농업협동조합법 제50조 제7항 등 위헌소원

청 구 인 1. ○○ 2. □□ 청구인들 대리인 변호사 김태형 당해사건 대법원 2022도5895 농업협동조합법위반

1. 농업협동조합법(2017. 10. 31. 법률 제14984호로 개정된 것) 제50조 제7항 중 제4항 제4호 가운데 ‘비상임이사 선거와 관련하여 문자메시지를 이용한 지지 호소’에 관한 부분 및 같은 법 제172조 제2항 제2호 중 제50조 제7항 가운데 제4항 제4호의 ‘비상임이사 선거와 관련하여 문자메시지를 이용한 지지 호소’에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다. 2. 농업협동조합법(2017. 10. 31. 법률 제14984호로 개정된 것) 제173조 제1항 제1호 중 제172조 제2항 제2호 가운데 제50조 제7항 중 제4항 제4호의 ‘비상임이사 선거와 관련하여 문자메시지를 이용한 지지 호소’에 해당하는 죄를 범하여 ‘100만 원 이상의 벌금형을 선고받은 때’ 부분에 대한 심판청구를 모두 기각한다. 3. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.

1. 사건개요 가. 청구인들은 2021. 1. 29. ○○농업협동조합의 비상임이사 남성 5명, 여성 2명을 선출하는 선거에 후보자로 출마하여 1차 투표에서 각 과반수의 득표를 획득하여 비상임이사로 당선되었다. 나. 청구인들은 2021. 9. 8. 농업협동조합법위반죄로 각 벌금 100만 원을 선고받았다(창원지방법원 2021고단1920). 범죄사실의 요지는 다음과 같다. 『누구든지 지역농업협동조합의 임원 선거와 관련한 선거운동은 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지만 할 수 있다. 청구인들은 선거일 당일인 2021. 1. 29. 자신들이 지지하는 다른 후보자들이 1차 투표에서 과반수 득표를 획득하지 못하여 2차 투표를 하게 되자, 같은 날 2차 투표의 시작 직전에 청구인 ○○은 50명의 선거인들에게 50회에 걸쳐, 청구인 □□은 36명의 선거인들에게 72회에 걸쳐 특정 후보자의 지지를 호소하는 문자메시지를 전송함으로써 선거운동기간 제한을 위반하여 선거운동을 하였다.』 다. 이에 청구인들이 항소 및 상고하였으나 모두 기각되었다(창원지방법원 2022. 5. 12. 선고 2021노2389 판결; 대법원 2022. 7. 15. 선고 2022도5895 판결). 라. 청구인들은 상고심 계속 중 ① 지역농업협동조합(이하 ‘지역농협’이라 한다)의 임원 선거와 관련하여 선거운동방법을 제한하고 그 세부적인 사항을 농림축산식품부령에 위임한 농업협동조합법 제50조 제4항 및 제5항, ② 선거운동기간을 제한한 같은 조 제7항, ③ 위 조항들을 위반한 자에 대한 형사처벌 및 당선무효를 규정한 같은 법 제172조 제2항 제2호 및 제173조 제1항 제1호에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나, 2022. 7. 15. 각하 및 기각되었다(대법원 2022초기413). 마. 이에 청구인들은 2022. 8. 18. 이 사건 헌법소원심판을 청구하면서 ① 농업협동조합법 제50조 제4항, 제5항 및 제7항, 제172조 제2항 제2호, 농업협동조합법 시행규칙 [별표] 4. 가. 2) 및 5)에 대하여는 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원심판을, ② 농업협동조합법 제173조 제1항 제1호에 대하여는 헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원심판을 각 구하고 있다. 2. 심판대상 가. 청구인들은 농업협동조합법 제50조 제4항, 제5항, 제7항, 제172조 제2항 제2호 및 제173조 제1항 제1호 전체를 심판대상으로 삼고 있으나, 당해 사건에서 지역농협의 ‘비상임이사 선거’와 관련하여 ‘문자메시지’를 이용한 선거운동을 하였다는 범죄사실로 형사처벌을 받았으므로, 그와 관련된 부분으로 심판대상을 한정하기로 한다. 나. 청구인들은 농업협동조합법 시행규칙 [별표] 4. 가. 2) 및 5)에 대하여도 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원심판을 청구하였다. 그러나 헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원심판은 그 심판의 대상이 재판의 전제가 되는 법률이어야 하며, 하위법령은 원칙적으로 심판의 대상이 될 수 없다(헌재 2015. 7. 30. 2013헌바416). 따라서 위 시행규칙 조항은 심판대상에서 제외하기로 한다. 다. 그러므로 이 사건 심판대상은, ① 농업협동조합법(2017. 10. 31. 법률 제14984호로 개정된 것, 이하 연혁과 관계없이 ‘농협법’이라 한다) 제50조 제4항 제4호 중 ‘비상임이사 선거와 관련하여 문자메시지를 이용한 지지 호소’에 관한 부분 및 같은 조 제5항 중 제4항 제4호 가운데 ‘비상임이사 선거와 관련하여 문자메시지를 이용한 지지 호소’에 관한 부분(이하 ‘선거운동방법조항’이라 한다), ② 같은 법 제50조 제7항 중 제4항 제4호 가운데 ‘비상임이사 선거와 관련하여 문자메시지를 이용한 지지 호소’에 관한 부분 및 같은 법 제172조 제2항 제2호 중 제50조 제7항 가운데 제4항 제4호의 ‘비상임이사 선거와 관련하여 문자메시지를 이용한 지지 호소’에 관한 부분(이하 ‘선거운동기간조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부, 그리고 ③ 같은 법 제173조 제1항 제1호 중 제172조 제2항 제2호 가운데 제50조 제7항 중 제4항 제4호의 ‘비상임이사 선거와 관련하여 문자메시지를 이용한 지지 호소’에 해당하는 죄를 범하여 ‘100만 원 이상의 벌금형을 선고받은 때’ 부분(이하 ‘당선무효조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 농업협동조합법(2017. 