지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제29조 제2항 등 위헌확인

사 건 2022헌마1069 지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 제29조 제2항 등 위헌확인 청 구 인 김○○ 대리인 법무법인 온다담당변호사 이동호 선 고 일 2026. 5. 21.

이 사건 심판청구를 모두 각하한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 2020. 12. 1. 서대문구청장으로부터 임기 2년의 ○○동 주민자치회위원으로 위촉된 사람으로, 2022. 6. 1. 치러진 전국동시지방선거에서 정당원으로서 소속 정당 후보의 당선을 위한 선거운동을 하고 싶었으나 관련 법 규정에 따르면 금지되어 있어서 할 수 없었다. 나. 청구인은 주민자치회위원에 관하여 규정하고 있는 ① 구 ‘지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법’ 제29조 제2항 중 ‘정치적 중립을 지켜야 하며’ 부분, ② ‘서울특별시 서대문구 주민자치회 설치ㆍ운영에 관한 조례’ 제11조 제2항 중 ‘위원은 지방분권법 제29조 제2항에 따라 직무를 수행할 때에는 지역사회에 대한 공익활동가로서 정치적 중립을 준수하고’ 및 ‘공직선거법 제60조 제1항 제7호에 따라 선거운동을 할 수 없다’ 부분, ③ 직무수행 과정에서 정치적 중립의무를 위반한 경우를 위원직 당연 해촉사유로 정한 위 조례 제13조 제1항 제4호가, 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2022. 7. 22. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 ① 구 ‘지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’(2013. 5. 28. 법률 제11829호로 ‘지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’이라는 법률명으로 제정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15501호로 법률명이 ‘지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’으로 변경되었다가 2023. 6. 9. 법률 제19430호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘지방분권법’이라 한다) 제29조 제2항 중 ‘정치적 중립을 지켜야하며’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), ② ‘서울특별시 서대문구 주민자치회 설치ㆍ운영에 관한 조례’(2021. 11. 3. 서울특별시서대문구조례 제1457호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제11조 제2항 중 ‘정치적 중립을 준수하고’ 부분과 ‘공직선거법 제60조 제1항 제7호에 따라 선거운동을 할 수 없다’ 부분(이하 ‘이 사건 조례 의무조항’이라 한다) 및 ③ 이 사건 조례 제13조 제1항 제4호(이하 ‘이 사건 조례 해촉조항’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법(2013. 5. 28. 법률 제11829호로 ‘지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’이라는 법률명으로 제정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15501호로 법률명이 ‘지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’으로 변경되었다가 2023. 6. 9. 법률 제19430호로 폐지되기 전의 것) 제29조(주민자치회의 구성 등) ② 제1항에 따라 위촉된 위원은 그 직무를 수행할 때에는 지역사회에 대한 봉사자로서 정치적 중립을 지켜야 하며 권한을 남용하여서는 아니 된다. 서울특별시 서대문구 주민자치회 설치ㆍ운영에 관한 조례(2021. 11. 3. 서울특별시서대문구조례 제1457호로 개정된 것) 제11조(위원의 의무) ② 위원은 지방분권법 제29조 제2항에 따라 직무를 수행할 때에는 지역사회에 대한 공익활동가로서 정치적 중립을 준수하고 권한 남용을 하지 아니하며, "공직선거법"제60조 제1항 제7호에 따라 선거운동을 할 수 없다. 제13조(위원의 해촉) ① 구청장은 위원에게 다음 각 호 가운데 하나의 사유가 생긴 경우 그 위원을 해촉하여야 한다. 이 경우 위원은 다음 각 호의 사유가 발생한 날 해촉된 것으로 본다. 4. 위원이 그 직무를 수행하는 과정에서 지방분권법 제29조 제2항에 따른 정치적 중립의무를 위반한 경우 [관련조항] 구 지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법(2013. 5. 28. 법률 제11829호로 제정되고 2023. 6. 9. 법률 제19430호로 폐지되기 전의 것) 제27조(주민자치회의 설치) 풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위하여 읍ㆍ면ㆍ동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다. 제28조(주민자치회의 기능) ① 제27조에 따라 주민자치회가 설치되는 경우 관계 법령, 조례 또는 규칙으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 사무의 일부를 주민자치회에 위임 또는 위탁할 수 있다. ② 주민자치회는 다음 각 호의 업무를 수행한다. 1. 주민자치회 구역 내의 주민화합 및 발전을 위한 사항 2. 지방자치단체가 위임 또는 위탁하는 사무의 처리에 관한 사항 3. 그 밖에 관계 법령, 조례 또는 규칙으로 위임 또는 위탁한 사항 제29조(주민자치회의 구성 등) ④ 안전행정부장관은 주민자치회의 설치 및 운영에 참고하기 위하여 주민자치회를 시범적으로 설치ㆍ운영할 수 있으며, 이를 위한 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다. 