상가건물 임대차보호법 제10조의5 제2호 위헌소원

청 구 인 이○○ 대리인 법무법인(유한) 강남 담당변호사 박태범 외 5인 당해사건 청주지방법원 2021나51083(본소) 건물인도, 2021나51090(반소) 손해배상(기)

상가건물 임대차보호법(2015. 5. 13. 법률 제13284호로 개정된 것) 제10조의5 제2호 중 ‘공유재산’ 가운데 공유재산 및 물품 관리법(2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정된 것) 제5조 제3항에 따른 ‘일반재산’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 충북 (주소 생략)에 있는 ○○군 소유 공유재산인 2층 건물의 관리를 맡은 임대인 안○○(이하 ‘이 사건 임대인’이라 한다)과, 2014. 9. 1. 위 건물 1층 106.69㎡ 중 62㎡ 부분(이하 ‘이 사건 상가’라 한다)을 2014. 9. 1.부터 2016. 8. 31.까지 보증금 300만 원, 월 차임 20만 원으로 임차하는 내용의 임대차계약을 맺고 ‘○○’이라는 가게를 운영해온 상가임차인이다. 위 임대차계약은 2019. 8. 31.까지 수차례에 걸쳐 연장되었다. 나. 이 사건 임대인은 2019. 5. 30. ‘이 사건 상가에 관한 임대차 계약을 더 이상 연장하지 않겠다’는 취지의 문서를 청구인에게 교부하였는데, 이후 이 사건 상가의 임대차 계약기간이 만료되었음에도 청구인이 이 사건 상가 등을 반환하지 않자, 청구인을 상대로 이 사건 상가 등의 인도를 구하는 소를 제기하였다. 이에 청구인은 ‘2019. 3. 28.경 청구 외 김○○과 이 사건 상가의 ‘○○’ 영업권을 양도하기로 하는 계약을 맺었음에도 이 사건 임대인의 방해행위로 인해 ‘상가건물 임대차보호법’(이하 ‘상가임대차법’이라 한다) 제10조의4 제1항의 권리금 회수기회를 보호받지 못하였기에 같은 조 제3항에 따른 손해배상을 구한다’는 등의 주장을 하면서 이 사건 임대인에게 손해배상 등의 지급을 구하는 반소를 제기하였으나, 제1심 법원은 2021. 2. 3. 이 사건 임대인의 본소를 전부 인용하고 청구인의 반소는 전부 기각하였다[청주지방법원 제천지원 2020가단20223(본소), 21318(반소)]. 다. 청구인은 항소하였고, 항소심 계속 중 상가건물이 ‘공유재산 및 물품 관리법’에 따른 지방자치단체 소유의 공유재산에 해당하는 경우에는 상가임대차법 제10조의4에 따른 권리금 회수기회 보호 제도를 적용하지 않도록 하는 같은 법 제10조의5 제2호에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나, 항소심 법원은 2022. 4. 22. 이 사건 상가가 ‘공유재산 및 물품 관리법’에 따른 공유재산 중 일반재산이므로 상가임대차법 제10조의5 제2호에 따라 같은 법 제10조의4가 적용되지 않는다는 이유로 청구인의 항소를 기각하였으며[청주지방법원 2021나51083(본소), 2021나51090(반소)], 같은 날 위헌법률심판제청신청도 기각하였다(같은 법원 2022카기50158). 청구인은 2022. 6. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 상가임대차법 제10조의5 제2호의 ‘공유재산’에 ‘일반재산’이 포함되는 것으로 해석하는 한 위헌이라는 취지로 이 사건 심판청구를 하였다. 그런데 ‘공유재산 및 물품 관리법’(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제5조 제1항은 공유재산을 ‘행정재산’과 ‘일반재산’으로 구분하고 있고, 같은 조 제3항은 ‘일반재산’에 관하여 규정하고 있으므로, 상가임대차법 제10조의5 제2호 중 ‘공유재산’ 가운데 그 양적 일부인 ‘공유재산법 제5조 제3항에 따른 일반재산’에 관한 부분으로 심판대상을 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 ‘상가건물 임대차보호법’(2015. 