10. 31. 법률 제14984호로 개정된 것) 제50조(선거운동의 제한) ④ 누구든지 임원 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법(이사 및 감사 선거의 경우에는 제2호 또는 제4호에 한정한다) 외의 선거운동을 할 수 없다. 4. 전화(문자메시지를 포함한다)·컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 지지 호소 ⑤ 제4항에 따른 선거운동방법에 관한 세부적인 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. ⑦ 제4항에 따른 선거운동은 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지만 할 수 있다. 제172조(벌칙) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다. 2. 제50조 제4항·제6항·제7항(제107조·제112조에 따라 준용되는 경우를 포함한다) 또는 제130조 제11항을 위반하여 선거운동을 한 자 제173조(선거 범죄로 인한 당선 무효 등) ① 조합이나 중앙회의 임원 선거와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 선거의 당선을 무효로 한다. 1. 당선인이 해당 선거에서 제172조에 해당하는 죄를 범하여 징역형 또는 100만 원 이상의 벌금형을 선고받은 때 [관련조항] 농업협동조합법(2017. 10. 31. 법률 제14984호로 개정된 것) 제50조(선거운동의 제한) ④ 누구든지 임원 선거와 관련하여 다음 각 호의 방법(이사 및 감사 선거의 경우에는 제2호 또는 제4호에 한정한다) 외의 선거운동을 할 수 없다. 1. 선전 벽보의 부착 2. 선거 공보의 배부 3. 합동 연설회 또는 공개 토론회의 개최 5. 도로·시장 등 농림축산식품부령으로 정하는 다수인이 왕래하거나 집합하는 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함 배부 농업협동조합법 시행규칙(2012. 3. 2. 농림수산식품부령 제262호로 개정된 것) [별표] 선거운동방법에 관한 세부사항(제8조의2 제1항 관련) 4. 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소 가. 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소 방법 법 제50조 제4항 제4호(법 제107조 및 제112조에서 준용하는 경우를 포함한다) 또는 제130조 제11항에 따라 전화·컴퓨터통신을 이용하여 선거운동을 하고자 하는 후보자는 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지 아래의 어느 하나에 해당하는 방법으로 선거운동을 할 수 있다. 2) 문자(문자 외의 음성·화상·동영상 등은 제외한다)메시지를 이용하여 선거운동정보를 전송하는 방법 5) 1) 및 2)에 따른 전화 또는 문자메시지를 이용한 선거운동은 야간(오후 10시부터 다음 날 오전 7시까지를 말한다)에는 할 수 없다. 공직선거법(2017. 2. 8. 법률 제14556호로 개정된 것) 제59조(선거운동기간) 선거운동은 선거기간개시일부터 선거일 전일까지에 한하여 할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 2. 문자메시지를 전송하는 방법으로 선거운동을 하는 경우. 이 경우 자동 동보통신의 방법(동시 수신대상자가 20명을 초과하거나 그 대상자가 20명 이하인 경우에도 프로그램을 이용하여 수신자를 자동으로 선택하여 전송하는 방식을 말한다. 이하 같다)으로 전송할 수 있는 자는 후보자와 예비후보자에 한하되, 그 횟수는 8회(후보자의 경우 예비후보자로서 전송한 횟수를 포함한다)를 넘을 수 없으며, 중앙선거관리위원회규칙에 따라 신고한 1개의 전화번호만을 사용하여야 한다. 3. 청구인들의 주장 가. 선거운동방법조항은 선거운동방법으로서 허용되는 ‘문자메시지’의 방식이나 범위, 시기 등을 명확하게 규정하지 아니한 채 이를 농림축산식품부령에 위임하고 있으므로, 죄형법정주의의 명확성원칙, 포괄위임금지원칙 및 과잉금지원칙을 위반하여 결사의 자유, 표현의 자유를 침해한다. 비상임이사와 조합장 및 상임이사는 실질적인 권한의 범위나 처우 등에 있어 본질적인 차이가 있음에도 불구하고, 선거운동방법조항은 이를 구별하지 않고 동일한 수준으로 선거운동의 자유를 제한하고 있어 평등원칙에도 위반된다. 나. 선거운동기간조항은 문자메시지와 같이 선거에 미치는 영향력이 상대적으로 작은 수단에 대해서까지 선거일 당일의 선거운동을 전면적으로 금지하고 이를 위반한 경우 형사처벌의 대상이 되도록 함으로써 과잉금지원칙을 위반하여 결사의 자유 및 표현의 자유를 침해한다. 선거운동기간조항은 위 가.항과 같은 이유에서 평등원칙에도 위반된다. 다. 당선무효조항은 위반행위의 객관적인 불법성을 기준으로 하지 않고 법관의 양형 결과에 따라 당선의 효력을 상실하도록 규정하고 있으며, 선거일 당일 문자메시지를 전송한 행위만으로도 당선이 무효가 될 수 있도록 규정하고 있다. 지역농협 선거의 투명성과 공정성을 확보하는 공익이 청구인들의 표현의 자유, 결사의 자유 그리고 사회적 명예감정에 기초한 인격적 가치를 제한할 만큼 중대하거나 우월한 공익이라고 보기도 어렵다. 따라서 당선무효조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 표현의 자유, 결사의 자유, 행복추구권을 침해한다. 당선무효조항은 선거의 공정성과 엄정성에 대한 요구가 상대적으로 낮은 지역농협 임원 선거의 경우에까지 공직선거법상의 당선무효 기준이 그대로 적용되도록 하고 있고, 실질적인 권한이나 책임의 범위가 다른 조합장 및 상임이사와 비상임이사를 동일하게 취급하고 있어서 청구인들의 평등권을 침해한다. 4. 선거운동방법조항에 관한 판단 선거운동방법조항은 문자메시지를 이용한 선거운동을 허용하면서 그 세부적인 사항을 하위 규범에 위임한 규정이다. 