공무원연금법 제3조 제2항 등 위헌확인

[당 사 자] 청 구 인 주○환국선대리인 변호사 김오섭 [주 문] 이 사건 심판청구를 기각한다. [이 유] 1. 사건개요 김○경(이하 ‘망인’이라 한다)은 1973. 9.경부터 공무원으로 재직하다가 1979. 10.경 퇴직한 후, 다시 공무원으로 임용되어 2003. 3. 1.부터 초등학교 교사로 근무하던 중 2012. 1. 12. 사망하였는데, 당시 망인의 직계비속으로는 청구인(29세)과 주○빈(26세) 등 2명의 자녀가 있었다. 청구인은 공무원연금공단에 자신과 주○빈의 대표자로서 망인의 사망을 사유로 하는 유족일시금 및 퇴직수당의 지급을 신청하였는데, 공무원연금공단은 청구인과 주○빈이 망인의 사망 당시 18세 이상인 자녀여서 공무원연금법 제3조의 유족에 해당하지 않고 공무원연금법 제30조 제1항의 유족 아닌 직계비속에 해당한다는 이유로 2012. 1. 30. 청구인에게 공무원연금법 시행령 제24조 제1항에 따른 유족일시금의 2분의 1 상당액과 퇴직수당을 지급하였다. 청구인은 공무원연금법 제3조 제2항이 유족일시금을 받을 유족이 되는 자녀의 범위에서 18세 이상인 자녀를 제외하고, 공무원연금법 제30조 제1항이 유족일시금을 받을 유족이 없는 경우에 유족 아닌 직계존비속에게 유족일시금의 2분의 1 상당액만을 지급하도록 하여 18세 이상 자녀인 청구인의 평등권, 재산권 등을 침해한다고 주장하면서 2012. 6. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 공무원의 사망 시 유족이 되는 자녀의 범위에서 18세 이상인 자녀를 제외하고 유족일시금을 받을 유족이 없는 경우 유족 아닌 직계존비속에게 유족일시금의 2분의 1 상당액만을 지급하도록 하는 것에 관하여 다투고 있다. 그런데 공무원의 사망 시 유족일시금을 받을 유족이 없는 경우 유족 아닌 직계존비속에게 유족일시금의 2분의 1 상당액이 지급되는 것은 공무원연금법 제30조 제1항 전단 및 공무원연금법 시행령 제24조 제1항 전단이 유족 아닌 직계존비속의 수급권에 관하여 전체적으로 하나의 규율내용을 형성함에 따른 것이다. 따라서 심판대상을 공무원연금법 제3조 제2항 전문 중 자녀에 관한 부분과 공무원연금법 제30조 제1항 전단 및 공무원연금법 시행령 제24조 제1항 전단 중 각 유족일시금에 관한 부분으로 정한다. 이 사건 심판대상은 구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2012. 10. 22. 법률 제11488호로 개정되기 전의 것) 제3조 제2항 전문 중 자녀에 관한 부분(이하 ‘이 사건 유족범위조항’이라 한다)과 공무원연금법(2011. 8. 4. 법률 제10984호로 개정된 것) 제30조 제1항 전단 및 구 공무원연금법 시행령(2011. 11. 1. 대통령령 제23276호로 개정되고, 2012. 3. 2. 대통령령 제23651호로 개정되기 전의 것) 제24조 제1항 전단 제4호 중 각 유족일시금에 관한 부분(이하 ‘이 사건 수급권조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2012. 10. 22. 법률 제 11488호로 개정되기 전의 것) 제3조(정의) ② 제1항 제3호에 따른 자녀와 손자녀는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로 한정한다. 이 경우 손자녀는 그의 아버지가 없거나 아버지가 대통령령으로 정하는 정도의 장애 상태에 있는 경우로 한정한다. 1. 18세 미만인 자 2. 18세 이상인 자로서 대통령령으로 정하는 정도의 장애 상태에 있는 자 공무원연금법(2011. 8. 4. 법률 제10984호로 개정된 것) 제30조(급여의 수급자에 대한 특례) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 사망한 경우에 급여를 받을 유족이 없을 때에는 대통령령으로 정하는 한도의 금액을 유족이 아닌 직계존비속에게 지급하고 직계존비속도 없을 때에는 그 공무원이거나 공무원이었던 자를 위하여 사용할 수 있다. 구 공무원연금법 시행령(2011. 11. 1. 