여객자동차 운수사업법 제34조 제2항 단서 제2호 위헌확인

청 구 인 1. 주식회사 ○○(2022헌마1418) 대표이사 김○○ 2. 주식회사 □□(2022헌마1419) 대표자 사내이사 이○○ 청구인들의 대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 김경목 외 1인

청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.

1. 사건개요 가. 2022헌마1418 사건의 청구인인 주식회사 ○○(이하 ‘청구인 ○○’라 한다)은 2017. 2. 2. 대리운전서비스업 등을 목적으로 하여 설립된 주식회사로, 2017. 10.경부터 스마트폰 등에서 작동되는 어플리케이션을 통하여 여객운송서비스를 제공하는 사업(이하 ‘○○ 서비스’라 한다)을 수행하였다. ○○ 서비스의 영업방식 구조는 다음과 같다. (1) ○○ 서비스를 통해 대리운전 업무를 하고자 하는 사람(소득세법 제173조 제1항에 따른 대리운전 용역제공자)은 청구인 ○○와 업무협약을 맺은 자동차대여사업자(‘여객자동차 운수사업법’ 제28조 등에 따른 자동차대여사업자)로부터 사업용 자동차를 임차하는 계약을 체결하고 해당 자동차를 자동차대여사업자의 차고지에서 인수하여 운행한다. (2) 승객이 어플리케이션을 통해 배차 요청을 하고 운전기사가 이를 수락하면, 청구인 ○○는 위 자동차대여사업자와 운전기사 사이의 자동차 임차계약이 해지되도록 함과 동시에 자동차대여사업자와 승객 사이의 자동차 임차계약이 체결되도록 중개하는 한편, 본인이 직접 대리운전 사업장제공자(소득세법 제173조 제1항에 따른 대리운전 용역제공자에게 용역 제공과 관련된 사업장을 제공하는 자)로서 승객에게 해당 운전기사를 대리운전 용역제공자로 알선해줌으로써 승객과 운전기사 사이에 대리운전 용역계약이 체결될 수 있도록 한다. (3) 배차 요청을 수락한 운전기사는 위 승객이 임차한 자동차의 운전자로서 해당 승객과의 대리운전 용역계약에 따라 목적지까지 대리운전 업무를 수행한다. 목적지에 도달하여 대리운전 업무가 종료되면 청구인 ○○는 위 자동차대여사업자와 승객 사이의 자동차 임차계약이 해지되도록 함과 동시에 다시 자동차대여사업자와 해당 운전기사 사이의 자동차 임차계약이 체결되도록 하여, 운전기사는 다시 해당 자동차의 임차인으로서 이를 개인 용도로 운행하거나 반납한다. 나. 2022헌마1419 사건의 청구인인 주식회사 □□(이하 ‘청구인 □□’라 하고, 청구인 ○○와 함께 ‘청구인들’이라 한다)는 2021. 4. 23. 여객자동차 플랫폼 운송업, 대리운전서비스업, 렌터카임대업 등을 목적으로 하여 설립된 주식회사로, 2022. 8.경 공유모델을 기반으로 플랫폼을 이용하여 여객운송서비스를 제공하는 사업(이하 ‘□□ 서비스’라 한다)을 개발하였다. □□ 서비스의 전반적인 구조는 자동차대여사업과 대리운전 사업을 결합하여 여객운송서비스를 제공한다는 점에서 위 ○○ 서비스와 유사하다. 다만 청구인 ○○와 달리 청구인 □□는 본인이 직접 대리운전 사업장제공자로서 승객에게 운전기사를 알선하지 않고, 업무협약을 맺은 별도의 대리운전 사업장제공자로 하여금 □□ 서비스를 통해 대리운전 업무를 하고자 하는 사람을 대리운전기사로 등록하게 한 뒤 해당 대리운전 사업장제공자가 자동차를 임차한 승객을 위하여 위와 같이 등록된 운전기사를 해당 자동차의 운전자로 알선할 수 있도록 제3자로서 이를 연결한다. 다. 청구인들은, 2020. 4. 7. 개정되고 2021. 10. 8. 시행된 ‘여객자동차 운수사업법’ 제34조 제2항 단서 제2호 중 ‘자동차 임차인이 임차 후 임대차계약서상의 운전자(제1호에 따라 운전자를 알선할 경우에는 해당 운전자를 말한다)가 주취, 신체부상 등의 사유로 직접 운전이 불가능하여’ 부분으로 인하여 위 ○○ 서비스 및 □□ 서비스를 운영할 수 없게 되는바, 해당 조항이 죄형법정주의의 명확성원칙에 반하고, 과잉금지원칙을 위반하여 자신들의 직업의 자유를 침해한다고 주장하면서 2022. 10. 6. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 ‘여객자동차 운수사업법’(2020. 4. 7. 법률 제17234호로 개정된 것, 이하 연혁에 관계없이 ‘여객자동차법’이라 한다) 제34조 제2항 단서 제2호 중 ‘자동차 임차인이 임차 후 임대차계약서상의 운전자(제1호에 따라 운전자를 알선할 경우에는 해당 운전자를 말한다)가 주취, 신체부상 등의 사유로 직접 운전이 불가능하여’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 여객자동차 운수사업법(2020. 4. 7. 