그런데 당해 사건에서 청구인들은 선거운동방법조항을 위반한 것이 아니라, 선거일 당일에 문자메시지를 전송함으로써 선거운동기간조항을 위반하였다는 범죄사실로 유죄판결을 선고받았으므로, 선거운동방법조항은 당해 사건의 재판에 적용된 법률조항이라고 볼 수 없다. 따라서 선거운동방법조항에 대한 심판청구 부분은 재판의 전제성이 인정되지 아니하여 부적법하다. 5. 선거운동기간조항 및 당선무효조항에 관한 판단 가. 제한되는 기본권 및 쟁점의 정리 (1) 선거운동기간조항 (가) 헌법 제21조가 보장하는 결사의 자유란 다수의 자연인 또는 법인이 공동의 목적을 위하여 단체를 결성할 수 있는 자유를 의미하며, 적극적으로는 단체결성의 자유, 단체존속의 자유, 단체활동의 자유, 결사에의 가입 및 잔류의 자유를, 소극적으로는 단체로부터 탈퇴하거나 결사에 가입하지 아니할 자유를 포함한다. 결사의 자유에 포함되는 단체활동의 자유란 단체 외부에 대한 활동뿐만 아니라 단체의 조직, 의사형성의 절차 등 단체 내부의 생활을 스스로 결정하고 형성할 권리인 ‘단체 내부 활동의 자유’도 포함한다(헌재 2012. 12. 27. 2011헌마562등 참조). 지역농협은 조합원의 경제적·사회적·문화적 지위의 향상을 도모하는 것을 목적으로 하는 농업인의 자주적 협동조직으로서(농협법 제13조), 조합원 자격을 가진 20인 이상의 발기인이 설립하고(같은 법 제15조 제1항), 조합원의 출자에 의해 자금을 조달하며(같은 법 제21조 제1항), 가입과 탈퇴가 자유롭고 해산이 허용되는 점을 고려할 때(같은 법 제28조, 제29조), 기본적으로 사법인적 성격을 지닌다(헌재 2012. 2. 23. 2011헌바154 참조). 이사는 이사회의 구성원으로서 조합의 의사결정에 참여하고 조합장 또는 상임이사의 업무집행 상황을 감독하는 지위를 가지며, 총회에서 선출한다(같은 법 제43조 제2항, 제3항, 제4항, 제45조 제6항). 따라서 이사의 선출행위는 조합이라는 결사의 내부 의사결정기구를 구성하는 행위로서 결사의 자유의 보호영역에 속하며, 이사 후보자의 선거운동에 관한 사항은 결사의 자유의 보호범위에 속한다(헌재 2024. 2. 28. 2021헌가16 참조). 선거운동기간조항은 지역농협의 비상임이사 선거와 관련하여 선거운동을 일정한 기간 내로 제한하고 위반 시 이를 처벌하도록 규정하고 있는바, 이는 단체의 기관 구성에 관한 결사의 자유를 제한할 뿐만 아니라 선거운동을 하고자 하는 사람의 표현의 자유를 제한한다(헌재 2024. 2. 28. 2021헌가16 참조). (나) 청구인들은 선거운동기간조항이 무보수 명예직인 비상임이사를 상임이사 또는 조합장과 구별하지 않고 동일하게 취급하여 평등원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 이러한 주장은 비상임이사에 대하여 선거운동기간을 제한하고 위반 시 이를 처벌하는 것이 과도하다는 주장과 실질적으로 동일하므로, 과잉금지원칙 위반 여부를 판단하는 이상 평등원칙 위반 여부는 별도로 판단하지 않기로 한다. (2) 당선무효조항 (가) 결사의 자유는 단체의 설립과 존속뿐만 아니라 단체의 조직, 의사형성의 절차 등 단체 내부의 생활을 스스로 결정하고 형성할 자유를 포함하므로, 임원의 선출이나 지위의 유지뿐만 아니라 그 지위를 부당하게 박탈당하지 않을 자유도 그 보호영역에 포함된다고 할 것이다. 그런데 당선무효조항에 의하면 선거운동기간조항을 위반하여 100만 원 이상의 벌금형을 선고받은 지역농협의 비상임이사는 그 당선이 무효가 됨으로써 비상임이사로서의 지위를 박탈당하게 되므로 이는 결사의 자유의 제한에 해당한다. (나) 청구인들은 당선무효조항이 표현의 자유를 침해한다고 주장하나, 표현의 자유에 대한 제한은 선거운동기간조항이 문자메시지를 이용한 선거운동의 시기를 제한함으로써 발생하는 것이지 당선무효조항 자체로 인하여 발생한다고 보기는 어렵다. 또한 청구인들은 당선무효조항이 행복추구권을 침해한다는 주장도 하고 있으나, 행복추구권은 다른 개별적 기본권이 적용되지 않는 경우에 한하여 보충적으로 적용되는 기본권이므로, 주된 기본권의 침해 여부를 판단하는 이상 행복추구권의 침해 여부를 독자적으로 판단할 필요는 없다(헌재 2025. 2. 27. 2021헌바200등 참조). (다) 청구인들은 당선무효조항이 지역농협의 임원 선거에 대하여 공직선거법과 동일한 당선무효의 기준을 적용하고 있고, 무보수 명예직인 비상임이사를 상임이사나 조합장과 동일하게 취급하여 평등권을 침해한다고 주장한다. 그러나 이는 지역농협의 임원 가운데 무보수 명예직인 비상임이사에 대하여 당선무효라는 제재를 부과하는 것이 과도하다는 주장과 사실상 동일하므로 과잉금지원칙 위반 여부를 판단하는 이상 평등권 침해 여부에 관하여는 별도로 판단하지 않기로 한다. 나. 선거운동기간조항의 결사의 자유 및 표현의 자유 침해 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 선거운동기간조항은 선거의 과열경쟁으로 인한 사회·경제적 손실을 방지하고 후보자 간의 실질적인 기회균등을 보장하기 위한 것으로, 이러한 입법목적은 정당하고 수단의 적합성 또한 인정된다(헌재 2022. 2. 24. 2018헌바146 참조). (2) 침해의 최소성 (가) 지역농협은 기본적으로 사법인의 성격을 가지나 특정한 국가적 목적을 달성하기 위하여 설립된 공공성이 강한 법인으로서 그 수행하는 사업 또는 업무가 국민경제에서 상당한 비중을 차지하고 있고 경제적 기능에 있어서 금융기관에 준하는 공공성을 가진다(헌재 2001. 3. 21. 99헌바72등 참조). 지역농협의 임원 선거는 구성원인 조합원이 선거권을 행사함으로써 조합의 자율성 및 민주성을 확보하는 행위이므로 조합원이 선거에 참여하여 그 의사를 표현할 기회와 자유는 최대한 보장되어야 하지만, 국민 전체와 관련된 경제적 기능에 있어서 조합이 가지는 공공성을 고려하면 이들 조합의 임원 선거는 동시에 공정하게 행해져야 한다. 