감사원 심사청구 각하결정 취소

청 구 인 김○○ 국선대리인 변호사 박민수 피청구인 감사원장

청구인의 심판청구를 모두 각하한다.

1. 사건개요 가. 2023헌마1260 (1) 청구인은 2021. 5. 7.부터 2025. 3. 17.까지 ○○교도소에 수용되었던 사람이다. 청구인은 2023. 4. 3. ‘○○교도소장이 지병의 악화로 작업을 면제받은 자신에 대하여 의료조치 내지 자가관리가 가능한 수용거실을 지정하지 않고 있는 것은 법령에 위배된다’고 주장하면서, ‘○○교도소장에게 부당한 직무집행을 즉시 시정하여 청구인의 건강상태에 적합한 수용처우를 시행할 것을 요구한다’는 등의 결정을 구하는 내용의 감사원 심사청구를 하였다. (2) 피청구인은 2023. 10. 6. ‘수용거실의 지정에 대한 재량이 있는 ○○교도소장이 청구인을 작업거실에 수용한 것이 청구인의 구체적 권리·의무에 직접적인 변동을 초래했다고 할 수 없으므로 심사청구의 대상으로 삼을 처분 등이 존재하지 않는다’는 이유로, 감사원법 제46조 제1항 및 감사원심사규칙 제6조 제1항 제1호에 따라 각하결정을 하였다. 이에 청구인은 2023. 11. 9. 위 각하결정이 자신의 기본권을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 2024헌마122 (1) 청구인은 2023. 5. 10. ‘○○교도소에서 일정한 기간 동안 주·부식의 양이 법령에 따른 정량보다 적게 지급되었다’고 주장하면서, ‘○○교도소장은 수용자 급양관리 관련 제반 문서의 작성을 관계법규에 따라 엄정하게 이행하여 부조리 발생이 없도록 하고, 수용자 급양관리에 관한 책무를 성실의무에 부합하게 이행하여 청구인을 비롯한 일부 수용자들이 부당한 처우를 받지 않도록 하라’는 등의 결정을 구하는 내용의 감사원 심사청구를 하였다. (2) 피청구인은 2023. 11. 22. ‘수용자에 대한 부실한 급양관리와 수용자에 대한 부당한 처우에 대하여 사실 확인을 요구하는 것은 심사청구의 대상으로 보기 어렵다’는 이유로, 감사원법 제46조 제1항 및 감사원심사규칙 제6조 제1항 제1호에 따라 각하결정을 하였다. 이에 청구인은 2024. 1. 31. 위 각하결정이 자신의 기본권을 침해한다고 주장하며 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은, 피청구인이 2023. 10. 6. 수용자 처우에 관한 청구인의 심사청구를 각하한 결정 및 2023. 11. 22. 수용자 급양관리에 관한 청구인의 심사청구를 각하한 결정(이하 위 두 결정을 모두 합하여 ‘이 사건 각하결정’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 관련조항은 다음과 같다. [관련조항] 감사원법(2020. 10. 20. 법률 제17560호로 개정된 것) 제43조(심사의 청구) ① 감사원의 감사를 받는 자의 직무에 관한 처분이나 그 밖에 감사원규칙으로 정하는 행위에 관하여 이해관계가 있는 자는 감사원에 그 심사의 청구를 할 수 있다. 감사원법(2009. 1. 30. 법률 제9399호로 개정된 것) 제46조(심사청구에 대한 결정) ① 감사원은 심사의 청구가 제43조 및 제44조와 감사원규칙으로 정하는 요건과 절차를 갖추지 못한 경우에는 이를 각하한다. 이해관계인이 아닌 자가 제출한 경우에도 또한 같다. ② 감사원은 심리 결과 심사청구의 이유가 있다고 인정하는 경우에는 관계기관의 장에게 시정이나 그 밖에 필요한 조치를 요구하고, 심사청구의 이유가 없다고 인정한 경우에는 이를 기각한다. 제47조(관계기관의 조치) 관계기관의 장은 제46조에 따른 시정이나 그 밖에 필요한 조치를 요구하는 결정의 통지를 받으면 그 결정에 따른 조치를 하여야 한다. 감사원심사규칙(2020. 11. 2. 감사원규칙 제337호로 개정된 것) 제2조의2(심사청구의 대상) 법 제43조의 “그 밖에 감사원 규칙으로 정하는 행위”란 감사원의 감사를 받는 자의 직무에 관한 처분 외의 행위 또는 부작위(직무상 행위를 해야 할 법률상 의무가 있는 경우에 한한다)로서 상대방의 구체적 권리·의무에 직접적인 변동을 초래하는 것을 말하며, 다만 사법상의 법률관계로 인한 경우는 제외한다. 제6조(심사청구의 각하) ① 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 법 제46조 제1항의 규정에 의하여 심사청구를 각하한다. 1. 감사원의 감사를 받는 자의 직무에 관한 처분이나 제2조의2에서 정한 심사청구의 대상 중 어디에도 해당하지 아니하는 경우 구 감사원심사규칙(2009. 12. 17. 감사원규칙 제202호로 개정되고, 2025. 6. 18. 감사원규칙 제382호로 개정되기 전의 것) 제9조(심사청구의 결정에 따른 조치) 관계기관의 장은 법 제46조에 따른 시정 그 밖에 필요한 조치를 요구하는 결정의 통지를 받은 때에는 특별한 사유가 없으면 2개월이내에 그 결정에 따른 조치를 취하고 그 결과를 지체없이 감사원에 통보(「정보통신망 및 정보보호 등에 관한 법률」에 따른 정보통신망을 이용한 통보를 포함한다)하여야 한다. 3. 