법률 제17234호로 개정된 것) 제34조(유상운송의 금지 등) ② 누구든지 자동차대여사업자의 사업용 자동차를 임차한 자에게 운전자를 알선하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 운전자를 알선할 수 있다. 2. 자동차 임차인이 임차 후 임대차계약서상의 운전자(제1호에 따라 운전자를 알선할 경우에는 해당 운전자를 말한다)가 주취, 신체부상 등의 사유로 직접 운전이 불가능하여 「소득세법」 제173조 제1항에 따라 대리운전 용역제공자에게 용역 제공과 관련된 사업장을 제공하는 자가 자동차 임차인에게 운전자를 알선하는 경우 3. 청구인들의 주장 가. 여객자동차법 제90조 제6호의3은 같은 법 제34조 제2항을 위반하여 운전자를 알선한 자를 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처하고 있는바, 이러한 처벌규정의 구성요건을 정한 심판대상조항의 ‘주취’, ‘신체부상’은 지나치게 추상적이고 불명확하므로, 죄형법정주의의 명확성원칙에 반한다. 나. 심판대상조항은 신규로 플랫폼 기반 운송사업을 하려는 자와 기존 택시운송사업자와의 사회적 갈등을 해소하기 위하여 입법된 것이다. 그러나 심판대상조항을 통해 플랫폼 기반 운송사업의 사업범위를 제한한다고 하여 택시와 관련된 사회문제나 갈등이 해소될 수 없고, 플랫폼 기반 운송사업에 기존 택시운송사업에 요구되는 것과 동등한 수준의 규제를 적용하는 등 보다 덜 침익적인 대안으로도 입법목적을 달성할 수 있으며, 심판대상조항에 의해 플랫폼 기반 운송사업이 전면 금지됨으로써 청구인들과 같은 기업 및 국민들이 입게 될 불이익과 사회적 비용이 크다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해한다. 4. 판단 가. 여객자동차 운수사업 체계와 심판대상조항의 연혁 등 (1) 여객자동차 운수사업 체계 여객자동차법은 여객자동차 운수사업을 여객자동차운송사업, 자동차대여사업, 여객자동차터미널사업 및 여객자동차운송플랫폼사업으로 분류하고(제2조), 사업의 종류와 성격에 따라 규율을 달리 하고 있다. 예컨대, 여객자동차운송사업의 경우 국토교통부장관의 면허제(제4조 제1항 본문)로, 자동차대여사업은 시·도지사에 대한 등록제(제28조 제1항)로, 여객자동차터미널사업은 시·도지사의 면허제(제36조 제1항)로 각각 운영된다. 2020. 4. 7. 여객자동차법 개정 시 신설된 여객자동차운송플랫폼사업(이하 ‘운송플랫폼사업’이라 한다)은 다시 여객자동차플랫폼운송사업(이하 ‘플랫폼운송사업’이라 한다), 여객자동차플랫폼운송가맹사업(이하 ‘플랫폼가맹사업’이라 한다), 여객자동차플랫폼운송중개사업(이하 ‘플랫폼중개사업’이라 한다)으로 분류되는데(제49조의2), 플랫폼운송사업은 국토교통부장관의 허가제(제49조의3 제1항)로, 플랫폼가맹사업은 시·도지사의 면허제(다만 2개 이상의 시·도에 걸치는 플랫폼가맹사업은 국토교통부장관의 면허제, 제49조의10 제1항)로, 플랫폼중개사업은 국토교통부장관에 대한 등록제(제49조의18 제1항)로 각각 운영된다. (2) 심판대상조항의 연혁과 입법취지 여객자동차법은 운전자 알선을 포함한 자동차대여사업이 유사 택시영업으로 변질되는 것을 방지하기 위하여 2000. 1. 28. 법률 제6240호 개정 시부터 자동차대여사업자의 자동차 임차인에 대한 운전자 알선을 원칙적으로 금지하면서 외국인, 장애인 등 대통령령이 정하는 경우에는 예외적으로 운전자 알선이 허용되도록 하였다(제35조 제2항). 그 후 여객자동차법 시행령 개정에 따라 예외 사유들이 변경되었는데, 구 여객자동차법 시행령(2015. 11. 30. 대통령령 제26685호로 개정되고, 2021. 4. 6. 대통령령 제31609호로 개정되기 전의 것) 제18조 제2호에서는 ‘소득세법 시행령 제224조 제1항 제1호에 따른 대리운전용역을 제공하는 자를 알선하는 자(소득세법 제168조 제3항, 법인세법 제111조 제3항 또는 부가가치세법 제8조 제5항에 따른 사업자등록증을 발급받은 자로 한정한다)가 자동차 임차인에게 운전자를 알선하는 경우’라고 규정하여 대리운전 사업의 적법성을 보장하기 위한 예외 조항을 두었다. 2020. 4. 7. 법률 제17234호로 여객자동차법이 개정되면서 구 여객자동차법 시행령의 예외 사유들을 법률에서 직접 규정하기 시작하였고, 대리운전과 관련한 예외 사유는 ‘자동차 임차인이 임차 후 임대차계약서상의 운전자가 주취, 신체부상 등의 사유로 직접 운전이 불가능할 것’이라는 조건이 추가되어 심판대상조항에 이르게 되었다. 2020. 4. 7. 개정 여객자동차법의 개정이유를 살펴보면, 이는 IT기술의 발달로 여객자동차 운수사업자와 소비자를 연결해주는 플랫폼사업이 활성화되는 상황에서 주로 예외 규정을 활용하여 사실상 택시운송사업과 중복되는 서비스를 제공하면서도 제도적 규율은 동등하게 받지 않는 경우가 발생하여 사회적 갈등이 심각해지자 기존 제도의 운영상 미비점을 개선·보완하기 위한 것이었다. 