공유재산 및 물품 관리법 제99조 위헌소원

사 건 2024헌바47 공유재산 및 물품 관리법 제99조 위헌소원 청 구 인 임○○ 대리인 법무법인 푸른 담당변호사 감덕령 당 해 사 건 대법원 2023도15558 공유재산및물품관리법위반등 선 고 일 2026. 5. 21.

공유재산 및 물품 관리법(2016. 5. 29. 법률 제14186호로 개정된 것) 제99조는 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 가. 청구인에 대한 공소제기 (1) 정○○은 주식회사 ○○(이하 ‘○○’라 한다)를 운영하는 사람이고, 청구인은 □□ 주식회사(이하 ‘□□’이라 한다)를 운영하는 사람이다. (2) ○○는 2016. 8. 26. 부산시설공단으로부터 부산 ○○구 (주소 생략)에 있는 ○○시장 현대화건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다) 3층부터 6층을 2016. 10. 24.부터 2021. 10. 23.까지 기간 동안 매년 사용료 5억 2,000만 원으로 하여 행정재산 사용·수익허가를 받았다. ○○는 이 사건 건물에서 뷔페 사업을 영위하던 중 사용료 및 관리비 등을 미납하여 2018. 6. 1. 부산시설공단으로부터 위 사용·수익허가 취소처분을 받았음에도(이하 ‘이 사건 취소처분’이라 한다), □□을 운영하는 청구인으로 하여금 이 사건 건물 5층 및 6층에서 ‘△△’라는 상호로 음식점 영업을 하도록 하였다. (3) 청구인은 정○○과 공모하여 2018. 6. 1.부터 2019. 4. 29.까지 행정재산인 이 사건 건물을 점거하여 사용·수익하였다는 공유재산및물품관리법위반죄등 혐의로 기소되었다. 나. 형사 재판의 진행 경과 및 이 사건 헌법소원심판청구 (1) 제1심 계속 중 청구인은 관련 법률을 위반하여 이 사건 건물을 사용·수익한다는 고의가 없었다고 주장하였다. 그러나 부산지방법원은 청구인과 정○○이 공모하여 행정재산인 이 사건 건물을 ‘공유재산 및 물품 관리법’에서 정하는 절차와 방법에 따르지 않은 채 무단으로 점유하며 사용·수익한 사실이 인정되고, 그 점유 및 사용·수익이 위법하다는 점을 충분히 인식하고 있었다고 보아, 2023. 5. 31. 청구인에게 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제99조, 제6조 제1항 등을 적용하여 징역 2년의 형을 선고하였다(부산지방법원 2021고합150등). (2) 위 판결에 대하여 청구인이 항소 및 상고하였으나 모두 기각되었다(부산고등법원 2023노264, 대법원 2023도15558). 한편, 청구인은 상고심 계속 중 "제6조 제1항을 위반하여 행정재산을 사용하거나 수익한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다."라고 규정한 ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제99조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 대법원은 2024. 1. 25. 청구인의 위헌법률심판제청신청을 기각하였다(대법원 2023초기927). (3) 청구인은 2024. 2. 14. ‘공유재산 및 물품 관리법’ 제99조에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 다. 관련 민사·행정사건의 진행 경과 (1) ○○는 2018. 6. 26. 부산시설공단을 상대로 이 사건 취소처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나, 부산지방법원은 2019. 1. 10. ○○의 청구를 기각하였고, 위 판결은 항소심과 상고심을 거쳐 2020. 1. 17. 확정되었다(부산지방법원 2018구합22426, 부산고등법원 2019누20488, 대법원 2019두54795). (2) 부산시설공단은 2018. 7. 31. ○○, □□을 상대로 이 사건 건물의 인도를 구하는 민사소송을 제기하고, 위 회사들은 부산시설공단을 상대로 손해배상을 구하는 반소를 제기하였다. 부산지방법원은 2019. 9. 