대통령령 제23276호로 개정되고, 2012. 3. 2. 대통령령 제23651호로 개정되기 전의 것) 제24조(유족이 없는 경우의 급여지급의 특례) ① 급여를 받을 유족이 없는 경우에 법 제30조의 규정에 의하여 급여를 유족이 아닌 직계존비속에게 지급하거나 사망한 공무원을 위하여 사용할 수 있는 금액은 다음과 같다. 4. 그 밖의 장기급여에 있어서는 원급여액의 전액. 다만, 유족연금일시금ㆍ유족일시금 및 유족보상금에 있어서는 원급여액의 2분의 1 [관련조항] 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제3조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 3. “유족”이란 공무원이거나 공무원이었던 자가 사망할 당시 그가 부양하고 있던 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 나. 자녀(퇴직일 이후에 출생하거나 입양한 자녀는 제외하되, 퇴직 당시의 태아는 재직 중 출생한 자녀로 본다. 이하 같다) 3. 청구인의 주장요지 이 사건 유족범위조항은 유족일시금을 받을 유족이 되는 자녀의 범위를 18세 미만인 자녀로 한정함으로써 18세 이상인 자녀를 제외하고 있다. 그런데 18세 이상인 자녀도 교육과정에 있는 등의 이유로 유족일시금 등 유족급여를 받을 필요가 있다는 점에서 18세 미만인 자녀의 경우와 차이가 없으므로, 이 사건 유족범위조항이 유족이 되는 자녀의 범위에서 18세 이상인 자녀를 제외하는 것은 합리적인 이유가 없다. 이처럼 이 사건 유족범위조항은 18세 이상인 자녀에 해당하는 청구인의 평등권, 교육을 받을 권리, 행복추구권을 침해한다. 이 사건 수급권조항은 유족일시금을 받을 유족이 없는 경우 유족 아닌 직계존비속에게 그 유족일시금의 2분의 1 상당액만을 지급하도록 하고 있다. 그런데 이 사건 수급권조항 중 공무원연금법 제30조 제1항 전단 부분은 유족 아닌 직계존비속에게 지급될 금액의 범위를 대통령령에 포괄적으로 위임하고 있으므로 포괄위임금지원칙에 위배된다. 또한 이 사건 수급권조항은 유족 아닌 직계존비속에게 지급되는 금액을 유족일시금의 2분의 1 상당액으로 정하여 공무원이 납부한 기여금과 그 이자의 합산액에도 미치지 못하는 결과를 야기할 수 있는 것이므로 유족 아닌 직계존비속에 해당하는 청구인의 재산권을 침해한다. 4. 판단 가. 이 사건 유족범위조항이 헌법에 위반되는지 여부 (1) 제한되는 기본권 이 사건 유족범위조항은 유족일시금을 받을 유족이 되는 자녀의 범위에서 장애 상태에 있지 않은 18세 이상인 자녀를 배제하여 장애 상태에 있지 않은 자녀의 경우에 18세 이상인 자녀와 18세 미만인 자녀를 차별하고 있으므로, 이 사건 유족범위조항이 18세 이상인 자녀에 해당하는 청구인의 평등권을 침해하는지 여부가 문제 된다. 청구인은 이 사건 유족범위조항이 청구인의 교육을 받을 권리와 행복추구권을 제한한다고 주장한다. 그러나 유족일시금이 교육비에 충당될 것을 예정하여 지급되는 것은 아닌 만큼, 유족일시금의 지급 여부와 청구인의 교육을 받을 권리의 제한 여부 사이에는 직접적인 관련성이 존재하지 않고, 행복추구권은 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에 대하여 적극적으로 요구할 수 있음을 내용으로 하는 것은 아니므로(헌재 2003. 11. 27. 2003헌바39 참조), 이 사건 유족범위조항이 청구인의 교육을 받을 권리와 행복추구권을 제한할 여지는 없다. (2) 평등권 침해 여부 (가) 평등권 침해 여부를 심사함에 있어서 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우와 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 경우에는 엄격한 심사기준이 적용되어야 할 것이지만, 그 밖의 경우에는 완화된 심사기준에 따라 차별을 정당화하는 합리적인 이유가 있는지를 심사하는 것으로 충분하다(헌재 2012. 8. 23. 2010헌마197 참조). 