대리점거래의 공정화에 관한 법률 부칙 제2조 본문 위헌제청

제청법원 서울고등법원 당해사건 서울고등법원 2019누65889 과징금부과처분 등 취소 청구의 소

대리점거래의 공정화에 관한 법률 부칙(2015. 12. 22. 법률 제13614호) 제2조 본문(2017. 10. 31. 법률 제15013호로 개정된 것) 중 같은 법 제23조 가운데 제7조를 위반하는 행위에 관한 부분, 같은 법 제25조 가운데 제7조를 위반하는 행위에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 가. 당해 사건 원고인 주식회사 ○○(이하 ‘○○’이라 한다)은 부엌가구 및 인테리어 가구 등의 제조ㆍ유통업을 영위하는 회사로서, 부엌가구 등을 약 200개가 넘는 대리점을 통해 판매하고 있다. ○○은 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 제2조 제1호의 ‘사업자’에 해당하며, 자신이 생산한 부엌가구 등의 상품을 대리점에게 공급하는 ‘대리점거래의 공정화에 관한 법률’ 제2조 제2호의 ‘공급업자’에 해당한다. 나. ‘대리점거래의 공정화에 관한 법률’은 2015. 12. 22. 법률 제13614호로 제정되어 2016. 12. 23. 시행되었는데, 해당 법률의 부칙 제2조(이하 ‘최초 부칙조항’이라 한다)에서는 “이 법은 이 법 시행 후 공급업자와 대리점 사이에 최초로 체결하거나 갱신한 계약부터 적용한다.”라고 규정하였다. 그러나 위 최초 부칙조항은 2017. 10. 31. 법률 제15013호로 개정되었고, 개정된 부칙 제2조는 “이 법은 이 법 시행 당시 공급업자와 대리점 사이에 체결된 계약에도 적용한다. 다만, 제5조 및 제11조는 이 법 시행 후 최초로 체결하거나 갱신한 계약부터 적용한다.”라고 규정하였다. 다. 공정거래위원회는 2015. 1.부터 2017. 10.까지 ○○이 전시매장 판매촉진행사를 실시하면서 발생한 비용을 매월 정산하여 전시매장에 입점한 대리점들에게 부담하도록 강요함으로써 구 ‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’(2014. 5. 28. 법률 제12708호로 개정되고, 2018. 9. 18. 법률 제15784호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공정거래법’이라 한다) 제23조 제1항 제4호 및 ‘대리점거래의 공정화에 관한 법률’(2015. 12. 22. 법률 제13614호로 제정된 것, 이하 ‘대리점법’이라 한다) 제7조 제1항을 위반하였다는 이유로, ○○에게 2019. 11. 5. 시정조치 및 과징금을 부과하였다. 해당 시정조치 및 과징금 부과처분은 각각 2015. 1.부터 2016. 12. 22.까지의 위반행위에 대하여는 구 공정거래법 제24조, 제24조의2에 근거하여 이루어졌고, 2016. 12. 23.부터 2017. 10.까지의 위반행위에 대해서는 대리점법 제23조, 제25조에 근거하여 이루어졌다. 라. ○○은 2019. 12. 2. 공정거래위원회의 위와 같은 시정조치 및 과징금 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고(서울고등법원 2019누65889), 제청법원은 위 소송 계속 중 2020. 12. 30. 대리점법 부칙 제2조 본문 중 같은 법 제7조에 관한 부분에 대하여 직권으로 위헌법률심판을 제청하였다. 2. 심판대상 가. 대리점법 부칙 제2조 본문(2017. 10. 31. 법률 제15013호로 개정된 것, 이하 ‘개정 부칙조항’이라 한다)에 의하여 당해 사건 원고의 2016. 12. 23.부터 2017. 10. 30.까지의 판매촉진비용 전가행위에 대해서는 구 공정거래법 제23조 제1항 제4호가 아닌 대리점법 제7조가 적용되게 되었다. 대리점법은 제7조를 위반하는 행위에 대한 제재로서 제23조에서 시정조치, 제25조에서 과징금, 제34조에서 손해배상책임을 규정하고 있다. 나. 