25. 부산시설공단의 본소 청구를 인용하고, 위 회사들의 반소청구를 기각하였으며, 위 판결은 항소심과 상고심을 거쳐 2020. 9. 28. 확정되었다[부산지방법원 2018가합45745(본소), 2019가합40327(반소), 부산고등법원 2019나57056(본소), 2019나57063(반소), 대법원 2020다238592(본소), 2020다238608(반소)]. (3) 부산시설공단이 2018. 7. 2.경 이 사건 건물에 대하여 엘리베이터 가동 중단, 공조시설 전원 차단, 부설주차장의 주차권 발급 중단, 1층의 안내용 TV 설치 제지, 외부 간판에 대한 전원 차단 등의 조치를 취하자, 위 회사들은 부산시설공단을 상대로 위와 같은 조치의 중단을 구하는 방해금지가처분 신청을 하였다. 부산지방법원은 2018. 8. 16. 위 신청을 모두 기각하였으나(부산지방법원 2018카합10353), 항고심은 ‘부산지방법원 2018가합45745호 건물명도 사건의 판결 확정시까지 이 사건 건물 5~6층 엘리베이터 및 공조시설의 운행 또는 가동을 중단하는 행위를 하여서는 아니 된다’라는 내용의 일부 인용 결정을 하는 한편, 부산시설공단의 주차권 발급 중단 행위, TV 설치 방해 행위 및 외부 간판 전원 차단 행위에 대하여는 위 회사들이 부산시설공단으로부터 사용·수익허가를 받지 않았으므로 그 피보전권리에 대한 소명이 있다고 볼 수 없다고 보아 기각하였다(부산고등법원 2018라5156). 2. 심판대상 이 사건의 심판대상은 ‘공유재산 및 물품 관리법’(2016. 5. 29. 법률 제14186호로 개정된 것, 이하 특별한 사정이 없는 한 연혁과 상관없이 ‘공유재산법’이라 한다) 제99조(이하 ‘심판대상조항’이라고 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 공유재산 및 물품 관리법(2016. 5. 29. 법률 제14186호로 개정된 것) 제99조(벌칙) 제6조 제1항을 위반하여 행정재산을 사용하거나 수익한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다. [관련조항] 공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것) 제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다. 3. 청구인의 주장 가. 죄형법정주의의 명확성원칙 위반 심판대상조항에 따르면, 공유재산법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 않고 행정재산을 사용하거나 수익한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처해지게 된다. 그런데 공유재산법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법은 매우 포괄적인 개념으로서 그 내용과 범위가 모호하다. 이로 인하여 일반인으로서는 이 사건 처분의 취소를 구하는 판결이 확정되기 전까지는 자신이 심판대상조항에 해당하는지 여부를 알 수 없다. 더욱이 청구인은 부산시설공단을 상대로 방해금지가처분 신청을 하였고, 부산고등법원으로부터 청구인의 점유가 보호되어야 한다는 취지의 결정을 받았으므로 심판대상조항에 해당하는지 알 수 없었다. 심판대상조항에 대하여 양형기준이 존재하지 않는 것은 이러한 모호성, 포괄성에서 비롯된 것으로 보인다. 형사처벌의 구성요건에 고도의 법률해석을 필요로 하는 극히 모호하고 포괄적인 문언을 규정한 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 반한다. 나. 과잉금지원칙 위반 심판대상조항에 따르면 행정재산의 사용·수익허가처분에 대하여 법률적으로 다툼이 있어 법원의 판단이 필요한 경우까지도 형사처벌의 대상이 될 수 있는데, 이는 과잉금지원칙에 반한다. 또한, 변상금부과처분, 행정대집행 등 강제력 행사를 통하여 행정재산의 권한 없는 사용·수익을 방지할 수 있음에도, 형사처벌까지 가하는 것은 과잉금지원칙에 반한다. 다. 평등원칙 위반 사인간의 임대차의 경우 기간 만료 후 점유를 한다고 하여 별도로 형사처벌이 되는 것은 아니다. 