구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제1항 등 위헌소원

[당사자] 청 구 인 이○규대리인 변호사 김태욱 당해사건 서울고등법원 2010누43855 토지수용에대한보상금증액 [주문] 1. 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다. 2. 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ (2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제77조 제1항에 대한 심판청구를 각하한다. [이유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 충북 ○○에서 양돈장을 운영하던 축산농민으로서 양돈장의 규모를 확장·이전하기 위해 2007. 1. 4.경 충북 괴산군 ○○읍 ○○리 산60번지 산765-1, 산765-2, 산59-3, 산84, 산85 등 6필지의 토지(이하, ‘이 사건 토지’라 한다)를 매수하였고, 같은 해 7월경 이 사건 토지로 사업장소를 이전할 것을 승인받은 후 토목설계 및 도로포장 등 일부 공사를 시행하였다. (2) 한국토지공사는 국방·군사시설사업(이하, ‘이 사건 사업’이라 한다)을 위해 2009. 2. 26. 중앙토지수용위원회의 수용재결을 받아 같은 해 4. 21. 이 사건 토지를 수용하였는데, 보상액이 청구인이 이 사건 토지를 매수한 금액인 825,000,000원보다 적은 356,313,240원으로 결정되었다. (3) 이에 청구인은 2009. 4. 30. 수원지방법원에 이 사건 토지의 수용에 대한 보상금 증액을 구하는 소를 제기하여 기각판결(수원지방법원 2009구합4563)을 받고 항소하여(서울고등법원 2010누43855) 항소심 계속 중 ‘구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제70조 제1항, 제77조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2011. 6. 28. 위 항소가 기각됨과 아울러 위헌법률심판제청 신청이 기각되자(서울고등법원 2011아217), 2011. 7. 27. 위 법률조항들에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건의 심판대상은 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되고 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항(이하, ‘이 사건 토지보상조항’이라 한다), 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제77조 제1항(이하, ‘이 사건 영업손실 보상조항’이라 한다)의 위헌 여부이고, 그 구체적인 규정은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시 기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(「한국은행법」제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사·발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치·형상·환경·이용 상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다. 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제77조(영업의 손실 등에 대한 보상) ① 영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 참작하여 보상하여야 한다. [관련조항] 아래의 조항 이외에는 별지와 같다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제67조(보상액의 가격시점 등) ① 보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의 성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다. 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되고, 2013. 8. 6. 법률 제12018호로 개정되기 전의 것) 제9조(표준공시지가의 적용) ① 국가·지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관 그 밖에 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다. 1. 공공용지의 매수 및 토지의 수용·사용에 대한 보상 2. 청구인의 주장 요지 가. 이 사건 토지보상조항 헌법 제23조 제3항이 규정한 ‘정당한 보상’이란 피수용 재산의 객관적 가치를 기준으로 하는 완전보상을 뜻하는 것인바, 피수용 토지의 객관적 가치가 입증된 경우에는 그 가치대로 보상하는 것이 헌법적 원칙에 부합하므로, 이 사건 토지보상조항이 토지의 객관적인 가치가 입증된 경우에도 공시지가를 기준으로 보상하도록 한 것은 헌법 제23조 제3항에 위배되어 청구인의 재산권을 침해한다. 나. 이 사건 영업손실 보상조항 청구인은 이 사건 토지 밖의 지역에서 운영하던 축산업을 이 사건 토지 내로 확장·이전하기 위하여 영업 개시의 준비로 도로포장 등 공사를 진행하였으나 이 사건 토지의 수용으로 인하여 영업을 재개할 수 없게 되어 사실상 이 사건 수용으로 인하여 폐업된 것과 같은 영업이익의 손실을 입었으므로, 이에 대하여는 헌법 제23조 제3항의 ‘정당한 보상’ 규정에 따라 보상되어야 한다. 그런데 이 사건 영업손실 보상조항이 수용으로 인하여 영업이 이전·재개되지 못하여 발생한 손실을 포함하지 않는 것으로 해석하여 이러한 손실을 보상하지 않는 것은 청구인의 재산권을 침해하는 것이다. 3. 판 단 가. 이 사건 토지보상조항에 대한 판단 헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용 재산의 객관적인 재산 가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미한다. 