이 사건 유족범위조항에 의한 차별은 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 영역에 관한 것이거나 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하는 것이 아니므로, 이 사건 유족범위조항이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부를 심사함에 있어서는 완화된 심사기준에 따라 입법자의 결정에 합리적인 이유가 있는지를 심사하기로 한다. (나) 한정된 재원으로 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하여야 하는 공무원연금제도에 있어서, 유족일시금 등 유족급여를 받을 유족이 되는 자녀의 범위는 유족급여의 필요성과 중요성에 따라 일정하게 제한될 수 있는 것이고, 자녀에 대한 유족급여의 필요성과 중요성은 자녀가 최소한의 독자적인 생활능력을 갖춘 것으로 볼 수 있는지를 기준으로 판단할 수 있는 것이다. 그런데 자녀가 18세 이상이 되면 근로기준법에 따라 독자적인 근로능력을 갖춘 것으로 다루어지고, 혼인을 할 수 있게 되며, 독자적인 사리판단능력이 상당히 갖추어지는 등 정신적ㆍ신체적으로 성숙한 상태에 이르게 된다. 이 사건 유족범위조항은 이러한 점을 고려하여 18세 이상인 자녀는 최소한의 생활을 스스로 영위할 수 있는 사회적인 독립성을 획득할 수 있는 것으로 보아 유족이 되는 자녀의 범위에서 18세 이상인 자녀를 제외한 것이다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333 참조). 18세 이상인 자녀가 직업교육, 대학교육 등 교육이나 군 복무, 사회복무요원 복무 등 병역의무 이행의 과정에 있는 경우에 독자적인 생계를 유지하는 것이 사실상 곤란하다고 하더라도, 공무원연금의 재원의 한계로 말미암아 유족의 범위를 일정하게 제한할 수밖에 없고, 18세 이상인 자녀와 18세 미만인 자녀가 최소한의 독자적인 생활능력을 갖춘 것으로 볼 수 있는지 여부에서 구별되는 이상, 교육이나 병역의무 이행의 과정에 있는 18세 이상인 자녀를 유족이 되는 자녀의 범위에 포함시키지 않았다고 하여 불합리하다고 할 수는 없다. 따라서 이 사건 유족범위조항이 유족이 되는 자녀의 범위에서 18세 이상인 자녀를 제외한 것은 합리적인 이유가 있으므로, 이 사건 유족범위조항이 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 나. 이 사건 수급권조항이 헌법에 위반되는지 여부 (1) 포괄위임금지원칙 위배 여부 이 사건 수급권조항 중 공무원연금법 제30조 제1항 전단 부분은 공무원의 사망 시 유족일시금을 받을 유족이 없는 경우 유족 아닌 직계존비속에게 지급될 금액의 한도를 대통령령에 위임하고 있다. 헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하고 있다. 여기서 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’이란 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다. 그리고 이러한 위임의 구체성ㆍ명확성 내지 예측가능성의 유무는 당해조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합하여 판단하여야 하고, 위임된 사항의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다. 이 사건 수급권조항 중 공무원연금법 제30조 제1항 전단 부분은 사회보장적 급여의 성격이 강한 유족급여에 관련된 내용을 형성하는 규정이므로, 위임입법으로서 갖추어야 할 구체성ㆍ명확성의 요구가 상당 부분 완화된다(헌재 2009. 12. 29. 2008헌바48 참조). 유족일시금을 받을 유족이 없는 경우에 유족 아닌 직계존비속에게 지급될 금액은 연금수지 상태 등 공무원연금의 재정 상황을 고려하고 유족 아닌 직계존비속에 대한 급여의 규모와 지급방식의 차이 등을 반영하여 정하여질 사항인 만큼, 이러한 가변적이고 기술적인 고려요소에 적절하게 대처하기 위해서는 전문적인 지식을 갖춘 행정부로 하여금 이를 정하도록 할 필요성이 인정된다. 