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제60조(선거운동을 할 수 없는 자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거운동을 할 수 없다. 다만, 제1호에 해당하는 사람이 예비후보자ㆍ후보자의 배우자인 경우와 제4호부터 제8호까지의 규정에 해당하는 사람이 예비후보자ㆍ후보자의 배우자이거나 후보자의 직계존비속인 경우에는 그러하지 아니하다. 7. 통ㆍ리ㆍ반의 장 및 읍ㆍ면ㆍ동 주민자치센터(그 명칭에 관계없이 읍ㆍ면ㆍ동사무소 기능전환의 일환으로 조례에 의해 설치된 각종 문화ㆍ복지ㆍ편익시설을 총칭한다. 이하 같다)에 설치된 주민자치위원회(주민자치센터의 운영을 위하여 조례에 의하여 읍ㆍ면ㆍ동사무소의 관할구역별로 두는 위원회를 말한다. 이하 같다) 위원 구 서울특별시 서대문구 주민자치회 설치ㆍ운영에 관한 조례(2018. 5. 2. 서울특별시서대문구조례 제 1242호로 제정되고, 2021. 11. 3. 서울특별시서대문구조례 제1457호로 개정되기 전의 것) 제11조(위원의 의무) ② 위원은 지방분권법 제29조 제2항에 따라 직무를 수행할 때에는 지역사회에 대한 봉사자로서 정치적 중립을 준수하고 권한 남용을 하지 아니하며, "공직선거법"제60조 제1항 제7호에 따라 선거운동을 할 수 없다. 제13조(위원의 해촉) ① 구청장은 위원에게 다음 각 호 가운데 하나의 사유가 생긴 경우 그 위원을 해촉하여야 한다. 이 경우 위원은 다음 각 호의 사유가 발생한 날 해촉된 것으로 본다. 3. 위원이 그 직무를 수행하는 과정에서 정치적 중립을 위반한 경우 3. 청구인의 주장 이 사건 법률조항은 주민자치회위원에게 지역사회의 봉사자라는 이유로 지나치게 광범위하게 정치적 중립의무를 부과함으로써 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 정치적 표현의 자유 등을 침해한다. 이 사건 법률조항은 합리적 이유 없이 본질적으로 다른 신분인 주민자치회위원과 방송통신위원회위원 등을 같게 취급하고, 유사한 신분인 주민자치회위원과 중앙노동위원회 공익위원 등을 다르게 취급하여 청구인의 평등권을 침해한다. 이 사건 조례 의무조항의 ‘정치적 중립을 준수하고’ 부분과 이 사건 조례 해촉조항은 이 사건 법률조항과 같은 이유로 위헌이다. 이 사건 조례 의무조항의 ‘공직선거법 제60조 제1항 제7호에 따라 선거운동을 할 수 없다’ 부분은 상위법의 위임이 없는 기본권 제한으로 헌법에 위반된다. 또한 주민자치회위원에 대하여 ‘통ㆍ리ㆍ반의 장’이나 주민자치위원회위원과 동일하게 선거운동의 자유를 제한하는 것 역시 합리적 이유를 찾을 수 없으므로 청구인의 평등권을 침해한다. 4. 판단 가. 일반론 법령에 대한 헌법소원은 그 법령의 시행과 동시에 기본권을 침해받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원을 제기하여야 한다. 여기서 청구기간 산정의 기산점이 되는 ‘법령에 해당하는 사유가 발생한 날’이란 ‘법령의 규율을 구체적이고 현실적으로 적용받게 된 날’을 가리킨다(헌재 2022. 11. 24. 2020헌마417 참조). 한편 그 심판대상조항이 그 자구만 수정되었을 뿐 이전 조항과 비교하여 실질적인 내용에 변화가 없어 청구인이 기본권을 침해당하고 있다고 주장하는 내용에 전혀 영향을 주지 않는다면, 법령조항이 일부 개정되었다고 하더라도 청구기간의 기산은 이전의 법령을 기준으로 한다(헌재 2016. 12. 29. 2015헌마315; 헌재 2019. 8. 29. 2018헌마608 참조). 나. 이 사건 법률조항 이 사건 법률조항은 2013. 5. 28. 법률 제11829호로 제정된 구 ‘지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’ 제29조 제2항으로 도입되어 그 날부터 시행되었다. 청구인은 이 사건 법률조항이 이미 시행되고 있었던 2020. 12. 1.부터 주민자치회 위원으로 그 활동을 시작하였으므로 그 활동을 시작한 날부터 이 사건 법률조항의 적용을 받게 되었다. 청구인은 그로부터 1년이 경과한 이후인 2022. 7. 22.에서야 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 그렇다면 이 사건 법률조항에 대한 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하여 부적법하다. 다. 이 사건 조례 의무조항, 이 사건 조례 해촉조항 2018. 5. 2. 서울특별시서대문구조례 제1242호로 ‘서울특별시 서대문구 주민자치회 설치ㆍ운영에 관한 조례’가 제정되어 같은 날부터 시행되었고, 위 조례는 2021. 11. 3. 서울특별시서대문구조례 제1457호로 일부 개정되어 그 날부터 시행되었다. 이 사건 조례 내용 중 주민자치회위원의 의무 가운데 ‘정치적 중립’ 부분과 ‘선거운동금지’ 부분 및 이를 위반한 경우 해촉되도록 한 조항 내용은 위 제정된 조례의 해당 부분과 비교할 때 실질적 내용에 변함이 없다. 즉 서울 서대문구의 주민자치회위원은 위 제정된 조례에 따라 2018. 5. 2.부터 직무를 수행하는 과정에서 정치적 중립의무와 선거운동금지의무가 있었고 이를 위반한 경우 해촉되도록 하는 규정의 적용을 받았다. 따라서 이에 관한 청구기간의 기산은 2018. 5. 2. 서울특별시서대문구조례 제1242호로 제정된 위 조례 조항을 기준으로 하여야 하고, 청구인의 기본권 침해사유는 위 조항이 시행된 이후 2020. 12. 1. 청구인이 주민자치회위원으로서의 지위를 취득하였을 때 발생하였다고 할 것이다. 그러나 이 사건 심판청구는 청구인이 주민자치회위원으로 종사하기 시작한 2020. 12. 1.부터 1년이 훨씬 더 지난 2022. 7. 22.에서야 이루어졌으므로, 이 부분 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하여 부적법하다. 5. 결론 그렇다면 청구인의 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.