혼탁선거나 과열된 선거운동으로 인해 조합 및 지역사회의 건전한 발전이 저해될 수 있고, 그 피해는 고스란히 구성원인 조합원과 지역공동체의 경제적 손실과 부작용으로 이어져 심각한 폐해를 가져올 수 있기 때문이다(헌재 2024. 2. 28. 2021헌가16 참조). 특히 기간의 제한 없이 선거운동을 허용할 경우 후보자 간의 지나친 경쟁이 선거관리의 곤란으로 이어져 부정행위의 발생을 막기 어려울 수 있고, 후보자 간의 무리한 경쟁이 장기화되면 후보자 간의 경제력이나 조직력의 차이에 따른 불공평이 생길 우려도 있다(헌재 2013. 12. 26. 2011헌바153; 헌재 2022. 2. 24. 2018헌바146 참조). 더욱이 선거일 당일의 선거운동은 유권자의 최종 선택에 직접적인 영향을 미칠 가능성이 크므로, 선거일에 무제한적인 선거운동이 이루어질 경우 후보자에 대한 비난과 반박이 난무하여 혼란이 초래될 우려가 있다. 이러한 혼란으로부터 선거인을 보호하고 후보자 간의 과도한 경쟁에 따른 선거부정행위를 방지하여 선거인들이 선거일 당일 평온한 상태에서 자유로운 의사에 따라 투표할 수 있도록 하기 위해서는 선거일 당일 선거운동을 금지할 필요성이 인정된다(헌재 2019. 7. 25. 2018헌바85; 헌재 2021. 12. 23. 2018헌바152 참조). (나) 청구인들은 문자메시지와 같이 선거에 미치는 영향력이 상대적으로 작은 수단에 대해서까지 선거운동기간을 제한하고 이를 위반 시 형사처벌하는 것은 결사의 자유 및 표현의 자유에 대한 과도한 제한이라고 주장한다. 그러나 지역농협과 같은 지역공동체는 조합원 명부, 거래·업무관계, 친족·지인 등으로 인적 네트워크가 촘촘하여 정보력과 조직력을 갖춘 후보자가 선거 직전 대량의 문자메시지 발송을 통하여 단기간에 지배적 노출을 확보하기 용이하다. 특히 이 사건의 청구인들과 같이 1차 투표에서 이사로 당선된 사람들이 같은 날 치러지는 2차 투표에 영향을 미칠 목적으로 특정 후보자에 대한 지지를 호소하는 문자메시지를 전송하는 경우에는 그와 같은 정보력과 조직력을 보유하지 못한 다른 후보자에게 현저하게 불리하게 작용할 수 있고, 이는 선거운동의 기회균등(헌법 제116조 제1항)을 심대하게 왜곡할 수 있다. 농협법과 달리 2017. 2. 8. 법률 제14556호로 개정된 공직선거법은 원칙적으로 선거운동을 선거기간개시일부터 선거일 전일까지만 허용하면서(제59조 본문 참조), 문자메시지 등을 활용한 선거운동은 그 외의 기간에도 제한적으로 할 수 있도록 예외를 규정하고 있다(같은 조 단서 제2호 참조). 그러나 공직선거법이 문자메시지에 의한 선거운동을 예외적으로 허용하는 것은 선거일 당일 허용되는 투표 독려 행위와 선거운동 사이의 구별이 모호한 데에서 비롯된 현실적인 요청에 따른 것이지 선거운동 규제가 과도하다는 반성적 조치에 따른 것이라고 보기는 어렵다(헌재 2021. 12. 23. 2018헌바152 참조). 지역농협의 임원 선거는 공직선거에 비해 선거구나 선거권자의 범위가 협소하고 그 내부에서 인정과 의리가 중시되므로 선거권자와 지지하는 후보자 사이의 연대 및 선거권자와 반대하는 후보자 사이의 반목이 강한 경향이 있다. 이러한 특성으로 말미암아 흑색선전과 과열·혼탁선거의 가능성이 공직선거에 비하여 상당히 높고, 그것이 선거에 미치는 영향력 역시 크다(헌재 2012. 11. 29. 2011헌바137 참조). 또한 공직선거는 정당조직, 다층의 선거관리위원회, 언론, 시민사회 등에 의한 상시적인 감시와 즉각적인 반박구조가 비교적 원활하게 작동하는 반면, 지역농협은 이러한 외부 감시 및 완충장치가 취약하여 선거 막바지의 문자메시지 전송이 사실상 반론의 기회 없이 일방적으로 효력을 발휘하기 쉽다. 위와 같은 특수성에 비추어 볼 때, 공직선거와 달리 지역농협 선거의 경우에는 다른 후보자에 대한 비방이나 허위사실을 포함하지 아니한 단순한 지지 호소라 하더라도 문자메시지가 선거인에게 미치는 영향력이나 파급력이 결코 작지 않다. 따라서 공직선거와 달리 지역농협 선거에서 선거일 당일 문자메시지를 이용한 지지호소를 금지하는 것은 합리적이고 필요한 차별화라고 할 수 있다. (다) 청구인들은 비상임이사의 경우 조합장이나 상임이사와 달리 보수가 없거나 극히 제한적으로만 지급되는 명예직에 해당하므로(농협법 제45조 제7항 참조), 이와 같은 선거운동의 제한이 과도하다는 취지로 주장한다. 그러나 비상임이사는 상임이사나 조합장과 함께 이사회의 구성원으로서 조합원의 자격 심사 및 가입 승낙, 법정 적립금의 사용, 사업 계획 및 수지예산의 변경, 간부직원의 임면, 업무용 부동산의 취득 및 처분 등 핵심적인 의사결정에 참여하고(농협법 제43조 제2항, 제3항), 농협법과 그에 따른 명령 및 정관의 규정을 준수하여 충실히 직무를 수행할 의무를 부담한다(같은 법 제53조 제1항). 또한 비상임이사로 선출되면 이사회 활동을 통하여 조합 내 인지도를 높여 차기 조합장 선거 등에 출마하는 토대를 마련할 수 있게 되므로, 비상임이사라고 하여 조합 내에서 갖는 지위나 영향력이 다른 임원에 비하여 상대적으로 작거나 미미하다고 볼 수 없다. 더욱이 비상임이사 선거에서는 조합장 등 임원들이 개인의 이익을 위해 자신과 가까운 사람을 비상임이사로 당선되게 하려는 경향이 강하므로, 비상임이사 선거라고 하여 선거운동을 규제할 필요성이 적다고 보기도 어렵다. (라) 이상의 내용을 종합하면, 선거운동기간조항은 침해의 최소성을 충족한다. (3) 법익의 균형성 선거운동기간조항은 조합 선거의 평온과 절차적 공정성을 담보하기 위한 것으로 이러한 공익은 매우 중요하다. 반면 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지는 문자메시지를 이용한 선거운동이 가능하므로 선거운동기간조항에 의하여 제한되는 사익은 매우 협소하여 위 공익보다 크다고 보기 어렵다. 따라서 법익의 균형성 또한 충족된다. (4) 소결 선거운동기간조항은 과잉금지원칙에 위배되지 않으므로 결사의 자유 및 표현의 자유를 침해하지 아니한다. 다. 