그런데 행정재산의 경우에는 형사처벌까지 부과되는 것은 평등원칙에 위배된다. 4. 판단 가. 죄형법정주의의 명확성원칙 위반 여부 (1) 죄형법정주의에서 파생되는 명확성원칙은 누구나 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건이 명확할 것을 의미한다. 그러나 처벌법규의 구성요건이 명확하여야 한다고 하여 모든 구성요건을 단순한 서술적 개념으로 규정하여야 하는 것은 아니고, 다소 광범위하여 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도 통상의 해석방법에 의하여 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이면 당해 처벌법규의 보호법익과 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 알 수 있도록 규정하였다면 헌법이 요구하는 처벌법규의 명확성에 배치되는 것이 아니다. 처벌법규의 구성요건이 어느 정도 명확하여야 하는가는 일률적으로 정할 수 없고, 각 구성요건의 특수성과 그러한 법적 규제의 원인이 된 여건이나 처벌의 정도 등을 고려하여 종합적으로 판단하여야 한다(헌재 2000. 6. 29. 98헌가10 참조). (2) 청구인은 ‘이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법’이 지나치게 모호하고, 포괄적이라고 주장한다. 그러나 심판대상조항의 문언상 ‘이 법에서 정하는 절차와 방법’은 ‘행정재산’의 ‘사용·수익’과 관련된 절차와 방법으로 그 범위가 한정된다. 공유재산법이 ‘행정재산’이라는 장 아래 제20조에서 지방자치단체의 장의 사용·수익허가를 규정하고, 제21조에서 허가기간을, 제22조 내지 제24조에서 사용료를, 제25조, 제26조에서 사용·수익허가의 취소를, 제27조에서 행정재산의 관리위탁을 규정한 것을 볼 때, ‘이 법에서 정하고 있는 절차와 방법’은 제20조 내지 제27조의 절차와 방법에 따라 사용·수익허가 또는 관리위탁을 받아야 함을 의미하며, 위 절차와 방법에 의한 권원을 가지지 아니하고 행정재산을 사용 또는 수익하는 자는 심판대상조항에 의해 처벌될 것임을 예측할 수 있다. ‘다른 법률에서 정하는 절차와 방법’의 범위도 행정재산의 사용·수익에 관한 내용으로 한정되는바, 행정재산인 도로, 도시공원, 자연공원, 공유수면 등의 사용·수익에 대해 규정하고 있는 개별법인 도로법(제61조), ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’(제24조), 자연공원법(제23조), ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률’(제8조) 등의 관련규정들이 이에 해당할 것임을 예측할 수 있다. 행정재산에 대한 적극적인 활용이 요청되면서 행정재산의 사용·수익의 절차와 방법이 앞으로 더욱 다양해지고 수시로 변화할 가능성이 있다는 점, 새로운 개발사업의 과정에서 공유재산법의 사용·수익허가를 의제하는 특별법 조항들도 제정될 수 있다는 점을 감안하면, 행정재산의 사용·수익의 절차와 방법에 관하여 심판대상조항에서 모두 한정적으로 열거하는 것은 적합하지 않다. 이에 더하여, 심판대상조항의 수범자는 행정재산을 점유하고 사용·수익하는 등으로 행정재산의 규율에 대해 보다 잘 아는 지위에 있을 것을 고려하면, ‘이 법 또는 다른 법률에서 정하고 있는 절차와 방법’ 부분이 수범자에게 예측가능성을 담보할 수 없을 만큼 불명료하다고 할 수 없다(헌재 2013. 6. 27. 2012헌바17 참조). (3) 청구인은 이 사건 취소처분의 적법 여부나 정당한 점유권원의 존재 여부에 대하여 다툼이 있는 경우, 법원의 판단이 있기 전까지는 심판대상조항의 불명확성으로 말미암아 일반인으로서는 자신이 심판대상조항에 해당하는지 여부를 알 수 없다고 주장한다. 