나. 쟁점의 정리 (1) 심판대상조항 중 ‘주취’, ‘신체부상’ 부분은 처벌조항인 여객자동차법 제90조 제6호의3의 소극적 구성요건의 일부를 이루므로, 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되는지 문제된다. (2) 심판대상조항은 자동차대여사업자로부터 자동차를 임차한 자가 주취, 신체부상 등의 사유로 직접 운전이 불가능한 경우에만 대리운전 사업장제공자가 해당 임차인에게 대리운전자를 알선할 수 있도록 규정함으로써 이로 인해 청구인들은 자동차대여사업과 대리운전 사업이 결합된 형태의 사업을 수행하지 못하게 되므로, 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해하는지 여부 또한 문제된다. 다. 심판대상조항 중 ‘주취’, ‘신체부상’ 부분의 죄형법정주의의 명확성원칙 위반 여부 (1) 헌법 제12조 제1항 후문은 누구든지 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌·보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다고 규정하고 있다. 이러한 죄형법정주의의 원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정할 것을 요구한다. 다만 처벌규정에 대한 예측가능성 유무를 판단할 때는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니고, 법률조항의 문언, 입법목적, 입법연혁, 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하여 관련 법조항 전체를 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2009. 2. 26. 2005헌바94등; 헌재 2020. 12. 23. 2017헌바463등 참조) (2) 사전적으로 ‘주취(酒醉)’란 ‘술에 취한 상태’를, ‘신체부상(身體負傷)’이란 ‘사람의 몸에 상처를 입음’을 각각 의미한다. 이러한 용어들은 통상 일상적으로도 자주 사용되는 단어들이고 그 일상적 용례가 위와 같은 사전적 의미와 크게 다르지 아니하다. (3) 심판대상조항은 ‘주취, 신체부상 등의 사유로 직접 운전이 불가능하여’라고 규정하여 ‘주취’, ‘신체부상’을 운전자가 ‘직접 운전이 불가능한 경우’의 예시로 규정하고 있다. 위와 같은 규정의 체계적 구조와 맥락을 고려할 때 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람으로서는 ‘주취’란 운전자가 술에 취하여 자동차를 직접 운전할 수 없는 경우를, ‘신체부상’이란 운전자가 자동차의 조향장치나 제동장치를 작동하기 어려울 정도의 상처 등을 입은 경우를 각각 의미한다고 예측할 수 있다. (4) 앞서 본 바와 같이 심판대상조항은 대리운전자 알선과 관련한 예외 조항을 활용하여 사실상 택시운송사업과 중복되는 서비스를 제공하면서도 택시운송사업에 적용되는 규제를 잠탈 또는 회피하는 경우를 방지하는 한편, 일시적으로 대리운전 서비스가 불가피한 사유가 발생한 경우에는 대리운전자 알선을 허용하기 위하여 마련된 것이다. 위와 같은 입법목적, 입법연혁 등을 고려할 때 심판대상조항 중 ‘주취’ 또는 ‘신체부상’은 자동차대여사업과 대리운전 사업이 결합된 형태의 여객운송서비스를 일상적으로 제공하는 경우가 아닌 실질적으로 대리운전자 알선이 불가피한 사유를 규정한 것임을 알 수 있다. (5) 따라서 법률조항의 문언, 체계적 구조, 입법목적 및 입법연혁 등을 종합하여 살펴볼 때 심판대상조항 중 ‘주취’ 및 ‘신체부상’ 부분은 그 의미가 지나치게 불명확하여 수범자에게 예측가능성이 없다고 할 수 없으므로, 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되지 아니한다. 라. 심판대상조항의 직업의 자유 침해 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 여객운송사업은 사람들의 공간적 이동을 가능하게 함으로써 자유를 실현하고 전기·수도·통신과 같이 국민 생활에 필수적인 분야를 담당하는 보편적 사업에 해당하고, 자질을 갖춘 종사자에 의한 안전한 운행이 확보되지 않을 경우 국민의 생명·신체와 재산에 큰 위험을 가져올 수 있다(헌재 2025. 3. 27. 2021헌바219 참조). 국가는 여객운송시장의 균형을 유지하고 국민 모두가 안전한 여객운송서비스를 누릴 수 있도록 여객운송사업의 종류 및 범위를 일정하게 제한함으로써 무분별한 신규진입을 차단하는 한편, 여객운송사업의 개시 및 수행방식에 엄격한 요건을 요구하는 등 일정한 규제와 조정을 가하게 된다. 