유족일시금을 받을 유족이 없는 경우에 유족 아닌 직계존비속에게 지급되는 금액은 유족이 있었더라면 받을 수 있었을 유족일시금액을 그 상한으로 할 것임을 충분히 예측할 수 있고, 유족일시금이 공무원의 기여금 등을 재원으로 하여 보험원리에 따라 지급되는 것인 점에 비추어 공무원의 기여금이 공무원연금의 급여 재원의 형성에 기여하는 정도와 보험원리 등이 종합적으로 고려되어 정하여질 것임을 예측할 수 있다. 이처럼 유족일시금을 받을 유족이 없는 경우에 이 사건 수급권조항 중 공무원연금법 제30조 제1항 전단 부분에 따라 유족 아닌 직계존비속에게 지급될 금액에 관하여는 대통령령으로 정하여질 내용의 대강을 충분히 예측할 수 있으므로, 이 사건 수급권조항 중 공무원연금법 제30조 제1항 전단 부분이 포괄위임금지원칙에 위배된다고 볼 수 없다. (2) 재산권 침해 여부 입법자는 공무원의 사망을 사유로 하는 급여수급권의 구체적인 내용을 형성함에 있어서 국가의 재정능력과 전반적인 사회보장 수준, 국민 전체의 소득 및 생활수준, 기타 여러 가지 사회적ㆍ경제적 여건 등을 종합하여 공무원연금법의 입법목적에 맞도록 합리적으로 정할 수 있으므로, 공무원의 사망 시 유족일시금을 받을 유족이 없는 경우 유족 아닌 직계존비속에게 어떤 내용의 급여수급권을 부여할 것인지는 입법자가 공무원연금법의 입법목적을 고려하여 정책적으로 결정할 수 있는 사항이다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333 참조). 다만 그 입법형성에 있어서는 공무원연금의 급여 재원 형성에 기여하는 공무원의 기여금이라고 하는 재산권적 측면이 합리적으로 반영되어야 한다. 따라서 이 사건 수급권조항이 재산권을 침해하는지 여부를 심사함에 있어서는 유족 아닌 직계존비속의 급여수급권에 관한 입법형성에 있어서 공무원의 기여금이 갖는 재산권적 성격이 합리적으로 반영되었는지 여부를 심사하기로 한다. 이 사건 수급권조항이 공무원의 사망 시 유족일시금을 받을 유족이 없는 경우 유족 아닌 직계존비속에게 일정한 금액을 지급하되 그 금액을 유족일시금의 2분의 1 상당액으로 정한 것은, 보험원리에 따라 한정된 재원으로 보다 많은 공무원과 그 유족의 생활안정과 복리향상을 도모하면서도 공무원연금의 급여 재원의 상당 부분이 공무원의 기여금에 의하여 형성되는 사정을 함께 반영하고자 하는 것이다. 공무원의 사망 시 유족이 받게 되는 유족일시금은 그 재원 중 2분의 1이 공무원의 기여금에 의하여 형성되는 것이므로, 이 사건 수급권조항이 유족일시금을 받을 유족이 없는 경우 유족 아닌 직계존비속에게 유족일시금의 2분의 1 상당액을 지급하도록 한 것은 유족일시금 중 그 재원이 공무원의 기여금에 의하여 형성된 부분만큼은 유족 아닌 직계존비속에게 지급되도록 하기 위한 것으로 볼 수 있다. 또한 유족 아닌 직계존비속은 이 사건 수급권조항에 따라 유족일시금의 2분의 1 상당액을 지급받는 것 외에도 공무원연금공단으로부터 공무원의 기여금과 무관하게 국가 또는 지방자치단체가 그 비용을 부담하는 퇴직수당을 지급받게 된다(대법원 1996. 9. 24. 선고 95누9945 판결 참조). 이러한 사정들을 고려하면, 이 사건 수급권조항이 유족 아닌 직계존비속의 급여수급권에 관한 입법형성에 있어서 공무원의 기여금이 갖는 재산권적 성격을 합리적으로 반영하지 않은 것이라고 할 수는 없다. 이처럼 이 사건 수급권조항은 공무원연금의 재원의 한계, 공무원의 기여금이 갖는 재산권적 성격 등을 종합적으로 고려하여 유족 아닌 직계존비속의 급여수급권의 내용을 합리적으로 구체화한 것이므로, 이 사건 수급권조항이 입법형성의 한계를 벗어나 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다. 5. 결론 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 이진성의 이 사건 유족범위조항에 대한 별개의견이 있는 외에는 관여 재판관의 의견이 일치되었다. 6. 재판관 이진성의 이 사건 유족범위조항에 대한 별개의견 나는 이 사건 심판청구가 기각되어야 한다는 다수의견의 결론에는 찬성하지만, 다수의견과 달리 이 사건 유족범위조항이 헌법에 위반된다고 생각하므로, 다음과 같이 의견을 밝힌다. 