그러나 이는 심판대상조항을 위반한 자의 주관적 인식이나 의사와 관련된 ‘고의’(형법 제13조)의 문제이거나, 자신의 행위가 법령에 의하여 죄가 되지 아니하는 것으로 오인한 ‘법률의 착오’(형법 제16조)의 인정 여부에 관한 것으로서, 심판대상조항의 문언 그 자체의 불명확성을 다투는 것이 아니라 단순히 법원의 사실인정 및 포섭의 문제 등을 다투는 것에 불과하므로 이에 관하여 별도로 판단하지 않는다. (4) 결국 심판대상조항은 그 문언 및 입법취지, 법규범의 체계적 구조 등을 종합하여 볼 때, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가지고 있는 사람이라면 심판대상조항에 의하여 규제되고 있는 행위가 무엇인지 충분히 알 수 있다고 할 것이므로, 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 않는다. 나. 과잉금지원칙 및 평등원칙 위반 여부 (1) 헌법재판소 선례 (가) 헌법재판소는 헌재 2013. 6. 27. 2012헌바17 결정에서 "제6조 제1항을 위반하여 행정재산을 사용하거나 수익한 자는 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금에 처한다."라고 규정한 구 공유재산법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되고, 2014. 1. 7. 법률 제12201호로 개정되기 전의 것) 제99조(이하 ‘구법조항’이라 한다)가 과잉금지원칙, 평등원칙에 위배되지 않는다고 판단하였다. 그 결정의 이유 요지는 다음과 같다. "1) 구법조항은 정당한 권원 없이 행정재산을 사용·수익하는 행위를 예방 및 근절함으로써 행정재산의 적정한 보호와 관리를 꾀하는 등의 목적을 가지고 있으므로 그 목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다. 정당한 권원 없이 행정재산을 사용·수익하는 경우에 대해 공유재산법은 행정적 제재수단들을 두고 있으나, 행정재산의 사용·수익을 통해 얻는 수익의 규모가 큰 경우 이러한 제재수단에도 불구하고 행정재산을 계속 사용·수익하려는 동기가 발생할 수 있는 점 등에 비추어 이러한 제재수단이 행정재산의 보호·관리 및 행정목적 달성에 충분히 실효적이라고 단정할 수 없으므로, 구법조항이 그 제재수단으로 형사처벌을 규정한 것은 침해의 최소성에도 어긋나지 아니한다. 또한 2년 이하의 징역 또는 700만 원 이하의 벌금이 책임의 정도를 넘어선 과도한 형벌로서 달성하려는 공익과 침해되는 기본권 사이의 균형을 상실하였다고도 보이지 않으므로 과잉금지원칙에 반하지 아니한다. 2) 사유재산의 적절한 관리·활용은 기본적으로 소유자인 사인의 이익에 기여할 뿐이지만, 행정재산의 적절한 관리·활용은 지방자치단체와 주민 전체의 이익에 귀속되고 특히 지방자치단체를 위한 재원 확보의 수단이라는 점에서, 행정재산을 정당한 권원 없이 사용·수익하는 경우 사유재산과 달리 형사적 제재를 가하는 것은 합리적인 이유가 있으므로 평등원칙에 위배되지 않는다." (나) 위 결정 이후, 구법조항은 벌금형을 순차 상향하여 심판대상조항으로 개정되었다. 헌재 2024. 8. 29. 2022헌바170 결정은, 벌금형의 상한이 2천만 원으로 상향된 것 외에는 심판대상조항이 위 선례의 심판대상인 구법조항과 실질적으로 동일하고, 벌금형이 상향된 것만으로 심판대상조항이 책임의 정도를 넘어선 과도한 형벌을 규정한 것으로 보기도 어렵다는 이유로 심판대상조항이 과잉금지원칙 및 평등원칙에 위배되지 않는다고 판단하였다. (2) 선례 변경의 필요성 이 사건에서 청구인은, 이 사건 취소처분의 적법 여부나 정당한 점유권원의 존재 여부가 다투어지고 있는 상황임에도 불구하고 심판대상조항에 따라 처벌을 하는 것은 과잉금지원칙에 위배된다고 주장한다. 그러나 행정재산의 정당한 사용·수익권한이 있는 경우에는 심판대상조항이 적용되지 않는다. 청구인의 주장은 구체적 사건에서의 사실인정을 다투는 것에 불과하고, 심판대상조항으로 인한 기본권 침해에 관한 것이라고 볼 수 없으므로 이에 대하여 나아가 판단하지 아니한다. 달리 선례의 판단을 변경하여야 할 사정변경이나 필요성이 있다고 보기 어려우므로, 심판대상조항은 과잉금지원칙 및 평등원칙에 위배되지 않는다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.