5. 13. 법률 제13284호로 개정된 것) 제10조의5 제2호 중 ‘공유재산’ 가운데 ‘공유재산 및 물품 관리법’(2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정된 것) 제5조 제3항에 따른 ‘일반재산’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 주요 관련조항은 다음과 같고, 나머지 관련조항은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 상가건물 임대차보호법(2015. 5. 13. 법률 제13284호로 개정된 것) 제10조의5(권리금 적용 제외) 제10조의4는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 상가건물 임대차의 경우에는 적용하지 아니한다. 2. 임대차 목적물인 상가건물이「국유재산법」에 따른 국유재산 또는「공유재산 및 물품 관리법」에 따른 공유재산인 경우 [주요 관련조항] 공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조 제1항 각 호의 재산을 말한다. 공유재산 및 물품 관리법(2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정된 것) 제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다. ③ “일반재산”이란 행정재산 외의 모든 공유재산을 말한다. 구 공유재산 및 물품 관리법(2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되고, 2021. 4. 20. 법률 제18086호로 개정되기 전의 것) 제5조(공유재산의 구분과 종류) ② “행정재산”이란 다음 각 호의 재산을 말한다. 1. 공용재산지방자치단체가 직접 사무용ㆍ사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 2. 공공용재산지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 3. 기업용재산지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산 4. 보존용재산법령ㆍ조례ㆍ규칙에 따라 또는 필요에 의하여 지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산 상가건물 임대차보호법(2015. 5. 13. 법률 제13284호로 개정된 것) 제10조의3(권리금의 정의 등) ① 권리금이란 임대차 목적물인 상가건물에서 영업을 하는 자 또는 영업을 하려는 자가 영업시설ㆍ비품, 거래처, 신용, 영업상의 노하우, 상가건물의 위치에 따른 영업상의 이점 등 유형ㆍ무형의 재산적 가치의 양도 또는 이용대가로서 임대인, 임차인에게 보증금과 차임 이외에 지급하는 금전 등의 대가를 말한다. ② 권리금 계약이란 신규임차인이 되려는 자가 임차인에게 권리금을 지급하기로 하는 계약을 말한다. 상가건물 임대차보호법(2018. 10. 16. 법률 제15791호로 개정된 것) 제10조의4(권리금 회수기회 보호 등) ① 임대인은 임대차기간이 끝나기 6개월 전부터 임대차 종료 시까지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 함으로써 권리금 계약에 따라 임차인이 주선한 신규임차인이 되려는 자로부터 권리금을 지급받는 것을 방해하여서는 아니 된다. 다만, 제10조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 임차인이 주선한 신규임차인이 되려는 자에게 권리금을 요구하거나 임차인이 주선한 신규임차인이 되려는 자로부터 권리금을 수수하는 행위 2. 임차인이 주선한 신규임차인이 되려는 자로 하여금 임차인에게 권리금을 지급하지 못하게 하는 행위 3. 