심판대상조항은 대리운전 사업장제공자의 자동차 임차인에 대한 운전자 알선이 여객자동차법의 규율을 잠탈 또는 회피하는 수단으로 악용되지 않도록 자동차 임차인이 주취, 신체부상 등의 사유로 직접 운전이 불가능한 경우에 한하여 대리운전 사업장제공자가 운전자를 알선할 수 있게 하고 있다. 이는 여객운송사업이라는 공공성이 강한 서비스를 국민에게 제공함에 있어 안전운행의 확보와 운송서비스 향상을 도모함과 동시에, 대여한 자동차를 직접 운전할 수 없어 대리운전 서비스가 필요한 자동차 임차인의 편의를 증진하기 위한 것으로서, 그 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다. (2) 침해의 최소성 (가) 자동차대여사업은 본래 여객의 운송이 아니라 임차인이 운전할 것을 전제로 자동차를 대여하여 일정 기간 사용하고 자동차대여사업자에게 반환하는 구조를 띤다. 이에 여객자동차법은 택시운송사업과 자동차대여사업의 상이한 목적과 기능 등을 고려하여 그 허용 요건과 규제를 달리 정하고 있다. 우선 택시운송사업자는 국토교통부장관의 면허를 받아야 하고, 면허를 받은 이후에도 운송사업자와 운수종사자는 자격요건을 갖추고 각종 교육의무와 운행상 준수사항을 지켜야 한다. 택시운수종사자는 승객의 안전과 생명을 담보하기 위해 해당 차량에 대한 운전면허는 물론이고 음주운전, 성범죄 등의 범죄전력이 없을 것이 요구되며, 운전 시에도 승차거부나 승객의 중도하차 금지 등 일련의 의무를 부담하고, 특히 개인택시운전면허를 취득하기 위해서는 상당 기간의 무사고이력 등 운전경력이 요구된다. 또한 공급 과잉 문제를 타개하기 위해 지역별로 적정 운영 대수를 유지하도록 하는 택시총량제가 실시되고 있다. 이에 반해, 자동차대여사업자는 시·도지사에 대한 등록을 요하고, 예외적으로 자동차 임차인에게 허용되는 운전자 알선에 있어 해당 운전자에게 요구되는 자격요건은 해당 차량에 적합한 운전면허 보유일 뿐, 택시운수종사자와 같이 운전자에게 요구되는 준수의무 등이 따로 법에 규정되어 있지 아니하며, 별도의 대수 제한 또한 받지 아니한다(헌재 2021. 6. 24. 2020헌마651 참조). 한편 대리운전 사업은 정부의 관리나 규제를 받지 않는 자유업으로서 별다른 법적 규율이 존재하지 아니하고, 별도의 허가나 면허가 요구되지 않는다. 대리운전기사의 경우 해당 차량에 적합한 운전면허를 보유한 이상 추가적인 자격요건 없이 자유롭게 대리운전 용역을 제공할 수 있고 달리 결격사유가 정해져 있지 아니하며, 교육 이수나 운행상 준수사항 등의 의무를 부담하지도 아니한다. 자체적으로 대리운전기사들에게 일정한 운전경력을 요구하거나 일부 교육을 받도록 하는 개별 업체들이 존재하나, 이는 대리운전 사업 전반에 통일적으로 적용되는 것이 아니라 사적 영역에서 자율적으로 시행하는 서비스 개선 방안의 일환에 불과하고 법적으로 강제되는 사항이 아니다. 더욱이 자유업이라는 특성으로 인해 대리운전 업체 또는 대리운전기사의 공급량은 시장의 자율적 조정에 의존할 수밖에 없고, 달리 과잉공급이나 과당경쟁으로 인한 문제를 예방하거나 시정하기 위한 공적 개입 또는 통제의 기제가 마련되어 있지도 않다. 이와 같은 상황에서 여객자동차운송사업에 비해 규제가 덜한 자동차대여사업이나 대리운전 사업을 통해 자동차 임차인에 대한 운전자 알선 금지의 예외규정을 활용한 영업방식을 하나의 일상적인 사업방식으로 채택할 수 있도록 허용할 경우, 관련 사업들 사이에 규제의 불균형 현상이 일어나게 된다(헌재 2021. 6. 24. 2020헌마651 참조). 사실상 택시운송사업과 중복되는 여객자동차운송사업을 하면서도 택시운송사업에 적용되는 엄격한 규제를 우회하거나 잠탈하는 경우가 발생한다면, 여객운송서비스의 안전성을 담보하기 어렵고, 기존의 여객자동차운송사업과의 공정한 경쟁 및 규제의 형평을 기하기 어려우며, 과잉공급과 과당경쟁에 따른 시장질서의 혼란이 발생할 우려가 있다. 그리고 자동차대여사업과 대리운전 사업을 결합한 형태의 신규 플랫폼 기반 운송사업을 일반적으로 허용하면서 이러한 사업에 택시운송사업과 동등한 수준의 규제를 적용하거나 운송서비스의 품질을 제고하는 방안을 마련하는 등의 대안으로는 과잉공급·과당경쟁에 따른 시장질서의 혼란 방지 또는 규제의 형평이라는 공익을 심판대상조항과 동일한 정도로 달성하기 어렵다. (나) 2020. 4. 7. 개정된 여객자동차법은 여객자동차 운수사업의 하나로 운송플랫폼사업을 신설하였고, 그 가운데 특히 플랫폼과 차량을 모두 확보하여 여객운송서비스를 제공하는 플랫폼운송사업의 경우 자동차대여사업자로부터 자동차를 임차하는 방식으로도 차량을 확보할 수 있다고 규정하고 있다(제49조의2 제1호). 