다수의견에 의하면, 이 사건 유족범위조항은 18세 이상인 자녀의 경우 독자적인 근로능력을 갖추어 최소한의 생활을 영위할 수 있는 사회적인 독립성을 획득할 수 있다고 보아 유족이 되는 자녀의 범위에서 18세 이상인 자녀를 배제하고 있다는 것이다. 이러한 논리에 따르면, 18세 이상인 자녀라도 사회적인 독립성을 획득할 수 없는 사정이 있다면 유족이 되는 자녀의 범위에 포함시켜야 한다. 오늘날 자녀가 18세 이상이 되더라도 기본적인 생활에 필요한 직업을 얻기 위하여 직업교육이나 대학교육 등 상급교육을 이수하는 사례가 매우 많고, 특히 남성의 경우에는 병역의무를 이행하여야 한다. 이처럼 18세 이상인 자녀가 공인된 직업교육, 대학교육 등 직업을 위한 교육이나 군 복무, 사회복무요원 복무 등 병역의무 이행의 과정에 있는 경우에는 독립적인 생계를 위한 소득활동을 기대하기 어려운 상황에 놓이게 된다. 이는 오늘날 대부분의 청소년이 고등학교 졸업 이후 직업교육이나 대학교육 등 상급교육을 이수하는 사회현실에 비추어 18세 이상인 자녀 개개인이 개인적인 선택에 따른 결과로서 개별적으로 감수하여야만 하는 이례적인 사정이라고 할 수는 없는 것이므로, 위와 같은 상황에 놓인 18세 이상인 자녀는 유족급여의 필요성과 중요성이라는 측면에서 보아도 18세 미만인 자녀와 별다른 차이가 없다. 그럼에도 자녀가 18세 이상이기만 하면 유족이 되는 자녀의 범위에서 무조건 배제하는 것은 위와 같은 사회현실을 도외시한 채 유족의 생활안정과 복리향상이라는 유족급여제도가 갖는 목적과 기능의 실질적인 구현을 외면하는 것이다. 이 사건 유족범위조항이 자녀에 대한 유족급여의 필요성과 중요성의 기준으로 18세 도달 여부라는 기준만을 설정하여 18세 이상인 자녀를 유족이 되는 자녀의 범위에서 일률적으로 배제한 것은 공인된 직업교육, 대학교육 등 직업을 위한 교육이나 군 복무, 사회복무요원 복무 등 병역의무 이행의 과정에 있기 때문에 독립적인 생계를 위한 소득활동을 하지 못하는 18세 이상인 자녀를 18세 미만인 자녀에 비하여 합리적인 이유 없이 차별하여 그와 같은 교육이나 병역의무 이행의 과정에 있는 18세 이상인 자녀의 평등권을 침해하는 것이다. 자녀가 18세 이상이 된 후에도 대학교육에 보통 4년이 소요되고, 남성의 경우에는 추가적으로 병역의무 이행에 2년 이상이 소요되므로, 18세 이상인 남성 자녀가 대학교육과 병역의무를 마치는 데는 6년 이상의 기간이 필요하게 된다. 이러한 사정을 고려할 때, 위와 같은 교육이나 병역의무 이행의 과정에 있는 18세 이상인 자녀의 경우에는 24-25세를 상한으로 하여 그 교육이나 병역의무 이행의 기간만큼은 유족이 되는 자녀의 범위에 포함시키는 것이 타당하다. 외국의 경우를 보아도 독일은 18세 이상인 자녀가 직업교육, 학교교육 등이나 군 복무, 공익 근무 등의 과정에 있는 경우에, 오스트리아는 18세 이상인 자녀가 직업교육, 학교교육 등이나 사회봉사 등의 과정에 있는 경우에 27세를 상한으로 하여 그 사유가 존재하는 기간 동안 유족급여를 받을 수 있도록 하고 있고, 미국은 18세 이상인 자녀가 직업교육, 학교교육 등의 과정에 있는 경우에 22세를 상한으로 하여 그 사유가 존재하는 기간 동안 유족급여를 받을 수 있도록 하고 있다. 나아가 위와 같은 교육이나 병역의무 이행의 과정에 있는 18세 이상인 자녀를 그 교육이나 병역의무 이행의 기간만큼 유족이 되는 자녀의 범위에 포함시키는 것은 그러한 교육이나 병역의무 이행의 과정에 있지 않은 18세 이상인 자녀와의 차별을 야기할 수 있으나, 그 교육이나 병역의무 이행의 기간은 기본적인 최소한의 생활능력의 구비를 위한 교육 또는 병역의무의 이행과 관련된 것이므로, 그와 같은 차별에는 합리적인 이유가 있는 것이다. 다만 이 사건에서만은 청구인이 망인의 사망 당시 공인된 직업교육, 대학교육 등 직업을 위한 교육이나 군 복무, 사회복무요원 복무 등 병역의무 이행의 과정에 있었다고 볼 자료가 없고, 나이도 29세였으므로, 이 사건 유족범위조항이 헌법에는 위반되지만 청구인의 평등권을 침해하는 것은 아니다.