임차인이 주선한 신규임차인이 되려는 자에게 상가건물에 관한 조세, 공과금, 주변 상가건물의 차임 및 보증금, 그 밖의 부담에 따른 금액에 비추어 현저히 고액의 차임과 보증금을 요구하는 행위 4. 그 밖에 정당한 사유 없이 임대인이 임차인이 주선한 신규임차인이 되려는 자와 임대차계약의 체결을 거절하는 행위 ③ 임대인이 제1항을 위반하여 임차인에게 손해를 발생하게 한 때에는 그 손해를 배상할 책임이 있다. 이 경우 그 손해배상액은 신규임차인이 임차인에게 지급하기로 한 권리금과 임대차 종료 당시의 권리금 중 낮은 금액을 넘지 못한다. 3. 청구인의 주장 가. 공유재산 중 행정재산이 아닌 일반재산은 보호할 공적 필요성이 없거나 희박함에도 불구하고 심판대상조항은 임대차 목적물인 상가건물이 공유재산인 경우에는 그것이 행정재산 또는 일반재산인지를 구분함이 없이 상가임대차법 제10조의4에 따른 권리금 회수기회 보호 제도의 적용을 일률적으로 배제함으로써 공유재산 중 일반재산을 임대차 목적물로 하는 상가임차인의 재산권을 침해한다. 나. 심판대상조항은 공유재산 중 일반재산을 임대차 목적물로 하는 상가임차인과, 일반 사인(私人)의 재산을 임대차 목적물로 하는 상가임차인을 차별하므로 평등권을 침해한다. 4. 판단 가. 쟁점의 정리 (1) 상가임대차법상 권리금은 임대차 목적물인 상가건물에서 영업을 하는 자 또는 영업을 하려는 자가 영업시설ㆍ비품, 거래처, 신용, 영업상의 노하우, 상가건물의 위치에 따른 영업상의 이점 등 유형ㆍ무형의 재산적 가치의 양도 또는 이용대가로서 임대인, 임차인에게 보증금과 차임 이외에 지급하는 금전 등의 대가를 말한다(제10조의3). 입법자는 상가임대차시장에서의 재산권 질서를 새로이 형성하면서 상가임대차법 제10조의4를 규정하여 위와 같은 권리금의 회수기회를 보호하는 제도를 마련하였다(헌재 2020. 7. 16. 2018헌바242등 참조). 심판대상조항은 지방자치단체 소유의 공유재산인 상가에 대해서는 행정재산 또는 일반재산인지 여부의 구분 없이 권리금 회수기회 보호에 관한 상가임대차법 제10조의4의 적용을 배제하는바, 심판대상조항이 상가임차인의 재산권을 침해하는지 살펴본다. (2) 한편, 청구인은 심판대상조항이 공유재산 중 일반재산을 임대차 목적물로 하는 상가임차인과 일반인의 사적 재산을 임대차 목적물로 하는 상가임차인을 차별한다고 주장하나, 이는 심판대상조항이 공유재산에 대해 일률적으로 상가임대차법 제10조의4에 따른 권리금 회수기회 보호 제도의 적용을 배제하여 공유재산 중 일반재산을 임대차 목적물로 하는 상가임차인의 재산권을 침해한다는 주장과 실질적으로 다르지 않으므로 별도로 판단하지 아니한다(헌재 2020. 7. 16. 2018헌바242등 참조). 나. 재산권 침해 여부 (1) 입법자가 상가임대차시장에서의 재산권 질서를 새로 형성함에 있어서는 상가임차인의 보호 외에 임대인 등 다른 권리 주체들의 재산권이나 거래 안전 등을 비롯한 다양한 법익 간에 균형을 이루도록 해야 한다. 또한 상가임대차의 수요 및 공급, 금융시장 여건 등 끊임없이 변화하는 사회경제적 상황을 고려하여 합리적으로 적절히 대응할 필요가 있으므로 입법자에게는 광범위한 입법형성권이 존재한다. 따라서 상가권리금 회수기회 보호 제도의 적용 한계를 규정한 심판대상조항이 공유재산 중 일반재산을 임대차 목적물로 하는 상가임차인의 재산권을 침해하는지 여부는 입법자에게 주어진 입법형성권의 한계를 일탈하였는지 여부를 기준으로 심사한다(헌재 2000. 6. 29. 98헌마36; 헌재 2014. 3. 27. 2013헌바198; 헌재 2020. 7. 16. 2018헌바242등 참조). (2) 살피건대, 지방자치단체가 소유하는 행정재산과 일반재산을 비롯한 모든 공유재산의 체계적 보호 및 관리는 각 지방자치단체가 주민의 다양한 요구와 필요를 반영하고 공공재의 가치를 구현하며 지방재정 운영의 물적 기반을 확충하기 위하여 매우 중요하고 필요한 것이다(헌재 2017. 