법원은 ‘대리점법의 개정 부칙조항 중 대리점법 제7조 위반에 관한 부분’을 대상으로 위헌법률심판제청을 하였으나, 당해 사건에서 ○○의 대리점법 제7조 위반행위에 대한 제재조치는 제23조에 따른 시정조치와 제25조에 따른 과징금뿐이다. 공급업자는 제7조의 불공정행위를 한 경우 대리점에게 입힌 손해의 3배 이내에서 손해배상책임을 진다는 규정인 구 대리점법(2015. 12. 22. 법률 제13614호로 제정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17799호로 개정되기 전의 것) 제34조 제2항은 당해 사건 재판에는 적용되지 않는다. 따라서 개정 부칙조항 중 대리점법 제7조 위반행위에 따른 여러 제재조치 가운데 당해 사건 재판에 적용된 조항들인 대리점법 제23조 및 제25조만으로 심판대상을 한정한다. 다. 이 사건 심판대상은 ‘대리점거래의 공정화에 관한 법률’ 부칙(2015. 12. 22. 법률 제13614호) 제2조 본문(2017. 10. 31. 법률 제15013호로 개정된 것) 중 같은 법 제23조 가운데 제7조를 위반하는 행위에 관한 부분, 같은 법 제25조 가운데 제7조를 위반하는 행위에 관한 부분(이하 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항(밑줄 친 부분) 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 대리점거래의 공정화에 관한 법률 부칙(2015. 12. 22. 법률 제13614호) 제2조(2017. 10. 31. 법률 제15013호로 개정된 것) 제2조(적용례) 이 법은 이 법 시행 당시 공급업자와 대리점 사이에 체결된 계약에도 적용한다. 다만, 제5조 및 제11조는 이 법 시행 후 최초로 체결하거나 갱신한 계약부터 적용한다. [관련조항] 대리점거래의 공정화에 관한 법률(2015. 12. 22. 법률 제13614호로 제정된 것) 제7조(경제상 이익 제공 강요행위의 금지) ① 공급업자는 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 대리점에게 자기를 위하여 금전ㆍ물품ㆍ용역, 그 밖의 경제상 이익을 제공하도록 강요하는 행위를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 제23조(시정조치) 공정거래위원회는 제6조부터 제12조까지를 위반하는 행위가 있을 때에는 해당 사업자에 대하여 해당 행위의 중지, 시정명령을 받은 사실의 공표, 그 밖에 위반행위의 시정에 필요한 조치를 명할 수 있다. 제25조(과징금) ① 공정거래위원회는 제6조부터 제12조까지를 위반하는 행위가 있을 때에는 해당 사업자에 대하여 대통령령으로 정하는 법 위반 금액을 초과하지 아니하는 범위에서 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 법 위반 금액을 산정하기 곤란한 경우 등에는 5억원을 초과하지 아니하는 범위에서 과징금을 부과할 수 있다. 구 대리점거래의 공정화에 관한 법률(2015. 12. 22. 법률 제13614호로 제정되고, 2020. 12. 29. 법률 제17799호로 개정되기 전의 것) 제34조(손해배상 책임) ② 제1항에도 불구하고, 공급업자가 제6조 또는 제7조의 불공정거래행위를 하여 대리점에게 손해를 입힌 경우에는 대리점에게 발생한 손해의 3배를 넘지 아니하는 범위에서 배상책임을 진다. 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2014. 5. 28. 법률 제12708호로 개정되고, 2018. 9. 18. 법률 제15784호로 개정되기 전의 것) 제23조(불공정거래행위의 금지) ① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 4. 