따라서 택시 등의 면허를 취득하지 않고도 대여사업용 자동차를 이용하여 플랫폼을 통한 여객운송서비스를 제공하고자 하는 사업자로서는 플랫폼운송사업의 허가를 취득함으로써 자신의 사업을 영위할 수 있다. 또한 여객자동차법 및 같은 법 시행령에서는 기여금의 선택적 납부제도 및 납부 유예제도 등 사업환경의 변화로 인한 피해를 최소화하기 위한 장치들이 마련되어 있어, 신규사업자의 플랫폼운송사업에 대한 진입장벽이 지나치게 높게 설정되어 있다고 보기도 어렵다(헌재 2021. 6. 24. 2020헌마651 참조). (다) 청구인들은 심판대상조항이 플랫폼을 기반으로 한 여객운송서비스의 사업범위를 사실상 전면적으로 제한하고 있으므로 침해의 최소성에 반한다고 주장한다. 그러나 청구인들이 2020. 4. 7. 개정된 여객자동차법에서 정한 요건에 따라 운송플랫폼사업 등을 영위할 수 있는 길이 있음은 앞서 본 바와 같다. 청구인들의 주장을, 자신들이 구상하는 특정한 형태의 플랫폼 기반 여객운송서비스를 전면적으로 제한하는 것이 위헌이라는 취지로 이해한다 하더라도, 여객운송서비스의 공공성과 조화로운 시장질서 유지의 필요성 등을 고려할 때 특정한 형태의 사업을 여객자동차법의 규율체계에 포섭해야 할 당위가 있다고 보기도 어렵다. (라) 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성 요건을 갖추었다. (3) 법익의 균형성 여객자동차 운수사업은 생활권의 확대에 따른 이동 수단의 편이성과 필요성이 크게 요청되는 오늘날의 사회에서 국민들의 생활과 안전에 미치는 영향이 지대하고 도로라는 공물을 이용한다는 점에서 공익적 요소가 매우 크다. 국가는 공공성이 큰 여객자동차 운수사업의 종합적인 발전, 적정한 교통서비스 제공을 위하여 여객자동차운송사업이나 운송플랫폼사업을 잠탈 또는 회피하는 수단으로 악용될 위험이 큰 운전자 알선 범위를 적정하게 규제할 필요가 있다(헌재 2021. 6. 24. 2020헌마651 참조). 반면 여객자동차법이 규정한 운송플랫폼사업의 형태 외에 자동차대여사업과 대리운전 사업을 결합한 형태의 사업을 하고자 하는 청구인들에 대한 직업의 자유 제한의 정도가 위와 같은 공익에 비하여 중대하다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성을 갖추었다. (4) 소결 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 직업의 자유를 침해하지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 김복형의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다. 6. 재판관 김복형의 반대의견 나는 법정의견과 달리 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해한다고 생각하므로, 다음과 같이 그 견해를 밝힌다. 가. 목적의 정당성 및 수단의 적합성 심판대상조항의 목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다는 점은 법정의견과 같다. 나. 침해의 최소성 (1) 여객자동차법은 대여사업용 자동차에 대해서는 심판대상조항을 통해 한정된 요건하에서만 대리운전기사가 알선될 수 있도록 규정하면서도, 자가용자동차에 대해서는 대리운전기사 알선에 아무런 제한을 두고 있지 않다. 이처럼 여객자동차법이 자가용자동차에 대하여 대리운전기사 알선의 요건을 달리 정하지 아니한 것은 당초 대리운전 사업을 자유업으로 정해 시장의 자율규제에 맡기고자 하였던 대리운전 자율규제사업의 취지에 부응하고자 한 것이었다. 이는 2020. 4. 7. 개정을 통해 심판대상조항이 시행되기 전 구 여객자동차법 시행령(2015. 11. 30. 대통령령 제26685호로 개정되고, 2021. 4. 6. 대통령령 제31609호로 개정되기 전의 것) 제18조 제2호에서 아무런 추가요건 없이 대여사업용 자동차의 임차인에게 대리운전기사를 알선할 수 있도록 규정하였던 이유와도 같다. 그렇다면 이와 달리 심판대상조항이 엄격한 요건하에서만 대여사업용 자동차에 대하여 대리운전기사 알선이 가능하도록 제한하는 것은 대리운전 자율규제사업의 정책적 목표나 구상에 반할 우려가 있다. 또한 현실적으로 자동차 임차인에게 대리운전기사를 알선해주려는 대리운전 사업장제공자로서는 해당 임차인이 실제로 주취, 신체부상 등의 사유로 인해 직접 운전이 불가능한 상태인지 여부를 확실히 파악하기가 어려울 수 있다. 