당선무효조항의 결사의 자유 침해 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 당선무효조항은 과도한 선거운동을 억제하고 선거과열을 방지함으로써 선거의 공정성을 확보하며, 나아가 불법적인 방법으로 당선된 지역농협 임원에 의한 부적절한 직무수행을 차단하기 위한 것으로 목적의 정당성이 인정된다(헌재 2011. 12. 29. 2009헌마476 참조). 또한 선거운동기간조항을 위반하여 100만 원 이상의 벌금형이 선고된 경우에 당선을 무효로 하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 실효적인 제재수단에 해당하므로 수단의 적합성도 인정된다. (2) 침해의 최소성 (가) 지역농협의 임원이 선거범죄로 인하여 형사처벌을 받게 된 경우 어느 정도의 신분상의 불이익을 부과할 것인지는 해당 직위가 가지는 공공성과 처벌대상 행위가 그 지위의 청렴성이나 신뢰성에 미치는 영향력 등 제반 사정을 고려하여 입법자가 정하여야 할 사항이다. 지역농협의 비상임이사가 농협법을 위반하여 당선된 것이라면 그 자체로 이미 비난가능성이 클 뿐만 아니라, 불법적인 선거운동에 의하여 당선된 이상 조합원을 대표하거나 조합원의 신임을 얻을 자격이 있다고 보기 어렵고 공정한 직무수행을 기대하기도 어렵다. 일반적으로 선거과정에서의 위반행위가 당선에 어느 정도 영향을 미쳤는지를 측정하는 것은 거의 불가능한데, 그렇다고 하여 아무런 제재도 가하지 않거나 형사제재만으로 그친다면, 모든 수단을 동원하여 ‘당선’이라는 결과만 얻으면 된다는 생각에 오히려 불법적인 선거운동이 기승을 부리게 될 것이다. 절차의 적법성을 확보하기 위해서는 불법적인 방법으로 얻은 결과물 자체를 박탈하는 것이 가장 효과적인 제재가 될 수 있다. 결국 선거과정에서 법을 위반하여 임원이 된 사람에 대하여 당선을 무효로 하는 것 외에 달리 덜 제약적이면서 동일한 효과를 갖는 대체수단이 명백히 존재한다고 보기 어렵다(헌재 2011. 12. 29. 2009헌마476 참조). (나) 당선무효조항은 당선인이 유죄판결을 받은 모든 경우에 당선을 무효로 하는 것이 아니고, ‘선거운동기간조항을 위반’하여 선거운동을 한 죄를 범함으로 인하여 ‘100만 원 이상의 벌금형’을 선고받은 때에만 당선을 무효로 하고 있다. 즉 당선무효조항에 의하여 당선무효의 대상이 되는 범죄는 후보자가 선거의 공정성을 해하면서 비상임이사로 당선된 것에 직접 관련된 범죄에 한정되어 있고, 법관이 여러 양형요소를 참작하여 ‘100만 원 이상의 벌금형’을 선고하는 경우에만 당선이 무효가 되도록 하고 있다. (다) 청구인들은 ‘100만 원 이상의 벌금형의 선고’를 당선무효의 기준으로 삼은 것이 위반행위의 실질적인 불법성과 무관하게 법관의 양형 판단 결과만으로 당선을 무효화하도록 한 것이어서 침해의 최소성에 반한다고 주장한다. 물론 당선무효 여부를 선고형이 아니라 법률 자체로 미리 정할 수도 있다. 그러나 동일한 선거운동기간 제한을 위반한 범죄라 하더라도 그 행위 태양이나 죄질, 비난가능성 등은 다양할 수밖에 없는바, 이러한 다양한 요소들을 고려하여 문제된 행위가 당선을 무효로 할 정도의 중대한 잘못인지 여부를 판단하지 않고 특정 죄명에 해당한다는 이유만으로 일률적으로 당선을 무효로 하는 것은 오히려 해당 당선인의 기본권을 과도하게 제한하는 결과를 초래한다(헌재 2011. 12. 29. 2009헌마476 참조). 또한 일반 범죄에서 법관이 100만 원의 벌금형을 선고할 때는 공소사실이 지닌 위법성과 비난가능성만을 고려하면 되지만, 선거운동기간 제한을 위반한 범죄에 대하여 100만 원 이상의 벌금형을 선고하는 것은 형사적인 제재를 가하는 동시에 당선의 무효라는 신분상의 불이익을 가하는 것이 되므로 법관은 이러한 범죄에 있어서는 당선의 무효 여부까지 고려하여 양형판단을 하게 될 것이다. 법정형의 하한에 의한 제약이 없는 경우에도 법원이 100만 원 이상의 벌금형을 선고한다면, 이는 피고인의 행위가 선거의 공정성을 훼손하는 행위로서 피고인의 당선을 무효로 할 필요가 있다고 법원이 판단하였기 때문이다. 이처럼 법관에게 100만 원의 벌금형을 기준으로 삼아 당선의 무효 여부까지 고려하여 판단하도록 재량을 부여한 것은 입법자가 이 문제에 대하여 합리적인 사법적 판단이 가능하다고 전제하였기 때문이다(헌재 2008. 1. 17. 2006헌마1075; 헌재 2011. 12. 29. 2009헌마476 참조). (라) 한편 청구인들은 당선무효조항이 공직선거법과 동일하게 ‘100만 원 이상의 벌금형의 선고’를 당선무효의 기준으로 정한 것이 과잉제재라는 취지로 주장한다. 그러나 앞에서 본 바와 같이 형사처벌을 근거로 당선을 무효로 하는 것 자체가 헌법적으로 용인된다면, 어느 정도의 형사처벌의 수준을 임원직 박탈의 기준으로 삼을 것인지는 기본적으로 입법자가 지역농협의 선거풍토나 특수성, 조합원의 정치적 성숙도, 지역농협 임원의 지위나 역할 등을 고려하여 결정할 사항으로 입법자의 정책적 재량이 존중되어야 한다(헌재 2008. 1. 17. 2006헌마1075; 헌재 2011. 12. 29. 2009헌마476 참조). 공직선거는 국가기관 및 지방자치단체의 구성원을 선출하기 위한 제도인 반면, 지역농협의 임원 선거는 자율적인 결사 내부의 조직구성을 위한 절차에 해당한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 지역농협은 특정한 국가적 목적을 위하여 설립된 공공성이 강한 법인으로 그 수행하는 사업 또는 업무는 국민경제 전반에 중대한 영향을 미치며 특히 금융기관에 준하는 기능을 수행하는 점에서 공공적 성격이 강하다(헌재 2001. 3. 21. 99헌바72등 참조). 더욱이 지역농협의 임원 선거는 선거구나 선거권자의 범위가 협소하고 지역사회 내의 사적인 이해관계에 따라 투표하는 경향이 강하여 흑색선전과 과열·혼탁선거의 가능성이 공직선거에 비하여 상당히 높고, 그것이 선거에 미치는 영향력 역시 크다(헌재 2012. 11. 29. 2011헌바137 참조). 