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위 제24조(시정조치) 공정거래위원회는 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 또는 제2항, 제23조의2(특수관계인에 대한 부당한 이익제공 등 금지) 또는 제23조의3(보복조치의 금지)을 위반하는 행위가 있을 때에는 해당 사업자[제23조(불공정거래행위의 금지) 제2항 및 제23조의2(특수관계인에 대한 부당한 이익제공 등 금지)의 경우 해당 특수관계인 또는 회사를 의미한다]에 대하여 해당 불공정거래행위 또는 특수관계인에 대한 부당한 이익제공행위의 중지 및 재발방지를 위한 조치, 해당 보복조치의 중지, 계약조항의 삭제, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다. 제24조의2(과징금) ① 공정거래위원회는 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항(제7호는 제외한다) 또는 제23조의3(보복조치의 금지)을 위반하는 행위가 있을 때에는 당해사업자에 대하여 대통령령이 정하는 매출액에 100분의 2를 곱한 금액을 초과하지 아니하는 범위안에서 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 매출액이 없는 경우등에는 5억원을 초과하지 아니하는 범위안에서 과징금을 부과할 수 있다. 제56조(손해배상책임) ① 사업자 또는 사업자단체는 이 법의 규정을 위반함으로써 피해를 입은 자가 있는 경우에는 당해피해자에 대하여 손해배상의 책임을 진다. 다만, 사업자 또는 사업자단체가 고의 또는 과실이 없음을 입증한 경우에는 그러하지 아니하다. 구 공정거래법 시행령(2014. 2. 11. 대통령령 제25173호로 개정되고, 2021. 12. 28. 대통령령 제32274호로 전부개정되기 전의 것) 제36조(불공정거래행위의 지정) ① 법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제3항에 따른 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1의2와 같다. ② 공정거래위원회는 필요하다고 인정하는 경우에는 제1항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준을 특정분야 또는 특정행위에 적용하기 위하여 세부기준을 정하여 고시할 수 있다. 이 경우 공정거래위원회는 미리 관계행정기관의 장의 의견을 들어야 한다. [별표 1의2] 불공정거래행위의 유형 및 기준(제36조 제1항 관련) 6. 거래상 지위의 남용법 제23조(불공정거래행위의 금지) 제1항 제4호에서 “자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 나. 이익제공강요거래상대방에게 자기를 위하여 금전ㆍ물품ㆍ용역 기타의 경제상이익을 제공하도록 강요하는 행위 3. 제청법원의 위헌제청이유 심판대상조항의 시행일인 2017. 10. 31.보다 전에 종료된 ○○의 대리점에 대한 판촉비용부담 강요행위에 대해서는 본래 대리점법의 최초 부칙조항에 의하여 구 공정거래법이 적용되고 있었다. 그러나 대리점법의 개정 부칙조항에 의해 해당 행위에 대해서는 기존에 적용되던 구 공정거래법 대신 대리점법이 적용되도록 변경되었는데, 이는 이미 종료된 사실관계 또는 법률관계를 대상으로 공급업자에게 보다 불리한 신법인 대리점법을 소급하여 적용하는 진정소급입법에 해당한다. 대리점법이 소급적용된다면 대리점법에서 금지하는 경제상 이익 제공 강요행위인 판매촉진비용의 전가라는 요건이 보다 쉽게 인정될 여지가 있고, 사업자는 대리점에게 발생한 손해의 3배에 달하는 징벌적 손해배상청구를 당할 수 있으며, 구 공정거래법과는 다른 기준으로 산정된 과징금의 제재를 받을 수 있다. 심판대상조항의 진정소급입법의 효력을 갖는 부분(제7조 위반행위가 2017. 10. 31.보다 전에 종료된 부분)은, 소급입법에 의하여 재산권을 박탈할 것을 금지한 헌법 제13조 제2항에 위반되고, 진정소급입법이 허용되는 예외에도 해당하지 않는다. 4. 판단 가. 