장과 직장가입자가 이를 절반씩 나눠서 부담하고, 근로소득 이외에 종합소득이 있더라도 연 7,200만 원을 초과하는 부분에 대하여서만 추가적으로 보험료를 부담한다(국민건강보험법 제71조 제1항 및 같은 법 시행령 제41조 제2항 참조). 한편 직장가입자의 가족은 소득이 있더라도 연간 이자소득과 배당소득의 합계액, 근로소득과 기타소득의 합계액이 각각 4천만 원 이하, 연금소득의 100분의 50에 해당하는 금액이 2천만 원 이하, 사업소득이 연간 합계액이 500만 원 이하이면 직장가입자의 피부양자로 등재되어 보험료를 면제받게 된다(국민건강보험법 제5조 제3항 및 같은 법 시행규칙 제2조 제1항 제2호 관련 별표 1의2 참조). 2016. 7. 기준 건강보험적용인구 5,064만 명 중 피부양자는 2,056만 명으로 전체 가입자의 40.6%에 이른다. 반면에 지역가입자들의 경우에는 세대를 기준으로 종합소득뿐만 아니라, 재산ㆍ자동차에 대해서도 보험료가 부과된다. 특히 지역가입자 중에서도 연소득 500만 원 이하인 세대의 경우에는 소득 대신 생활수준, 경제활동참가율을 고려하여 가상의 소득을 산출한 다음, 재산, 자동차 등의 요소를 추가적으로 고려하여 보험료를 부과하는데, 여기서 생활수준, 경제활동참가율은 지역가입자 세대원의 성, 연령, 장애 정도, 재산, 자동차 등의 요소를 참작하여 결정된다(국민건강보험법 시행령 별표 4 제1항 라목). 따라서 연소득 500만 원 이하인 세대의 경우, 실거주 주택이나 자동차에 대해 이중으로 보험료가 부과되며, 지역가입자 세대원의 성, 연령 등을 보험료 부과요소로 정하고 있어서 지역가입자의 가족은 직장가입자의 피부양자와 달리 아무런 소득이 없더라도 성ㆍ연령에 따라 보험료를 부담하게 된다. 이렇게 산정된 월 보험료를 세대별로 비교해 보면 2016. 7. 기준 직장가입자 세대는 월 평균 88,779원의 보험료를, 지역가입자 세대는 월 평균 107,834원의 보험료를 부담하고 있어서, 지역가입자 세대가 오히려 더 많은 보험료를 내고 있는 것으로 나타나고 있다. 한편 현행 보험료 부과기준은 세대구성이 동일하고 생활수준이 비슷한 보험가입자들 간에도 직역에 따라 보험료 산정결과에 현저한 차이를 가져온다. 이는 동일한 세대구성에 동일한 생활수준을 유지하고 있는 자가 퇴직을 이유로 직역을 전환하는 경우에 극명하게 나타나는데, 가령 3억 원 상당의 주택 1채와 자동차 1대를 보유한 4인 가구의 외벌이 직장가입자가 월급 200만 원을 받고 있는 경우에는 보수에 대해서만 보험료를 부담하기 때문에 월 61,200원의 보험료만 납부하면 되지만, 같은 가입자가 퇴직하여 무소득상태로 지역가입자로 전환되는 경우에는 주택과 자동차는 물론 평가소득에 보험료가 부과되어 월 209,410원의 보험료를 납부하여야 하는 불합리한 결과를 초래한다. 이러한 차이는 연소득 500만 원 이하의 지역가입자에게 적용되는 생활수준, 경제활동참가율 등의 부과기준이 실제 보험료 부담능력을 정확히 반영하지 못할 뿐만 아니라 보험료 부담능력의 변동에 따라 보험료를 감액하거나 조정할 수 있는 여지를 두고 있지 않는 데에서 비롯된다. 물론 국민건강보험법 제75조 및 보험료 경감고시는 특정 지역의 농어민, 65세 이상의 노령자, 장애인, 유공자, 휴직자 외에 소년ㆍ소녀가정세대이거나 화재ㆍ부도 등으로 사업장 운영에 막대한 지장이 있는 자영업자, 재산이 경매 중인 자, 만성질환자, 임의계속가입자 등에게 세대별 보험료액의 100분의 50의 범위 내에서 보험료를 경감할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 보험료 경감사유가 한정되어 있어서 단순히 퇴직이나 실직 등으로 소득이 없거나 소득이 영세하다는 점을 소명하는 것만으로는 보험료가 경감되지 아니하고, 보험료 경감범위도 100분의 50으로 제한되어 있어서 추정소득을 통한 보험료 산정ㆍ부과의 구조적 불형평성을 해소하기에는 부족하다. 