입법자는 그와 같은 지역농협의 공공적 성격과 지역농협 임원 선거의 특수성 등을 종합적으로 고려하여 ‘100만 원 이상의 벌금형’이라는 기준을 선택한 것이므로, 공직선거법과 동일한 당선무효의 기준을 적용하고 있다는 사정만으로는 그것이 자의적인 입법형성권의 행사라거나 지역농협 구성원의 자주적인 의사형성을 과도하게 제한하는 것이라고 보기는 어렵다. (마) 이러한 사정을 종합적으로 고려할 때, 당선무효조항은 침해의 최소성에 반하지 아니한다. (3) 법익의 균형성 당선무효조항으로 인한 기본권 제한은 100만 원 이상의 벌금형이 확정된 경우에 한하여 발생하는 것으로서, 이는 선거범죄를 범한 당사자의 귀책사유로 인한 결과이다. 그에 비하여 부정한 방법으로 선출되어 벌금 100만 원 이상의 형사처벌을 받은 사람에게 지역농협 임원의 직무를 수행하게 하는 것은 공정한 선거에 대한 조합원의 신뢰를 저해하고 조합의 원활한 직무수행에 지장을 줄 수 있다. 결국 당선무효조항으로 인하여 제한되는 사익에 비하여 선거의 공정성이라는 공익이 더 크고 중대하므로 당선무효조항은 법익의 균형성을 충족한다. (4) 소결 당선무효조항은 과잉금지원칙에 위배되지 않으므로 결사의 자유를 침해하지 아니한다. 6. 결론 그렇다면 선거운동기간조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하고, 당선무효조항에 대한 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하며, 청구인들의 나머지 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 7.과 같은 재판관 김상환, 재판관 김복형, 재판관 마은혁, 재판관 오영준의 선거운동기간조항에 관한 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 따른 것이다. 7. 재판관 김상환, 재판관 김복형, 재판관 마은혁, 재판관 오영준의 선거운동기간조항에 대한 반대의견 우리는 법정의견과 달리 선거운동기간조항이 과잉금지원칙을 위반하여 결사의 자유 및 표현의 자유를 침해한다고 생각하므로 아래와 같이 그 이유를 밝힌다. 가. 반대의견의 취지 선거운동기간조항은, 후보자들의 경제력 차이에 따른 선거운동의 기회균등에 대한 왜곡 그리고 흑색선전이나 과열·혼탁선거 등으로 인하여 선거의 공정성이 저해되는 상황을 방지하고, 특히 선거일의 경우 선거의 평온과 선거인의 자유롭고 합리적인 의사에 따른 선택을 보장하기 위한 것으로 볼 수 있다. 이러한 입법목적이 정당하고, 선거운동조항이 위와 같은 입법목적을 위한 적합한 수단이라는 점에 대하여는 법정의견과 견해를 같이 한다. 그러나 선거운동기간조항 중 선거일 당일의 문자메시지를 이용한 선거운동을 어떠한 예외도 없이 전면적으로 금지하는 부분은 다음과 같은 점에서 침해의 최소성과 법익의 균형성에 반한다. 나. 침해의 최소성 (1) 결사의 구성원인 조합원들은 기관을 구성하는 선거를 통하여 간접적인 방식으로 의사를 표출하고, 이사의 업무에 대한 평가 및 통제를 하며, 스스로 결사의 의사결정과정에 참여하고 있다는 자주의식을 고양하게 된다. 한편, 이사는 선거를 통하여 구성원의 지지와 동의를 확보함으로써 민주적 정당성을 확보한다. 즉 결사 내에서 이사 선거는 결사의 자율성 및 민주성을 확보하는 기능을 가진다. 이와 같은 이사 선거의 중요성을 고려하면, 입법자는 선거운동방법을 규정하는 데 있어 결사의 자율적인 규율을 가능한 존중할 필요가 있고(헌재 2016. 11. 24. 2015헌바62 참조), 조합원이 선거에 참여하여 그 의사를 표현할 기회와 자유는 최대한 보장되어야 한다. 따라서 선거일 당일의 선거운동에 대한 일정한 규제가 앞서 본 입법목적에 비추어 불가피하다고 하더라도, 그 규제는 필요 최소한에 그쳐야 할 것이다. 이에 선거일 당일 문자메시지를 이용한 선거운동을 전면적으로 금지하는 것이 침해의 최소성에 반하는지 여부를 살펴본다. (2) 법정의견은, 지역농협과 같은 지역공동체는 인적 네트워크가 촘촘하여 정보력과 조직력을 갖춘 후보자가 선거 직전 대량의 문자메시지를 발송할 경우 단기간에 유권자에 대한 지배적 노출을 확보하기 용이하고, 그와 같은 정보력과 조직력을 보유하지 못한 다른 후보자에게 불리하게 작용할 수 있으며, 이는 선거운동의 기회균등을 심대하게 왜곡할 수 있음을 우려한다. 그러나 이를 받아들이기 어렵다. (가) 헌법재판소는 2016. 11. 24. 2015헌바62 결정에서 지역농협의 이사 선거에서 선거운동기간 동안 전화(문자메시지를 포함한다)·컴퓨터통신(전자우편을 포함한다)을 이용한 선거운동을 금지한 규정이 헌법에 위반된다고 판단하면서 문자메시지 등의 선거운동방법이 지역농협의 이사 선거에서 선거운동의 기회균등과 관련하여 가지는 의미에 대하여 다음과 같이 평가하였다. 『공직선거와 달리 제한된 지역에서 이루어지는 농협 이사 선거의 경우 전화, 문자메시지를 이용한 비용은 상대적으로 저렴하고, 대부분 농협이 채택하고 있는 간선제의 경우 수신자의 범위가 선거권자인 대의원으로 한정되므로 더욱 그러하다. 따라서 형평성, 저비용성의 측면에서 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지 호소의 선거운동방법을 허용한다고 하더라도 후보자 간의 경제력 차이에 따른 불균형 내지 불공정이 심화될 우려는 거의 없다고 볼 수 있다.』 문자메시지를 이용한 선거운동방법이 형평성, 저비용성이라는 측면에서 가지는 특성과 선거운동의 기회균등과 관련하여 가지는 의미에 대한 선례의 위와 같은 평가를 이 사건에서도 충분히 고려할 필요가 있다. 후보자등록마감일의 다음 날부터 선거일 전일까지인 선거운동기간 동안 문자메시지를 이용한 선거운동방법이 그 특성상 선거운동의 기회균등과 관련하여 구체적이고 현존하는 위험을 초래한다고 보기 어렵다면, 위 선거운동기간 다음 날인 선거일에 문자메시지를 이용한 선거운동을 허용한다고 하더라도, 갑자기 문자메시지를 이용한 선거운동방법의 특성이 변화하여 위와 같은 위험이 초래될 것이라고 볼 근거는 희박하다. (나) 또한 농협법은 조합원 명부를 주된 사무소에 갖추어 두도록 하고, 조합원은 조합원 명부를 열람하거나 사본 발급을 청구할 수 있도록 규정하여 조합원이라면 누구나 조합원 명부에 접근할 수 있고(제65조 제2항, 제3항), 조합원 명부를 기초로 작성되는 선거인 명부도 누구나 열람할 수 있다. 