대리점법의 제정 및 부칙의 개정 경위 (1) 대리점법은 공급업자의 대리점에 대한 불공정거래행위에 대해 공정거래법만으로 실효적인 규제가 되지 않고, ‘가맹사업거래의 공정화에 관한 법률’이나 ‘대규모유통업에서의 거래공정화에 관한 법률’도 적용되지 않아 대리점의 피해가 심각하다는 문제의식 아래 이러한 불공정거래의 현실을 개선하기 위해 제정되었다. (2) 2015. 12. 22. 법률 제13614호로 제정된 대리점법은 2016. 12. 23. 시행되었다. 대리점법의 최초 부칙조항은 해당 법률 시행일인 2016. 12. 23. 이후 공급업자와 대리점 사이에 최초로 체결되거나 갱신한 대리점 계약부터 대리점법을 적용하도록 하였다. 이러한 최초 부칙조항에 따르면, 2016. 12. 23. 전에 체결된 대리점 계약관계에 있는 공급업자와 대리점에게는 2016. 12. 23. 대리점법 시행 후에도 대리점 계약이 갱신 또는 신규 체결될 때까지 계속해서 대리점법이 적용되지 않게 되었고, 대신 구 공정거래법이 적용되었다. 대리점 계약은 1년의 단기부터 10년 이상의 장기 계약까지 그 계약 기간이 다양하기 때문에, 장기 계약한 대리점에 따라서는 대리점법이 시행된 다음에도 최장 수년간 대리점법이 적용되지 않게 되는 결과를 낳았다. 이렇게 동일한 공급업자의 동일한 불공정거래행위로 피해를 입은 대리점들 간에도 대리점 계약 갱신 또는 신규 체결 시점이 언제인지에 따라서 대리점법이 적용되는지 여부가 달라지는 것은 형평성에 반한다는 점이 지적되었다. 이를 해결하기 위해 2017. 10. 31. 법률 제15013호로 개정되고 같은 날 시행된 대리점법은 종전의 최초 부칙조항을 개정하여 부칙 제2조에서 “이 법은 이 법 시행 당시 공급업자와 대리점 사이에 체결된 계약에도 적용한다. 다만, 제5조 및 제11조는 이 법 시행 후 최초로 체결하거나 갱신한 계약부터 적용한다.”라고 규정하였다. 나. 쟁점의 정리 대리점법이 제정되어 최초로 시행된 날인 2016. 12. 23.보다 전에 공급업자와 대리점 사이에 계약을 체결하고 2016. 12. 23. 이후 신규 계약 체결 또는 계약이 갱신되지 않은 경우이면서 2016. 12. 23. 이후 법 위반행위가 발생하거나 계속된 경우, 대리점법의 최초 부칙조항에 의하면 구 공정거래법이 적용되나, 개정 부칙조항에 의하면 대리점법이 소급적용되는 결과가 된다. 위와 같은 대리점 계약관계에 있는 자들 중 경제상 이익 제공 강요행위가 있었던 시점을 기준으로 하여 심판대상조항의 시간적 적용범위를 나누어 보면, 개정 부칙조항의 시행일인 2017. 10. 31. 전까지 행해진 판매촉진행사 비용부담 전가행위에 대해 대리점법이 적용되는 부분은, 이미 종료된 사실관계 또는 법률관계를 대상으로 구 공정거래법 대신 대리점법을 적용하기로 변경하는 것이므로 진정소급입법에 해당한다. 반면, 개정 부칙조항의 시행일인 2017. 10. 31.부터의 판매촉진행사 비용부담 전가행위에 대해 대리점법이 적용되는 부분은, 개정된 대리점법의 시행일 당시 아직 종료되지 않은 사실관계 또는 법률관계를 대상으로 구 공정거래법 대신 대리점법을 적용하기로 변경하는 것이므로 부진정소급입법에 해당한다. 제청법원은 심판대상조항이 2017. 10. 31. 당시에 계속되거나 그 이후에 발생한 법 위반행위에 대해 규율하는 부분, 즉 부진정소급입법의 효력을 갖는 부분에 대하여는 헌법에 위반된다고 볼 수 없다고 하면서 해당 부분에 대해서는 위헌법률심판제청을 하지 않았다. 따라서 이하에서는 심판대상조항이 2016. 12. 23.부터 2017. 10. 30.까지의 기간 동안 있었던 공급업자의 경제상 이익 제공 강요행위에 대하여 대리점법을 적용하도록 규율함으로써 진정소급입법의 효력을 갖는 부분에 대해서만 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙을 위반하는지 여부를 살펴본다. 다. 심판대상조항이 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙을 위반하는지 여부 (1) 진정소급입법의 원칙적 금지와 예외 헌법 제13조 제2항은 “모든 국민은 소급입법에 의하여 재산권을 박탈당하지 아니한다.”