자동차 임차인에게 심판대상조항이 허용하는 대리운전기사의 알선 사유가 존재하는지 확인하기 어렵다고 판단할 경우, 결국 대리운전 사업장제공자는 법 위반에 따른 불이익을 피하기 위하여 대여사업용 자동차에 대하여 대리운전 서비스 자체를 아예 제공하지 않는 식으로 영업 자체를 포기할 수 있다. 이처럼 심판대상조항은 대리운전 자율규제사업의 취지를 몰각시킬 수 있고, 나아가 대리운전 사업의 적법한 수행 자체를 저해하는 결과를 발생시킬 수 있는바, 이는 대리운전 서비스를 이용하려는 자동차 임차인 또는 대리운전 사업장제공자에 대하여 과도한 규제를 가하는 것에 해당한다. (2) 한편 2020. 4. 7. 개정 여객자동차법은 심판대상조항을 통해 대여사업용 자동차에 대한 운전자 알선 금지의 예외사유를 보다 제한함으로써 청구인들과 같은 신규 플랫폼 사업자의 여객운송시장 진입을 차단하는 대신, 플랫폼운송사업을 도입하여 기존의 여객자동차운송사업자가 아닌 사람도 플랫폼과 차량을 확보하여 여객운송서비스를 제공할 수 있도록 하였다. 그런데 청구인들이 추진하려는 사업은 운전자가 자동차대여사업자로부터 차량을 임차하여 운행하다가 고객을 위해 해당 차량이 단기임차되면 대리운전기사의 신분으로 전환해 여객운송서비스를 제공하는 구조를 그 특징으로 한다. 이러한 사업구조 속에서 청구인들은 자동차임대차 및 대리운전 사업을 고객에게 매개하고 연결하는 플랫폼만을 확보하고 있을 뿐, 차량을 소유하거나 임차하는 방식으로 직접 확보하는 주체가 아니다. 그렇다면 청구인들의 사업이 곧바로 개정 여객자동차법상의 플랫폼운송사업으로 전환되기는 어렵다 할 것인바, 이는 청구인들을 위한 적절한 대안으로 작용할 수 없다. 따라서 막연히 개정 여객자동차법 체계하에서 플랫폼운송사업이라는 새로운 사업영역이 마련되었으므로 심판대상조항이 지나친 제한이 아니라는 취지의 주장은 수긍하기 어렵다. (3) 한편 자동차대여사업과 대리운전 사업을 결합한 형태의 사업을 영위하려는 청구인들로서는 심판대상조항이 정한 요건을 준수하면서 계속 영업을 할 수 있다는 견해가 있을 수 있다. 그러나 청구인들이 영위하려는 사업은 고객에게 차량을 단기로 대여함과 동시에 대리운전기사를 알선함으로써 결국 일상적인 여객운송서비스를 이용할 수 있게 하려는 것이지, 직접 운전이 불가능한 한정된 범위의 고객들을 위해서만 대리운전 서비스를 제공하려는 것이 아니다. 따라서 심판대상조항이 정한 요건에 따른 사업 형태는 청구인들이 추진하려던 사업과 전혀 다른 것이어서 이 역시 청구인들을 위한 적절한 대안이 될 수 없다. (4) 설령 여객운송사업이 그 이용자인 국민들이 다른 기본권을 영위하는 데에 꼭 필요한 공공재적 성격을 가졌음에 주목하여 공공성과 운행의 안전성 및 시장질서의 안정성을 강화할 필요가 있다고 하더라도, 입법자로서는 심판대상조항에 비해 덜 침해적인 수단이 있는지를 강구하였어야 한다. 예컨대, 별도의 요건 없이 자동차 임차인에 대한 대리운전기사 알선을 허용하면서 대리운전기사에게 일정한 자격요건을 요구하거나 대리운전 사업장제공자로 하여금 해당 운전자의 운전경력, 범죄경력, 교육이수 여부 등을 고려해 선택적으로 알선할 수 있도록 하는 방안이나, 이러한 영업이 허용되는 지역과 시기 내지 공급차량의 대수 등을 일정하게 제한하는 방안 등 보다 덜 침해적이면서도 입법목적을 달성할 수 있는 여러 정책적 대안을 고안해볼 여지가 충분히 존재한다. 그럼에도 불구하고, 심판대상조항은 해당 임차인이 직접 운전할 수 없는 경우로만 대리운전기사 알선의 요건을 극히 한정함으로써 청구인들이 추진하려는 것과 같은 사업의 존속 자체를 사실상 불가능하게 만들었다. (5) 최근 IT 기술의 발달에 따라 사업자와 소비자를 연결해주는 플랫폼사업이 활성화되고 있고 새로운 기술을 활용한 운송수단들이 등장하고 있다. 특히 오늘날에는 인공지능 기반 알고리즘을 비롯한 첨단기술을 활용함으로써 소비자의 욕구에 부합하는 차종, 운전자의 유형이나 운행패턴 등을 고려하여 최적화된 여객운송서비스를 제공하고, 그에 대한 이용자들의 평가 데이터를 수집해 머신러닝(machine learning)을 거쳐 그 서비스의 질을 제고할 수 있는 자료로 다시 활용하는 등 여객운송 분야의 기술적 혁신이 계속해서 연구·개발되고 있기도 하다. 우리 헌법은 제127조 제1항에서 “국가는 과학기술의 혁신과 정보 및 인력의 개발을 통하여 국민경제의 발전에 노력하여야 한다.”라고 정하고 있으므로, 이러한 기술적 혁신을 장려하고 촉진하는 것은 국가의 헌법상 의무에 해당한다. 그러나 2020. 4. 7. 개정 여객자동차법은 운송플랫폼사업을 여객자동차법의 새로운 한 규율 영역으로 마련하면서도, 심판대상조항을 통해 청구인들이 구상하였던 것과 같은 새로운 방식의 플랫폼 기반 여객운송서비스가 시장에 출시될 수 있는 기회를 사실상 차단하였다. 