지역농협의 경우 인적 네트워크가 협소하여 누구나 쉽게 조합원 및 선거인의 전화번호 등을 확보할 수 있는 점까지 종합하여 보면, 문자메시지를 이용한 선거운동과 관련하여 정보력과 조직력의 현저한 격차로 인하여 선거운동의 기회균등을 해치는 일은 거의 발생하기 어렵다고 볼 수 있다. (3) 법정의견은, 지역농협의 임원 선거가 공직선거에 비해 선거구나 선거권자의 범위가 협소하고 후보자 및 선거인 상호 간의 반목이 강하며, 이로 말미암아 흑색선전과 과열·혼탁선거의 가능성이 공직선거에 비하여 상당히 높다는 점을 강조한다. 앞서 본 2015헌바62 결정은 선거운동기간 동안 문자메시지 등의 선거운동방법을 금지하는 것이 흑색선전을 통한 부당한 경쟁으로 선거의 공정성이 저해되는 것을 방지한다는 입법목적 달성을 위한 필요 최소한의 제한인지와 관련하여 다음과 같이 판단하였다. 『후보자에 대한 인신공격적 비난이나 허위사실 적시를 통한 비방 등에 관하여는 농협법에서 그 행위를 직접적으로 금지하고 처벌하는 규정을 마련하고 있다(제50조 제3항, 제172조 제3항 참조). 이때 입법자는 농협 임원 선거의 특수성을 고려하여, 벌금형의 하한을 500만 원으로 정함으로써 작량감경하여도 100만 원 이상의 형을 선고할 수밖에 없어 당선이 무효로 되고(제173조), 일정한 기간 임원의 자격을 박탈되도록(제49조) 규정하고 있다.』 위 결정에서는 선거운동기간 동안의 흑색선전을 통한 부당한 경쟁으로 말미암아 선거의 공정성이 저해되는 것에 대하여 농협법이 위와 같은 엄격한 규정을 통하여 대처하고 있으므로, 후보자비방을 통한 흑색선전 등으로 인하여 선거의 공정성이 저해되는 상황을 방지한다는 명목으로 선거운동기간 중 문자메시지를 이용한 선거운동을 전면 금지하는 것이 반드시 필요하다고 보기 어렵다고 하였다. 이와 같은 점은 선거일 당일이라고 하여 달리 볼 것이 아니다. 선거일의 문자메시지를 이용한 선거운동에 후보자비방을 통한 흑색선전 등의 내용이 포함되어 있다면 선거운동기간과 마찬가지로 농협법의 위와 같은 엄격한 규정을 통하여 대처할 수 있다. 따라서 선거일과 관련하여서도 후보자비방을 통한 흑색선전 등으로 인하여 선거의 공정성이 저해되는 상황을 방지한다는 명목으로 선거일의 문자메시지를 이용한 선거운동을 전면 금지하는 것이 반드시 필요하다고 보기 어렵다. (4) 선거일 당일의 선거운동은 선거인의 선택에 가장 직접적으로 영향을 미칠 수 있어 이를 전면적으로 허용할 경우 자칫 무분별한 선거운동이 이루어질 가능성이 크므로, 이를 일정한 범위에서 제한하여 선거의 평온이 유지된 상태에서 투표권 행사가 질서정연하게 이루어지게 하고, 선거일 당일의 선거운동에 의하여 선거인이 자유롭고 합리적인 의사를 결정하는 데에 악영향을 받지 않도록 할 필요가 있다는 점에 대하여는 이견이 없다. 다시 강조하지만, 문제는 선거일 당일의 문자메시지를 이용한 선거운동을 합리적인 범위로 제한하는 입법을 고려하지 않은 채 전면적으로 이를 금지한 점에 있다. (가) 선거일 당일 투표소의 질서 유지를 통한 선거의 평온의 확보나 유권자의 자유롭고 합리적인 의사결정 보장 등은 선거일 당일 투표소나 그 인근에서의 선전물 등의 게시, 확성장치 사용에 의한 선거운동, 방송매체 등을 통한 선거운동을 금지하고, 거짓의 사실을 공표하거나 후보자를 비방하는 행위를 처벌함으로써 상당 부분 달성할 수 있다(헌재 2021. 12. 23. 2018헌바152 중 재판관 이석태, 재판관 이은애, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 반대의견 참조). 선거일 당일에 문자메시지를 이용한 지지 호소와 같은 선거운동을 허용할 경우 선거의 평온의 확보나 유권자의 자유롭고 합리적인 의사결정의 보장에 방해가 될 것이라고 쉽게 단정할 것은 아니다. (나) 법정의견은, 지역농협의 경우 외부감시 및 완충장치가 취약하여 선거 막바지의 문자메시지 전송이 사실상 반론의 기회 없이 일방적으로 효력을 발휘하기 쉬워 선거일에 문자메시지를 이용한 선거운동을 금지하는 것이 필요하다고 한다. 그러나 농협법은 지역농협의 임원 선거를 공정하게 관리하기 위하여 조합선거관리위원회를 구성·운영하도록 규정하여(제51조) 조합선거관리위원회에 의한 선거관리가 이루어지고 있고, 오히려 선거일에 문자메시지를 이용한 선거운동을 허용하는 것이 선거일 직전 제기된 의혹에 대한 후보자의 해명을 가능케 함으로써 선거인의 합리적인 선택을 보장하는 기능을 수행할 수 있는 점(헌재 2021. 12. 23. 2018헌바152 중 재판관 이석태, 재판관 이은애, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 반대의견 참조)을 고려하면, 선거일의 문자메시지를 이용한 선거운동을 전면 금지하는 것이 반드시 필요하다고 보기 어렵다. (다) 다른 후보자에 대한 비방이나 허위사실을 포함하지 아니한 단순한 지지 호소라 하더라도 선거일에 문자메시지를 이용한 지지 호소가 선거인에게 미치는 영향력이나 파급력이 작지 않을 수 있다는 점을 사유로 하여 선거일에 문자메시지를 이용한 선거운동을 금지하는 것이 합리화될 수 있는지에 관하여 본다. 문자메시지는 수신자가 그 의사에 반하여 정보를 무조건적으로 수용하게 되는 것이 아니라, 수신자가 자발적 또는 적극적으로 이를 선택(클릭)한 경우에 비로소 정보를 수용하게 되며, 수신자가 원하지 않는 경우 이를 열람하지 않거나, 삭제하는 방식으로 쉽게 회피할 수 있다는 점에서 선거의 평온을 해할 가능성이 크다고 보기 어렵다. 또한 지역농협의 선거과정은 자주적인 협동조직을 바탕으로 조합원의 가치결단의 표현과정 및 지역농협의 운영 전반에 관여하는 이사에 대한 검증과정으로서의 의미를 가지므로, 그 과정에서 발생하는 정치적 관심과 열정의 표출을 반드시 부정적으로 볼 것은 아니다. 