7. 27. 2016헌바374 참조). 더욱이 일반재산을 비롯한 공유재산을 상가로 임차하여 영업을 해온 상인들은, 그 지방경제를 활성화하려는 지방자치단체로부터 유·무형의 각종 지원들을 받음으로써 민간인 소유의 사유재산에서 영업할 때보다 더 저렴하거나 유리한 환경에서 사업을 영위할 수 있는 예외적 기회를 누려온 경우가 상당하다고 할 것이다. 따라서 공유재산 중 일반재산인 상가건물 및 이를 둘러싼 상권의 지리적 입지에 집적된 경제적 가치의 형성에 대해서는 각 임차인뿐만 아니라 그 소유자인 지방자치단체의 기여 또한 폭 넓게 인정할 수 있으므로, 그 상가에 결합된 경제적 가치를 권리금이라는 형태로 독점적으로 회수할 수 있는 기회를 일반재산의 상가임차인에게 특별히 제도적으로 보호해주어야만 할 당위성 또한 분명하지 않다. 여기에 상가임대차법상 권리금 회수기회 보호 제도는 처음부터 임차인 보호뿐만 아니라 그에 관계된 여러 개인적ㆍ사회적 법익과의 균형적 조정을 염두에 두고 범위를 한정하는 형태로 입법된 것임을 덧붙여 고려해 보면, 입법자가 공유재산 중 일반재산에 대해 공익적인 보호 및 관리의 필요성을 감안하여 이를 권리금 회수기회 보호 제도의 적용 범위에서 제외하는 방식을 택한 것이 권리금 보호에 관한 입법자의 형성권의 한계를 일탈한 것이라고 단정하기 어렵다. (3) 한편, 기본적으로 공유재산 중 일반재산의 대부(貸付)는 공유재산법 제4장 제2절에 따른 규정들의 적용을 받으므로 토지와 그 정착물은 5년, 그 밖의 재산은 1년으로 대부기간의 원칙적 상한이 법정되어 있고(제31조 제1항), 재난으로 피해를 보거나 해당 지방자치단체의 귀책사유로 인해 재산 이용에 제한을 받은 경우에는 그 기간만큼 대부계약을 연장할 수 있도록 규정하고 있으며(제31조 제4항), 대부료 액수 산정과 조정 및 감면 등 역시 모두 법령에 따라 규율되어 변동성이 크지 않은데다(제32조 내지 제34조 등), 지방자치단체 등이 직접 공용으로 사용하기 위해 대부계약을 일방적으로 해지할 경우에 그 계약 상대방에 대한 손실보상 제도 또한 법정되어 있는 등(제35조 제3항) 일반재산을 대부받은 자는 법령상 마련된 안정적 계약환경에 따라 간접적으로 보호를 받을 수 있다. 따라서 공유재산 중 일반재산을 대부받은 자로서의 상가임차인이 반드시 상가임대차법 제10조의4에 따른 권리금 회수기회 보호 제도의 적용을 받아야만 할 정도로 특별히 불리하거나 어려운 상황에 처해있다고 보기는 어렵다. (4) 이와 같은 사정들을 종합하여 보면, 심판대상조항이 입법형성권의 한계를 일탈하여 공유재산 중 일반재산을 임대차 목적물로 하는 상가임차인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준 [별지] 관련조항 구 공유재산 및 물품 관리법(2014. 1. 7. 법률 제12201호로 개정되고, 2021. 4. 20. 법률 제18086호로 개정되기 전의 것) 제31조(대부기간) ① 일반재산의 대부는 다음 각 호의 구분에 따른 기간을 초과할 수 없다. 다만, 지역경제의 활성화를 위하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 토지와 그 정착물: 5년 2. 제1호 외의 재산: 1년 구 공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되고, 2022. 11. 15. 법률 제19022호로 개정되기 전의 것) 제31조(대부기간) ④ 지방자치단체의 장은 대부를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대부기간을 연장할 수 있다. 이 경우 연장하는 대부기간은 다음 각 호의 사유로 이용하지 못한 기간의 범위로 한다. 1. 천재지변이나 그 밖의 재난으로 피해를 본 경우 2. 