이 사건 토지보상조항은 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’에 의한 공시지가를 기준으로 토지수용으로 인한 손실보상액을 산정하되, 개발이익을 배제하고 공시기준일부터 가격시점까지의 시점보정을 해당 공익사업으로 인한 토지 가격의 영향을 받지 않는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률과 생산자물가상승률 등을 고려하여 행하도록 규정하고 있다. 그런데 개발이익은 사업시행자의 사업시행으로 의하여 비로소 발생하는 것이므로 토지소유자에게 당연히 귀속되어야 할 것은 아니고 오히려 사업시행자 또는 궁극적으로 국민에게 귀속되어야 할 성질의 것이고, 그것이 피수용토지가 갖는 객관적 가치에 포함된다고 볼 수도 없으며, 한편 위 법률의 규정에 의한 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 지가산정 대상 토지와 표준지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 가격시점까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법도 적정한 것으로 보이므로 공시지가를 기준으로 한 보상금액의 산정은 수용당시의 피수용토지의 객관적 가치를 반영한 것이 된다. 그렇다면 이 사건 토지보상조항은 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되지 않는다.(헌재 1990. 6. 25. 89헌마107, 판례집 2, 178, 188-195; 헌재 1991. 2. 11. 90헌바17, 18 판례집 3, 51, 59-60; 헌재 1995. 4. 20. 93헌바20등, 판례집 7-1, 519, 533-534; 헌재 1999. 12. 23. 98헌바13등, 판례집 11-2, 721; 헌재 2001. 4. 26. 2000헌바31 판례집 13-1, 932, 938; 헌재 2009. 6. 25. 2007헌바104, 공보 제153호, 1273, 1278 등 참조) 나. 이 사건 영업손실 보상조항에 대한 판단 청구인의 이 부분 심판청구는 이 사건 영업손실 보상조항이 수용으로 인하여 영업이 이전·재개되지 못하여 발생한 손실을 포함하지 않는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다고 하는 것이다. 그런데 청구인은 이 사건 영업손실 보상조항 자체에 대한 위헌주장은 아니한 채, 청구인의 경우와 같이 ‘사업시행지구 외부에서의 영업이더라도 수용으로 인해 사업시행지역으로 이전·재개하지 못한 경우를’ 동 조항 상의 ‘휴업이나 폐업’에 이른 것과 동일하게 보아야 한다고만 주장하고 있으므로, 이는 한정위헌 심판청구의 형식을 취하고 있으나, 실제로는 개별적·구체적 사건에서의 법률조항의 단순한 포섭·적용에 관한 문제를 다투거나 법원의 재판결과를 다투는 것에 불과하여 헌법소원심판의 대상이 될 수 없다. 따라서 이 부분 심판청구는 헌법소원심판의 대상이 될 수 없는 것에 대한 청구이므로 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 토지보상조항은 헌법에 위반되지 아니하고, 이 사건 영업손실 보상조항에 대한 심판청구는 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [별지] [관련조항] 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제77조(영업의 손실 등에 대한 보상) ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 보상액의 구체적인 산정 및 평가 방법과 보상기준, 제2항에 따른 실제 경작자 인정기준에 관한 사항은 국토해양부령으로 정한다. 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2007. 4. 12. 건설교통부령 제556호로 개정되고 2009. 11. 13. 국토해양부령 제180호로 개정되기 전의 것) 제45조(영업손실의 보상대상인 영업) 법 제77조 제1항에 따라 영업손실을 보상하여야 하는 영업은 다음 각 호 모두에 해당하는 영업으로 한다. 1. 사업인정고시일등 전부터 적법한 장소(무허가 건축물등, 불법 형질변경 토지, 그 밖에 다른 법령에서 물건을 쌓아놓는 행위가 금지되는 장소가 아닌 곳을 말한다)에서 인적·물적 시설을 갖추고 계속적으로 행하고 있는 영업. 다만, 무허가 건축물 등에서 임차인이 영업하는 경우에는 그 임차인이 사업인정고시일등 1년 이전부터 부가가치세법 제5조에 따른 사업자등록을 하고 행하고 있는 영업을 말한다. 2. 영업을 행함에 있어서 관계법령에 의한 허가·면허·신고 등(이하 “허가등”이라 한다)을 필요로 하는 경우에는 사업인정고시일등 전에 허가 등을 받아 그 내용대로 행하고 있는 영업 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2002. 12. 31. 건걸교통부령 제344호로 제정된 것) 제57조(사업폐지 등에 대한 보상) 공익사업의 시행으로 인하여 건축물의 건축을 위한 건축허가 등 관계법령에 의한 절차를 진행 중이던 사업 등이 폐지·변경 또는 중지되는 경우 그 사업 등에 소요된 법정수수료 그 밖의 비용 등의 손실에 대하여는 이를 보상하여야 한다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2007. 4. 12. 건설교통부령 제556호로 개정된 것) 제64조(공익사업시행지구 밖의 영업손실에 대한 보상) ① 공익사업시행지구 밖에서 제45조에 따른 영업손실의 보상대상이 되는 영업을 하고 있는 자가 공익사업의 시행으로 인하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 영업자의 청구에 의하여 당해 영업을 공익사업시행지구에 편입되는 것으로 보아 보상하여야 한다. 1. 배후지의 3분의 2 이상이 상실되어 그 장소에서 영업을 계속할 수 없는 경우 2. 진출입로의 단절, 그 밖의 부득이한 사유로 인하여 일정한 기간 동안 휴업하는 것이 불가피한 경우 ② 제1항에 불구하고 사업시행자는 영업자가 보상을 받은 이후에 그 영업장소에서 영업이익을 보상받은 기간 이내에 동일한 영업을 하는 경우에는 실제 휴업기간에 대한 보상금을 제외한 영업손실에 대한 보상금을 환수하여야 한다.