라고 규정하여 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지하고 있다. 기존의 법에 따라 형성되어 이미 굳어진 개인의 법적 지위를 사후입법을 통하여 박탈하는 것 등을 내용으로 하는 소급입법은 개인의 신뢰보호와 법적 안정성을 내용으로 하는 법치국가원리에 의하여 특단의 사정이 없는 한 헌법적으로 허용되지 아니하는 것이 원칙이다. 다만 일반적으로 국민이 소급입법을 예상할 수 있었거나 법적 상태가 불확실하고 혼란스러워 보호할 만한 신뢰이익이 적은 경우와 소급입법에 따른 당사자의 손실이 없거나 아주 경미한 경우, 그리고 신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우에는 예외적으로 허용된다(헌재 2011. 3. 31. 2008헌바141등; 헌재 2026. 1. 29. 2021헌바109등 참조). (2) 예외적으로 진정소급입법이 허용되는 경우인지 여부 (가) 대리점법은 공급업자의 대리점에 대한 고질적인 불공정거래행위로 인하여 대리점이 심각한 피해를 입는 사례가 그치지 않고 이로 인하여 큰 사회적 공분을 사는 등 불공정한 거래현실을 조속히 개선할 필요성이 크다는 공감대가 형성되어 제정된 법률이다. 대리점법이 제정된 후 개정 부칙조항을 마련한 이유는 대리점법의 시행 이후 동일한 공급업자의 동일한 불공정거래행위로 피해를 입은 대리점들이 상당수 존재함에도 그들 사이에서 대리점계약의 신규 계약 체결 또는 갱신 시점이 언제인가라는 형식적 기준에 따라 대리점법 적용 여부가 달라져 형평을 크게 해치고, 공급업자의 불공정행위로부터 대리점을 보호하기 위해 제정된 대리점법이 그 시행일로부터 최소 몇 개월, 최장 수년이 지나도록 적용되지 못하게 됨에 따라 보호의 사각지대에 놓인 대리점들을 조속히 구제할 필요가 있는 등 중대한 공익상 사유가 있었기 때문이다. (나) 공급업자가 대리점에게 경제상 이익을 제공할 것을 강요하는 행위는 대리점법 제7조와 개정 부칙조항이 있기 전에도 본래 구 공정거래법 제23조 제1항 제4호, 같은 법 시행령 제36조에 따라 금지되던 것이다. 게다가 이미 대리점법은 2015. 12. 22.부터 제정되어 있었고, 2016. 12. 23.부터 2017. 10. 30.까지 당해 사건 원고와 거래를 하던 여러 대리점 중에는 대리점법을 적용받고 있던 대리점들이 상당수 존재한 상황이었다. 이러한 사정들에 비추어 보면, 대리점법이 시행되고 있는 중임에도 불구하고 나머지 대리점들에 대해서는 여전히 구 공정거래법이 계속해서 적용되리라는 공급업자의 신뢰는 헌법상 보호가치가 크다고 보기 어렵다. (다) 헌법 제13조 제2항은 소급입법 중에서도 그에 의한 참정권 제한과 재산권의 박탈이 있는 경우만을 금지한다. 그런데 진정소급입법이 문제된 기간은 2016. 12. 23.부터 2017. 10. 30.까지로 약 10개월에 불과하며, 그 기간 동안 대리점법 제7조와 그에 따른 제재조치로서 시정조치 및 과징금 부과에 관한 대리점법 제23조, 제25조가 소급 적용된다고 하여 구 공정거래법에 비해 실체적 요건과 제재조치 면에서 공급업자에게 불리해진 것이라고 보기 어려우므로, 소급입법으로 인하여 당사자에게 발생하는 재산적 손실은 경미한 것으로 보인다. (라) 구체적으로 살펴보면, 대리점법 제7조에 따라 공급업자가 대리점에게 경제상 이익을 제공할 것을 강요하는 행위의 금지와 구 공정거래법 제23조 제1항 제4호에 따라 금지되는 경제상 이익 제공 강요행위는 실질적으로 크게 다르지 않다. 대리점법 제7조 제1항은 “공급업자는 자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 대리점에게 자기를 위하여 금전ㆍ물품ㆍ용역, 그 밖의 경제상 이익을 제공하도록 강요하는 행위를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다.”