문자메시지를 이용한 선거운동방식은, 이사 선거에서 금지된 선거 벽보의 부착(농협법 제50조 제4항 제1호), 합동 연설회 또는 공개 토론회의 개최(제3호), 다수인이 왕래하거나 집합하는 공개된 장소에서의 지지 호소 및 명함 배부(제5호) 등과 같은 비조합원 및 비선거권자에 대하여 불필요한 정보를 전달하는 방식의 선거운동이 아니므로 해당 지역 내 선거 분위기를 과열시킬 우려도 적다(헌재 2016. 11. 24. 2015헌바62 참조). 법정의견에서 상정하는 문자메시지를 이용한 선거운동방법의 영향력이나 파급력은 문자메시지를 이용한 선거운동이 허용되는 선거운동기간 중에도 존재한다고 보아야 하고, 선거일이 되어서야 새삼 비로소 발휘되거나 선거운동기간 중과는 질적으로 다른 영향력이나 파급력을 미친다고 볼 근거가 없는 점을 고려하면 위와 같은 사유를 선거일의 문자메시지를 이용한 선거운동을 전면 금지하는 근거로 삼을 수 없다. (라) 나아가 후보자들이 선거일 당일에 남아 있는 모든 자원과 에너지를 대량의 문자메시지 발송에 투여함으로써 선거일에 문자메시지가 범람하는 것에 따른 부작용을 우려하는 견해가 있을 수 있으나, 이와 같은 사유는 선거일에 문자메시지를 이용한 선거운동의 범위를 일부 제한하는 근거가 될 수는 있을지언정, 이를 아예 전면적으로 금지하는 것을 정당화하는 근거로 삼기 어렵다. (5) 우리의 선거문화가, 선거일 당일의 문자메시지 등을 이용한 선거운동으로 말미암아 유권자의 자유롭고 합리적인 의사결정이 방해될 정도로, 성숙되지 못하였다고 보기 어렵다. 특히 2014년 사전투표제가 도입된 이후 이미 사전투표일의 선거운동이 아무런 제한 없이 이루어지고 있으며, 제20대, 제21대, 제22대 국회의원 선거 사전투표율이 미미하지 않았음에도 사전투표일 당일의 선거운동으로 인해 유권자의 혼란이나 압박이 발생하였다거나 선거의 공정이 침해되었다고 볼 만한 자료도 없다(헌재 2021. 12. 23. 2018헌바152 중 재판관 이석태, 재판관 이은애, 재판관 김기영, 재판관 이미선의 반대의견 등 참조). 그동안 각종 선거 과정에 참여하였던 모든 이들의 노력이 쌓여 우리 사회에 민주적인 선거문화가 정착되어 있다고 볼 수 있거니와 다음에서 보는 바와 같이 선거일 당일의 선거운동을 허용하는 규정들도 존재한다. (가) 2017. 2. 8. 법률 제14556호로 개정된 공직선거법은, 주체를 한정하고(자동 동보통신의 방법으로 전송할 수 있는 자는 후보자와 예비후보자에 한한다), 그 횟수(8회)를 제한하며, 전화번호 개수(중앙선거관리위원회규칙에 따라 신고한 1개의 전화번호만을 사용하여야 한다)를 제한하는 것을 전제로, 선거일 당일에 문자메시지를 전송하는 방법으로 선거운동을 하는 것을 허용하고 있다(제59조 단서 제2호 참조). 이는 우리 사회의 개선된 선거문화를 반영한 입법이라고 볼 수 있다. 또한 위 입법은 2020. 12. 29. 법률 제17813호로 개정된 공직선거법에서 제59조 단서 제4호, 제5호를 신설하여 전화, 말 및 명함 교부를 통한 선거운동에 대한 규제를 완화한 것과 함께 위험성이 적은 선거운동방법에 대한 규제를 완화하는 흐름의 일환으로 평가할 수도 있다. 공직선거법이 선거 관련 법령의 전체 체계 내에서 차지하는 중추적인 위치를 고려할 때 각종 선거의 선거일에 허용되는 선거운동과 관련하여 하나의 표준을 제시한 것으로 이해할 수 있다. (나) 한편 농협중앙회장 선출은 중앙선거관리위원회에 위탁하여 행해지는데(농협법 제130조 제8항), ‘공공단체등 위탁선거에 관한 법률’에서는 농협중앙회장의 경우 선거운동기간은 물론 선거일에도 문자메시지를 전송하는 방법에 의한 선거운동을 허용하면서, 오후 10시부터 다음 날 오전 7시까지의 야간에는 문자메시지를 이용한 선거운동을 할 수 없도록 규정하고 있다(제24조 제2항 제1호, 제28조 제2호 참조). (다) 위와 같은 규정들의 취지와 내용 등을 종합하여 보면, 지역농협의 임원 선거와 관련하여 선거일에 문자메시지를 이용한 선거운동을 허용하면서도, 문자메시지를 이용한 선거운동의 특성, 지역농협의 특수성, 선거일의 특수성을 고려하여 문자메시지를 이용한 선거운동의 주체, 방식, 시간, 내용, 전화번호 개수 등 다양한 차원에서 그 범위를 제한하는 방식으로 규율하는 것이 가능하다는 점을 확인할 수 있고, 위와 같은 방식의 규율을 통하여 선거의 평온을 확보하고 유권자의 자유롭고 합리적인 의사결정을 보장하는 데 별다른 지장이 없음 역시 알 수 있다. (6) 문자메시지의 사용이 일상생활에서 보편화된 현실에서 선거일 당일에 문자메시지를 이용한 선거운동을 허용한다고 해서 선거운동기회의 불균형 문제가 심각해진다거나 선거운동의 혼탁 등 선거의 불공정성을 초래할 위험이 크다거나 선거의 평온을 해친다고 보기는 어렵다. 이와 같이 선거일에 문자메시지를 이용한 선거운동과 같이 선거운동기회의 불균형이나 선거운동의 혼탁 등 선거의 불공정성을 초래할 위험성이 낮고 선거의 평온을 해친다고 보기 어려운 선거운동까지 금지하는 것은 과도한 제한이라고 할 것이다. 선거일에 문자메시지를 이용한 선거운동을 허용하면서도 그 허용 범위를 제한하는 방식의 덜 침해적인 수단을 통하여 입법목적 달성이 가능함에도 이를 전면적으로 금지하는 것은 지나치게 선거운동을 제한하는 것으로 침해의 최소성에 위반된다. 다. 법익의 균형성 선거운동기간조항이 선거일 당일 문자메시지를 이용한 선거운동을 금지함으로써 얻을 수 있는 선거의 공정성이나 선거의 평온은 명백하거나 구체적이지 못하다. 이에 반해 선거일에 문자메시지를 이용한 선거운동이 전면적으로 금지되고 이를 위반할 경우 형사처벌이라는 중대한 불이익이 부과되고 있는 점에서 결사의 자유와 표현의 자유에 대한 침해는 결코 작지 않다. 이를 종합하면 선거운동기간조항은 법익의 균형성을 갖추었다고 보기 어렵다. 라. 소결 그렇다면 선거운동기간조항은 과잉금지원칙을 위반하여 결사의 자유 및 표현의 자유를 침해한다. 재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준