청구인의 주장 이 사건 각하결정은 공권력주체인 피청구인의 고권적 행위에 해당하므로, 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당한다. 청구인이 문제 삼는 ○○교도소장의 행위는 모두 감사원법 제43조에 따른 적법한 심사청구 대상임에도, 피청구인은 이에 대한 청구인의 심사청구를 각하하는 결정을 하여 기본권을 침해하였다. 4. 판단 가. 헌법재판소법 제68조 제1항은 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자’가 헌법소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기에서 ‘공권력’이란 입법권·행정권·사법권을 행사하는 모든 국가기관·공공단체 등의 고권적 작용을 말하고, 그 행사 또는 불행사로 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜 법률관계 내지 법적 지위를 변화시키는 것이어야 한다(헌재 2008. 1. 17. 2007헌마700; 헌재 2018. 8. 30. 2014헌마368 등 참조). 따라서 행정기관의 내부적 의사결정에 불과하여 직접 국민의 권리의무에 영향을 미치지 아니하는 행위는, 특별한 사정이 없는 한 그 자체로는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사로 볼 수 없다(헌재 2004. 8. 26. 2003헌마916 참조). 또한 청구인의 신청이 피청구인에게 공권력의 행사를 구하는 것이 아니라면 비록 피청구인이 이를 거부하였다고 하더라도 청구인의 법률관계 내지 법적 지위에 변화가 생긴다고 할 수 없으므로, 그 거부행위는 특별한 사정이 없는 한 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사 또는 불행사라고 볼 수 없다. 나. 감사원법 제43조 제1항에 따른 심사청구는 감사원의 감사를 받는 자의 처분이나 그 밖의 행위에 이해관계가 있는 자로 하여금 감사원에 대하여 그 적법 여부 또는 타당성 여부에 대한 심사를 하도록 하여, 감사원의 직무수행에 도움을 주고 행정운영의 개선을 기하고자 하는 데 그 취지가 있다(대법원 1967. 6. 27. 선고 67누44 판결; 대법원 1994. 5. 27. 선고 93누23633 판결 등 참조). 이에 따라 감사원은 심사청구의 이유가 있다고 인정하는 경우에도 처분이나 그 밖의 행위에 대한 시정조치를 직접 행할 수는 없고, 이를 관계기관의 장에게 요구할 수밖에 없다(감사원법 제46조 제2항 및 제47조, 이하 ‘시정조치요구결정’이라 한다). 시정조치요구결정의 대상이 된 처분이나 그 밖의 행위의 효력은 시정조치요구결정만으로는 변동이 없고, 관계기관의 장이 시정조치를 하여야만 비로소 변동되는 것이다(대법원 1967. 6. 27. 선고 67누44 판결 참조). 한편, 시정조치요구결정을 통지받은 관계기관의 장은 특별한 사유가 없으면 통지를 받은 뒤 2개월 이내에 그 결정에 따른 조치를 취하고 그 결과를 지체 없이 감사원에 통보하여야 한다(감사원법 제47조, 감사원심사규칙 제9조). 그러나 관계기관의 장이 조치를 취하지 않거나 시정조치요구결정과는 다른 내용의 조치를 취한 경우, 감사원이 직접 그 결정에 따른 조치를 취할 수 있다거나 간접강제 등으로 이를 강제할 수 있다는 규정은 마련되어 있지 않다. 나아가 감사원과 관계기관의 장 사이에는 어떠한 상하관계도 없고, 관계기관의 장이 시정조치요구결정에 따른 조치로 나아가지 않거나 그 결정과는 다른 내용의 조치를 취한다고 하여 제재나 불이익을 부과하는 규정도 없는바, 시정조치요구결정은 관계기관의 장을 기속하는 법적 구속력을 가진다고 보기도 어렵다. 이러한 점에서 시정조치요구결정은, 행정기관으로서의 지위를 갖는 감사원과 관계기관의 장 사이에서 행해지는 법적 구속력 없는 내부적 의사결정에 지나지 않는다고 할 것이다(대법원 1970. 9. 22. 선고 70누82 판결 참조). 다. 이 사건 각하결정은 피청구인이 청구인의 심사청구에 대하여 본안심리에 나아가지 아니한 채 관계기관의 장에 대한 시정조치요구결정을 거부하는 것과 같은 결과를 가져오는 것이다. 그런데 앞서 살펴본 바와 같이 시정조치요구결정은 법적 구속력이 없는 행정기관의 내부적 의사결정에 불과하여 직접 국민의 권리의무에 영향을 미치지 않는다는 점에서 공권력의 행사로 볼 수 없는바, 피청구인이 이처럼 공권력의 행사에 해당하지 않는 행위를 거부하였다고 하여 청구인의 법률관계 내지 법적 지위에 변화가 생긴다고 할 수는 없으므로, 이 사건 각하결정은 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사 또는 불행사에 해당한다고 볼 수 없다. 5. 결론 그렇다면 청구인의 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준