라고 규정한다. 대리점법 시행령 제4조 제1호는 대리점법 제7조 제1항에 따라 금지되는 행위로 ‘공급업자의 필요에 따라 판매촉진행사를 실시하면서 그 비용ㆍ인력 등을 대리점이 부담하도록 강요하는 행위’를 규정하고 있다. 대리점법 시행령 제4조 제5호는 ‘그 밖에 대리점의 의사에 반하여 대리점으로 하여금 금전ㆍ물품ㆍ용역, 그 밖의 경제상 이익을 제공하도록 강요하는 행위로서 공정거래위원회가 정하여 고시하는 행위’를 규정하고 있는데, ‘대리점거래에서 금지되는 불공정거래행위 유형 및 기준 지정고시’ 제3조 제1호에 따르면 ‘판매촉진행사를 실시하면서 대리점이 얻을 것으로 예상되는 경제상 이익에 비하여 과도한 비용을 대리점이 부담하도록 강요하는 행위’가 이러한 경제상 이익 제공 강요행위에 해당한다. 구 공정거래법 제23조 제1항 제4호는 금지되는 불공정거래행위로 ‘자기의 거래상의 지위를 부당하게 이용하여 상대방과 거래하는 행위’를 규정하고 있다. 구 공정거래법 시행령(2014. 2. 11. 대통령령 제25173호로 개정되고, 2021. 12. 28. 대통령령 제32274호로 전부개정되기 전의 것, 이하 연혁 생략) 제36조 제1항, [별표 1의 2] 불공정거래행위의 유형 및 기준 중 제6호 나목은 그 유형 중 하나로 ‘거래상대방에게 자기를 위해 금전ㆍ물품ㆍ용역 및 그 밖의 경제상 이익을 제공하도록 강요하는 행위’를 규정하고 있다. 구 공정거래법 시행령 제36조 제2항은 ‘불공정거래행위의 유형 또는 기준을 특정분야 또는 특정행위에 적용하기 위하여 세부기준을 정하여 고시할 수 있다’고 규정하고 있는데, 구 ‘계속적 재판매거래등에 있어서의 거래상 지위 남용행위 세부유형 지정고시’(2014. 5. 12. 공정거래위원회고시 제2014-6호로 제정되고, 2021. 12. 30. 공정거래위원회고시 제2021-23호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1호에 따르면 ‘공급업자가 자기의 필요에 의해 판매촉진행사를 실시하면서 판매촉진행사에 소요되는 비용의 부담 등을 사전에 판매업자와 약정하지 아니하고 판매업자에게 부담하도록 강요하는 행위’는 이러한 경제상 이익 제공 강요행위에 해당한다. (마) 대리점법 제7조를 위반한 공급업자에 대하여 같은 법 제23조에 따라 이루어지는 시정조치에는 행위중지, 사실공표, 기타 필요한 조치가 있다. 구 공정거래법 제24조 역시 같은 법 제23조를 위반한 사업자에 대한 시정조치로서 행위의 중지, 재발방지를 위한 조치, 계약조항의 삭제, 시정명령을 받은 사실의 공표 기타 필요한 조치를 규정하고 있어, 그 구체적인 내용이 유사하다. (바) 다만 대리점법 제25조에 따른 과징금의 부과 기준은 ‘법 위반 금액’이므로, ‘매출액’을 기준으로 과징금을 부과하도록 한 구 공정거래법 제24조의2와는 과징금의 부과 기준이 달라졌으나, 과징금에 관하여 대리점법이 적용된다고 하여 공급업자에게 더 불리해진 것이라고 보기는 어렵다. 시장의 공정한 경쟁질서의 확립과 경쟁의 촉진 등을 목적으로 하는 구 공정거래법의 경우 위반행위에 대한 과징금은 공급업자가 위반행위로 인하여 얻은 경제적 이익 등을 환수하는 데 그치지 않고 위반행위가 관련 시장에 미친 경쟁제한 효과를 제거하고 장래의 위반행위를 억지하려는 제재적 성격까지 포함하고 있으며, 그 과징금의 액수는 단순히 특정 위반행위로 발생한 경제적 이익의 가액 등을 기초로 산정되는 것이 아니라 관련 시장에서 위반행위로 인하여 직접ㆍ간접으로 영향을 받는 관련 상품이나 용역의 매출액을 기초로 산정된다. 반면 대리점거래의 공정한 질서 확립과 공급업자와 대리점 간의 공정한 거래 확보 등을 목적으로 하는 대리점법의 경우 위반행위에 대한 과징금은 공급업자와 개별 대리점 사이에서 이루어진 특정 거래에서 해당 공급업자가 위반행위로 얻은 경제적 이익 등을 환수하는 데 중점이 있으므로 부당이득의 환수로서의 성격이 강하고, 그 과징금의 액수는 공급업자가 특정 거래에서 위반행위로 얻은 경제적 이익 등의 가액, 즉 법 위반 금액을 기초로 산정된다. 