또한 국민건강보험법 제84조 및 같은 법 시행령 제50조는 보험료 징수가 불가능할 때 예외적으로 결손처분이 가능하도록 규정하고 있으나, 보험가입자가 완전히 경제활동능력을 상실한 경우가 아니라면 인정되지 않기 때문에, 현재로서는 실제 부담능력에 비하여 과도한 보험료 납부의무를 부담하고 있는 지역가입자들을 위한 보험료 조정제도나 감액제도는 존재하지 않는다고 보아도 무방하다. 실소득을 파악할 수 없어서 잠정적으로 소득을 추정하여 보험료를 산정ㆍ부과할 수밖에 없다고 하더라도, 실질적인 부담능력이 소명되면 그에 따라 보험료를 조정하거나 감액할 수 있는 제도적 장치를 두는 것이 마땅함에도 그러한 보완장치를 두고 있지 않다면, 이 사건 법률조항이 정하고 있는 보험료 산정ㆍ부과기준은 지역가입자라는 이유만으로 실질적인 보험료 부담능력과 상관없이 일률적으로 추정된 소득에 따라 보험료를 납부하게 하는 것으로, 합리적이고 신뢰할 만한 기준에 근거하고 있다고 볼 수 없다. 라. 한편 지역가입자의 소득파악율이 온전히 확보되지 않은 상태에서 실소득을 중심으로 부과체계를 개선할 경우 직장가입자의 재정적 부담이 과도하게 늘어날 것이라는 지적이 있다. 그러나 보수 외에 소득을 보유한 자들은 전체 직장가입자의 18.8%에 불과하고(2016년 기준, 약 214만 명), 그 중 보수 외 소득이 연 7,200만 원(월 600만 원)을 초과하는 자들은 1.8%(약 4만 명)에 불과하므로, 보험료 부과체계를 개선한다 하더라도 그로부터 영향을 받는 자들은 일부 고소득자들에 국한된다. 소득이 많은 자들이 소득이 적은 자들보다 더 많은 보험료를 내는 것은 사회연대의 원칙에 따라 당연히 요청되는 것으로서 누구도 이의를 제기할 수 없다. 한편 보험료를 납입하지 않고 무임승차하는 피부양자의 수는 보험료를 납입하는 직장가입자 수의 1.5배 수준으로, 전체 건강보험가입자의 40%(약 2천만 명)에 이른다. 가입자 개인의 보험료는 원칙적으로 건강보험 전체의 지출을 충당할 수 있도록 산정ㆍ부과된다는 점을 고려한다면, 전체 보험가입자의 보험료 부담을 낮추기 위하여서라도 피부양자 제도의 폐지나 소득반영율의 인상은 반드시 필요하다. 게다가 인구 노령화에 따른 노인진료비 및 만성질환 의료비 증가, 보장성 확대 요구 등으로 인한 건강보험 재정 지출요인이 증가하는 상황에서, 건강보험 재정의 건전성 확보를 위한 부과기반 확대가 필요하다는 점을 감안한다면, 피부양자를 건강보험 재정에 참여시키는 것은 피할 수 없는 정책적 과제라 할 것이다. 반면에 가족의 갑작스런 사고나 질병, 퇴직이나 실직, 대출이자 납부 등으로 소득이 감소하였음에도 불구하고 보험료를 조정하지 않는다거나, 일상적으로 소득이 영세한 세대임에도 불구하고 실소득을 감안하지 않고 과도한 보험료를 부과함으로써 지역가입자들과 그 가족이 겪는 경제적 부담은 간과할 수 없는 수준에 이르고 있다. 건강보험통계에 따르면, 2014. 6. 기준, 6개월 이상 보험료를 체납한 지역가입자는 1,522,000세대이며, 그 중에서도 월 5만 원 이하의 보험료를 체납한 이른바 ‘생계형 체납자’가 68%(104만 세대)에 달한다. ‘국민기초생활보장법’에 따른 의료급여 수급자는 건강부조의 혜택을 받게 되지만, 의료급여 수급자가 아닌 이른바 ‘생계형 체납자’들은 건강보험의 틀 안에 있어도 실제로는 보험료 체납으로 인한 급여제한으로 건강보험의 혜택을 받지 못하여 의료보장의 사각지대에 놓이게 되므로, 이 사건 법률조항으로 인하여 초래되는 저소득 지역가입자들과 그 가족의 정신적ㆍ신체적 혹은 경제적 불이익은 매우 중대하다. 사정이 이와 같다면, 동일한 보험집단을 구성하고 있는 지역가입자와 직장가입자를 서로 달리 취급할 아무런 합리적 근거가 없음에도, 지역가입자에 대하여서만 소득 이외에 다른 요소들을 근거로 소득을 추정하여서 보험료를 산정ㆍ부과하도록 하는 이 사건 법률조항은 합리적 이유 없이 지역가입자에게 경제적 불이익을 주어 이들을 자의적으로 차별하는 것이므로, 헌법상 평등원칙에 위배된다.