이는 여객운송시장에서의 기술 혁신이라는 공적 과제의 달성을 저해하는 결과로 이어질 수도 있다. (6) 이상의 점들을 종합하면, 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족하지 못하였다. 다. 법익의 균형성 심판대상조항은 주로 기존에 일상적 여객운송에 있어 독점권을 가지던 택시운송업계를 안정적으로 보호할 수 있다는 이점을 가진다. 반면 심판대상조항으로 인해 시장에 진입하려는 신규 사업자는 새로운 유형의 여객운송사업을 영위할 가능성을 원천적으로 차단받게 되는바 이로 인한 기본권 제한의 정도가 결코 경미하지 않다. 일반 국민들 역시 보다 혁신적인 여객운송서비스를 이용하지 못하게 되는 등 공공의 편의가 저해되고 막대한 불이익이 초래될 수 있다. 그렇다면 심판대상조항으로 인해 달성될 수 있는 공익이 제한되는 사익을 압도할 정도로 크다고 볼 수 없으므로, 심판대상조항은 법익의 균형성을 갖추지 못하였다. 재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준 [별지] 관련조항 여객자동차 운수사업법(2015. 6. 22. 법률 제13376호로 개정된 것) 제34조(유상운송의 금지 등) ① 자동차대여사업자의 사업용 자동차를 임차한 자는 그 자동차를 유상(有償)으로 운송에 사용하거나 다시 남에게 대여하여서는 아니 되며, 누구든지 이를 알선(斡旋)하여서는 아니 된다. ③ 자동차대여사업자는 다른 사람의 수요에 응하여 사업용자동차를 사용하여 유상으로 여객을 운송하여서는 아니 되며, 누구든지 이를 알선하여서는 아니 된다. 제90조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다. 6의3. 제34조 제2항을 위반하여 운전자를 알선한 자 여객자동차 운수사업법(2020. 4. 7. 법률 제17234호로 개정된 것) 제34조(유상운송의 금지 등) ② 누구든지 자동차대여사업자의 사업용 자동차를 임차한 자에게 운전자를 알선하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 운전자를 알선할 수 있다. 1. 자동차대여사업자가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자동차 임차인에게 운전자를 알선하는 경우 가. 외국인 나.「장애인복지법」 제32조에 따라 등록된 장애인 다. 65세 이상인 사람 라. 국가 또는 지방자치단체 마. 자동차를 6개월 이상 장기간 임차하는 법인 바. 관광을 목적으로 승차정원 11인승 이상 15인승 이하인 승합자동차를 임차하는 사람. 이 경우 대여시간이 6시간 이상이거나, 대여 또는 반납 장소가 공항 또는 항만인 경우로 한정한다. 사. 본인의 결혼식 및 그 부대행사에 이용하는 경우로서 본인이 직접 승차할 목적으로 배기량 3천시시 이상인 승용자동차를 임차하는 사람 제49조의2(여객자동차운송플랫폼사업의 종류) 여객자동차운송플랫폼사업의 종류는 다음 각 호와 같다. 1. 여객자동차플랫폼운송사업: 운송플랫폼과 자동차를 확보(자동차대여사업자의 대여사업용 자동차를 임차한 경우를 포함하며, 이 경우 제34조 제1항은 적용하지 아니한다)하여 다른 사람의 수요에 응하여 유상으로 여객을 운송(운송플랫폼을 통해 여객과 운송계약을 체결하는 경우에 한정한다)하거나 운송에 부가되는 서비스를 제공하는 사업 2. 여객자동차플랫폼운송가맹사업: 운송플랫폼을 확보하여 다른 사람의 수요에 응하여 제49조의11에 따른 소속 여객자동차플랫폼운송가맹점에 의뢰하여 여객을 운송하게 하거나 운송에 부가되는 서비스를 제공하는 사업 3. 여객자동차플랫폼운송중개사업: 다른 사람의 수요에 응하여 운송플랫폼을 통하여 자동차를 사용한 여객운송을 중개하는 사업 제49조의3(여객자동차플랫폼운송사업의 허가 등) ① 여객자동차플랫폼운송사업(이하 “플랫폼운송사업”이라 한다)을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 허가를 받아야 한다. ② 국토교통부장관은 제1항에 따라 플랫폼운송사업을 허가하는 경우 30년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간을 한정하여 허가하거나, 플랫폼운송사업의 질서를 확립하기 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다. ③ 제1항에 따른 플랫폼운송사업의 허가기준은 다음 각 호와 같다. 1. 사업계획이 수송 수요와 택시 총량 등을 고려한 수송력 공급에 적합할 것 2. 사업계획이 새로운 운송수요를 창출할 수 있고, 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업과 차별화된 서비스를 제공할 수 있는 내용을 포함하고 있을 것 3. 