이러한 점에서 공급업자의 경제상 이익 제공 강요행위에 대한 구 공정거래법 제24조의2에 의한 과징금 부과는 특단의 사정이 없는 한 대리점법 제25조에 의한 과징금 부과보다 강력한 제재라고 말할 수 있고, 관련 시장이나 관련 상품 등의 범위를 어떻게 정하느냐에 따라 매출액과 그에 따른 과징금의 액수가 크게 늘어날 수 있으므로 과징금 부과 시 비례의 원칙의 적용이 더 강조된다. 다만 대리점법 제7조 위반을 이유로 과징금을 부과할 때에도 1. 위반행위의 내용 및 정도, 2. 위반행위의 기간 및 횟수, 3. 위반행위로 취득한 이익의 규모 등을 고려하는 점에서 구 공정거래법 제23조 위반을 이유로 과징금을 부과할 때와 다르지 않고(대리점법 제25조 제2항, 구 공정거래법 제55조의3 참조), 구 공정거래법의 경우에는 매출액이 없는 경우 등에, 대리점법의 경우에는 법 위반 금액을 산정하기 곤란한 경우 등에 각 5억 원을 초과하지 아니하는 범위에서 정액 과징금이 부과되는 점에서도 유사성이 있다(대리점법 제25조 제1항 단서, 구 공정거래법 제24조의2 제1항 단서 참조). 따라서 공급업자의 위반행위에 대하여 대리점법을 적용하여 과징금을 부과한다고 하여 구 공정거래법을 적용하여 과징금을 부과하는 경우보다 더 불리해진 것이라고 보기는 어렵다. (사) 이러한 사정을 종합하면, 대리점법의 개정 부칙조항을 통하여 대리점법을 조속히 시행함으로써 공급업자의 대리점에 대한 고질적인 불공정거래행위로 인하여 심각한 피해를 입는 대리점을 구제하고 대리점 간의 형평성을 도모함과 아울러 그 피해 구제의 실효성을 제고할 필요가 있는 등 중대한 공익적 사유가 존재하고, 대리점법의 개정 부칙조항 중 심판대상조항에 의하여 대리점법 제23조 중 제7조 위반행위에 관한 부분 및 대리점법 제25조 중 제7조 위반행위에 관한 부분이 소급적용됨으로써 공급업자의 재산권에 가해지는 손실과 공급업자의 신뢰이익에 대한 보호가치는 경미하거나 낮다. 따라서 심판대상조항은 진정소급입법이 허용되는 예외에 해당한다. (3) 소결 심판대상조항은 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙에 위배되지 않는다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 김복형의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따른 것이다. 6. 재판관 김복형의 반대의견 나는 심판대상조항이 2016. 12. 23.부터 2017. 10. 30.까지 있었던 공급업자의 경제상 이익 제공 강요행위에 대하여 대리점법을 적용하도록 규율함으로써 진정소급입법의 효력을 갖는 부분은 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지하고 있는 헌법 제13조 제2항을 위반하여 헌법을 위반한다고 생각하므로, 다음과 같이 그 이유를 밝힌다. 가. 일반적으로 소급입법이 금지되는 주된 이유는 문제된 사안이 발생하기 전에 그 사안을 일반적으로 규율할 수 있는 입법을 통하여 행위시법으로 충분히 처리할 수 있었음에도 불구하고, 권력자에 의해 사후에 제정된 법을 통해 과거의 일들이 자의적으로 규율됨으로써 법적 신뢰가 깨뜨려지고 국민의 권리가 침해되는 것을 방지하기 위함이다(헌재 2011. 3. 31. 2008헌바141등 참조). 따라서 소급입법이 예외적으로 허용되기 위해서는 ‘그럼에도 불구하고 소급입법을 허용할 수밖에 없는 공익상의 이유’가 인정되어야 한다. 이러한 필요성도 없이 단지 소급입법을 예상할 수 있었다는 사유만으로 소급입법을 허용하는 것은 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙을 형해화시킬 수 있으므로 예외사유에 해당하는지 여부는 매우 엄격하게 판단하여야 한다(헌재 2013. 8. 29. 2010헌바354등; 헌재 2013. 9. 26. 2013헌바170; 헌재 2026. 1. 29. 