해당 지방자치단체의 귀책사유로 그 재산의 이용에 제한을 받은 경우 구 공유재산 및 물품 관리법(2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되고, 2021. 4. 20. 법률 제18086호로 개정되기 전의 것) 제32조(대부료) ① 일반재산의 대부계약을 체결하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 대부료를 징수한다. ② 제1항의 대부료는 그 전액을 대통령령으로 정하는 기간에 한꺼번에 내야 한다. 다만, 대부료 전액을 한꺼번에 내는 것이 곤란하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 경우에는 1년 만기 정기예금 금리수준을 고려하여 대통령령으로 정하는 이자를 붙여 분할납부하게 할 수 있다. ③ 제2항 단서에 따라 분할납부하게 하는 경우 일정한 금액 이하의 보증금을 예치하게 하거나 지방자치단체를 피보험자로 하는 이행보증보험을 체결하게 할 수 있다. 구 공유재산 및 물품 관리법(2014. 1. 7. 법률 제12201호로 개정되고, 2021. 4. 20. 법률 제18086호로 개정되기 전의 것) 제33조(대부료의 조정) ① 지방자치단체의 장은 동일인(상속인과 그 밖의 포괄승계인은 피승계인과 동일인으로 본다)이 같은 일반재산을 1년을 초과하여 계속 대부하는 경우 제32조 제1항에 따라 산정된 해당 연도의 연간 대부료가 전년도의 연간 대부료보다 100분의 5 이상 증가한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 대부료의 증가분을 감액할 수 있다. 구 공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되고, 2021. 4. 20. 법률 제18086호로 개정되기 전의 것) 제34조(대부료의 감면) ① 일반재산의 대부계약을 체결할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 제32조에도 불구하고 그 대부료를 면제할 수 있다. 1. 국가나 다른 지방자치단체가 직접 해당 일반재산을 공용ㆍ공공용 또는 비영리 공익사업용으로 사용하려는 경우 2. 지역경제의 활성화를 위하여 필요하다고 인정되는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우로서 지방의회가 동의한 경우 ② 지방자치단체의 장은 제32조에도 불구하고 외국인투자기업에 대부하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대부료의 전부 또는 일부를 감면할 수 있다. 구 공유재산 및 물품 관리법(2008. 12. 26. 법률 제9174호로 개정되고, 2022. 11. 15. 법률 제19022호로 개정되기 전의 것) 제34조(대부료의 감면) ③ 지방자치단체의 장은 일반재산을 대부받은 자가 천재지변이나 그 밖의 재난으로 그 재산을 일정 기간 사용하지 못하였을 때에는 복구 완료기간의 대부료와 그 이자를 일할계산하여 감경할 수 있다. 구 공유재산 및 물품 관리법(2010. 2. 4. 법률 제10006호로 개정되고, 2021. 4. 20. 법률 제18086호로 개정되기 전의 것) 제35조(대부계약의 해지 등) ① 지방자치단체의 장은 일반재산을 대부받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 대부계약을 해지하거나 해제할 수 있다. 1. 대부한 일반재산을 국가나 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요하게 된 경우 ③ 제1항 제1호에 해당하는 사유로 인한 계약의 해지 또는 해제가 그 상대방에게 손실을 발생하게 하였을 때에는 그 재산을 사용할 국가 또는 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 손실을 보상하여야 한다.