최저 허가기준 대수, 차고지 등 운송시설, 보험가입, 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 기준에 적합할 것 ④ 국토교통부장관은 제1항에 따라 플랫폼운송사업을 허가하려는 경우 제49조의4에 따른 플랫폼운송사업심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. ⑤ 국토교통부장관은 여객 수요, 「택시운송사업의 발전에 관한 법률」에 따른 택시 감차(減車)의 실적 추이, 국민 편익 등을 고려하여 플랫폼운송사업의 총 허가대수를 관리할 수 있으며, 필요한 경우 허가대수를 배분하는 방식으로 허가할 수 있다. ⑥ 제1항에 따라 플랫폼운송사업의 허가를 받은 자(이하 “플랫폼운송사업자”라 한다)가 사업계획을 변경하고자 하는 때에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 인가를 받아야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관에게 신고하여야 한다. ⑦ 국토교통부장관은 제6항 단서에 따른 변경신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고수리 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. ⑧ 국토교통부장관이 제7항에서 정한 기간 내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하지 아니하면 그 기간이 끝난 날의 다음 날에 신고를 수리한 것으로 본다. ⑨ 제2항에 따른 허가기간이 만료된 후 계속하여 플랫폼운송사업을 경영하고자 하는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 허가를 갱신하여야 한다. 소득세법(2021. 8. 10. 법률 제18370호로 개정된 것) 제173조(용역제공자에 관한 과세자료의 제출) ① 제2조에 따라 소득세 납세의무가 있는 개인으로서 한국표준산업분류에 따른 대리운전, 소포배달 등 대통령령으로 정하는 용역을 제공하는 자(이하 이 항에서 “용역제공자”라 한다)에게 용역 제공과 관련된 사업장을 제공하는 자 등 대통령령으로 정하는 자는 용역제공자에 관한 과세자료를 수입금액 또는 소득금액이 발생하는 달의 다음 달 말일까지 사업장 소재지 관할 세무서장, 지방국세청장 또는 국세청장에게 제출하여야 한다. 소득세법 시행령(2010. 2. 18. 대통령령 제22034호로 개정된 것) 제224조(용역제공자 및 사업장제공자 등의 범위) ① 법 제173조 제1항에서 “대리운전, 소포배달 등 대통령령으로 정하는 용역”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용역을 말한다. 1. 대리운전용역 소득세법 시행령(2021. 11. 9. 대통령령 제32104호로 개정된 것) 제224조(용역제공자 및 사업장제공자 등의 범위) ② 법 제173조 제1항에서 “용역 제공과 관련된 사업장을 제공하는 자 등 대통령령으로 정하는 자”란 제1항 각 호의 용역(해당 용역의 제공으로 발생하는 소득이 법 제127조에 따른 소득세 원천징수대상이 되는 경우는 제외한다)의 제공과 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 이 경우 제1호에 해당하는 자와 제2호에 해당하는 자가 모두 있는 경우에는 제2호에 해당하는 자를 말한다. 1. 골프장사업자, 병원사업자 등 제1항 각 호의 용역을 제공하는 자에게 용역 제공과 관련된 사업장을 제공하는 자 2. 직업소개업자, 「고용보험법」 제77조의7 제1항에 따른 노무제공플랫폼사업자(이하 이 호에서 “노무제공플랫폼사업자”라 한다) 등 제1항 각 호의 용역을 알선·중개하는 자. 이 경우 해당 용역을 알선·중개하는 자가 노무제공플랫폼사업자와 「고용보험법」 제77조의7 제1항에 따른 노무제공플랫폼이용계약을 체결하고 그 계약에 따라 알선·중개하는 경우에는 노무제공플랫폼사업자를 해당 용역을 알선·중개하는 자로 본다. 구 여객자동차 운수사업법 시행령(2015. 11. 30. 대통령령 제26685호로 개정되고, 2021. 4. 6. 대통령령 제31609호로 개정되기 전의 것) 제18조(운전자 알선 허용 범위) 법 제34조 제2항 단서에서 “외국인이나 장애인 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 경우를 말한다. 2.「소득세법 시행령」 제224조 제1항 제1호에 따른 대리운전용역을 제공하는 자를 알선하는 자(「소득세법」 제168조 제3항, 「법인세법」 제111조 제3항 또는 「부가가치세법」 제8조 제5항에 따른 사업자등록증을 발급받은 자로 한정한다)가 자동차 임차인에게 운전자를 알선하는 경우