2021헌바109등 중 반대의견 참조). 나. 심판대상조항이 달성하려는 공익은 대리점거래의 공정한 거래질서 확립을 목적으로 하는 대리점법을 대리점들 모두에게 적용함으로써 대리점의 피해를 더욱 실효성 있게 구제한다는 것이나, 대리점을 보호하기 위한 법률이 아예 전무한 것도 아니고 이미 동일한 목적을 위해 유사한 내용으로 규정되어 있던 구 공정거래법이 존재하고 있던 상황이었다. 입법자는 심판대상조항이 시행된 2017. 10. 31.부터 장래를 향하여 계약 시기에 상관없이 대리점법이 적용되게 하여 형평성 문제를 해결하면서도 2016. 12. 23.부터 2017. 10. 30.까지의 기간 동안은 대리점법의 최초 부칙조항을 그대로 적용하도록 하여 이에 의해 형성된 기존의 신뢰를 보호할 수 있었다. 그럼에도 불구하고, 입법자는 대리점법 제정 당시 대리점 계약기간의 다양성을 간과한 채 법률의 시간적 적용범위를 결정한 것에 따른 문제를 해결하기 위해, 예측가능성과 법적 안정성을 중대하게 훼손하는 진정소급입법의 방식으로 기존의 입장을 번복하였다. 그간 헌법재판소가 진정소급입법임에도 불구하고 예외적으로 합헌이라고 인정한 경우는 헌정질서의 유지나 국가공동체의 정당성 회복과 관련된 역사적으로 매우 특수하고 이례적인 조치로서 12.12. 및 5.18. 관련자들에게 공소시효를 정지시킨 경우(헌재 1996. 2. 16. 96헌가2등), 친일반민족행위자의 재산을 소급적으로 국가에 귀속시킨 경우(헌재 2011. 3. 31. 2008헌바141등), 일본 국민이 소유하거나 관리하던 재산을 미군정청으로 귀속시킨 경우(헌재 2021. 1. 28. 2018헌바88) 등이다. 그런데 이 사건에서 소급입법을 도입하지 않아 발생하는 사회적ㆍ경제적 혼란은 대리점마다 적용되는 법률이 대리점법과 구 공정거래법으로 각기 다르다는 정도에 불과하다. 이번 사안은 그간 헌법재판소가 소급입법금지원칙의 요청을 예외로 할 만큼 심히 중대한 공익임을 인정한 경우와는 상당한 차이가 있다. 기존의 입법에 법률의 시간적 적용범위를 상당한 시간이 지난 뒤부터로 설정한 사소한 오류가 있었다는 사정만으로 이를 시정하기 위한 진정소급입법을 허용할 수 있다고 본다면, 재산권을 박탈하는 소급입법을 원칙적으로 엄격히 금지한 헌법 제13조 제2항의 규범적 의미는 무력화될 것이다. 다. 이 사건은 당사자가 소급입법을 예상할 수 있어서 침해되는 신뢰이익이 적은 경우라거나 소급입법에 따른 당사자의 손실이 가벼운 경우라고 할 수 없다. 본래 공급업자와 대리점 간의 대리점법 시행 전에 체결된 대리점 계약관계에 대해서는 구 공정거래법이 적용된다고 입법자가 일단 규정하였는데, 그 후에 대리점법을 개정하면서 개정된 대리점법의 시행 전에 종료된 사실관계에까지 대리점법이 소급적용되도록 하는 진정소급입법을 입법자가 도입하거나 이것이 헌법상 허용되리라고는 기존의 입법례나 헌법재판소의 선례들에 비추어보더라도 도저히 예측하기 어렵다. 따라서 비록 진정소급입법이 문제되는 기간인 2016. 12. 23.부터 2017. 10. 30.까지의 기간 동안에는 이미 대리점법이 제정되어 있었다 하더라도 여전히 자신에게는 구 공정거래법이 적용되리라는 당사자의 신뢰는 헌법상 보호가치가 작다고 할 수 없다. 또한, 구 공정거래법이 아닌 대리점법이 적용됨에 따라 공급업자에게 재산적 손실이 발생하지 않는다거나 발생하는 재산적 손실이 경미하다고 단정할 수 없다. 개별적ㆍ구체적 사정에 따라서는 구 공정거래법이 아닌 대리점법에 의하여 과징금을 부과하는 경우 공급업자에게 더 불리할 가능성을 배제할 수 없다. 라. 그렇다면 심판대상조항의 진정소급입법의 효력을 갖는 부분은 심히 중대한 공익상의 사유 없이 당사자의 신뢰를 침해한 것에 해당하고, 그에 따라 당사자의 재산권에 가해진 손실이 상당하므로, 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙을 위반하여 헌법에 위반된다. 재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준