가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제51조 제6호 위헌소원

청 구 인 1. 조○○ 2. 영농조합법인 ○○대표이사 유○○ 청구인들 대리인 변호사 임영곤 당해사건 전주지방법원 2022고정23 가축분뇨의관리및이용에관한법률위반

구 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2014. 3. 24. 법률 제12516호로 개정되고, 2021. 4. 13. 법률 제18027호로 개정되기 전의 것) 제51조 제6호 중 ‘제27조 제3항에 따른 운영 기준을 위반하여 재활용시설을 운영한 자’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 가. 청구인 조○○는 전북 (주소 생략)에 있는 영농조합법인 ○○의 전반적인 작업관리 등 업무를 담당하는 사람이고, 청구인 영농조합법인 ○○(이하 ‘청구인 법인’이라 한다)은 가축분뇨 재활용 등을 목적으로 설립된 법인이다. 나. 청구인들은 가축분뇨의관리및이용에관한법률위반죄로 각 벌금 50만 원의 약식명령을 받고(전주지방법원 2021고약5766) 정식재판을 청구하였으나, 2023. 2. 2. 각 벌금 50만 원을 선고받았다(당해 사건). 범죄사실의 요지는 아래와 같다. 『청구인 조○○는 2021. 10. 7.경 영농조합법인 ○○ 사업장에서 악취의 배출허용기준인 부지경계선 희석배수(15이하)를 초과한 희석배수 30의 악취가 측정되도록 함으로써 재활용시설 운영 기준을 위반하여 재활용시설을 운영하였다. 청구인 법인은 그의 사용인인 청구인 조○○가 청구인 법인의 업무에 관하여 위와 같은 위반행위를 하였다.』 다. 위 판결에 대하여 청구인들이 항소하여 현재 항소심 계속 중이다(전주지방법원 2023노247). 라. 청구인들은 당해 사건 계속 중 환경부령으로 정하는 재활용시설 운영 기준을 위반한 자를 300만 원 이하의 벌금에 처하도록 한 ‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’ 제51조 제6호에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2023. 2. 2. 기각되자(전주지방법원 2022초기530), 2023. 3. 2. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들은 ‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’ 제51조 제6호 전체에 대하여 심판청구를 하였으나, 당해 사건의 범죄사실과 관련된 부분으로 심판대상을 한정하기로 한다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률’(2014. 3. 24. 법률 제12516호로 개정되고, 2021. 4. 13. 법률 제18027호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 가축분뇨법’이라 한다) 제51조 제6호 중 ‘제27조 제3항에 따른 운영 기준을 위반하여 재활용시설을 운영한 자’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2014. 3. 24. 법률 제12516호로 개정되고, 2021. 4. 13. 법률 제18027호로 개정되기 전의 것) 제51조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 300만 원 이하의 벌금에 처한다. 6. 제27조 제3항에 따른 설치 및 운영 기준을 위반하여 재활용시설을 설치·운영한 자 [관련조항] 구 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(2014. 3. 24. 법률 제12516호로 개정되고, 2021. 4. 13. 법률 제18027호로 개정되기 전의 것) 제27조(가축분뇨의 재활용신고 등) ③ 재활용신고자는 환경부령으로 정하는 설치 및 운영 기준에 따라 재활용시설을 설치·운영하여야 한다. 구 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙(2015. 3. 25. 환경부령 제599호로 개정되고, 2022. 4. 14. 환경부령 제982호로 개정되기 전의 것) 제28조(재활용시설의 설치·운영 기준) 법 제27조 제3항에 따른 재활용시설의 설치·운영 기준은 별표 10과 같다. [별표 10] 가축분뇨 재활용시설의 설치·운영 기준(제28조 관련) 2. 운영 기준 나. 가축분뇨를 저장·처리하거나 생산된 재활용(판매 등을 포함한다)되기 전까지는 처리시설·보관시설 및 장비로부터 흘러나오지 아니하도록 하거나 「악취방지법」 제7조에 따른 배출허용기준을 준수하여 관리하여야 한다. 구 악취방지법(2018. 6. 12. 법률 제15655호로 개정되고, 2025. 10. 1. 법률 제21065호로 개정되기 전의 것) 제7조(배출허용기준) ① 악취배출시설에서 배출되는 악취의 배출허용기준은 환경부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 환경부령으로 정한다. 구 악취방지법 시행규칙(2011. 2. 1. 환경부령 제396호로 개정되고, 2025. 10. 1. 기후에너지환경부령 제1호로 개정되기 전의 것) 제8조(배출허용기준) ① 법 제7조 제1항에 따른 악취의 배출허용기준과 법 제7조 제2항에 따른 악취의 엄격한 배출허용기준의 설정 범위는 별표 3과 같다. [별표 3] 배출허용기준 및 엄격한 배출허용기준의 설정 범위(제8조 제1항 관련) 1. 복합악취┌─────┬───────────┬─────────────┐ │구분 │배출허용기준 │엄격한 배출허용기준의 범위│ │ │(희석배수) │(희석배수) │ │ ├─────┬─────┼──────┬──────┤ │ │공업지역 │기타 지역 │공업지역 │ 기타 지역 │ ├─────┼─────┼─────┼──────┼──────┤ │배출구 │1000 이하 │500 이하 │500 ～ 1000 │300 ～ 500 │ ├─────┼─────┼─────┼──────┼──────┤ │부지경계선│20 이하 │15 이하 │15 ～ 20 │ 10 ～ 15 │ └─────┴─────┴─────┴──────┴──────┘ 3. 청구인들의 주장 심판대상조항은 범죄의 구성요건을 환경부령에 위임하고, 환경부령은 다시 그 구체적 내용을 악취방지법에 따르도록 규정하고 있다. 그러나 심판대상조항 어디에도 ‘악취’에 관한 사항은 명시되어 있지 않으므로, 범죄의 구성요건인 ‘운영 기준’에 ‘악취의 배출허용기준을 초과하는 경우’까지 포함되어 처벌대상이 된다는 점을 예측할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되고, 위임입법의 한계를 일탈하였다. 4. 판단 가. 쟁점의 정리 심판대상조항은 환경부령으로 정하는 운영 기준을 위반하여 재활용시설을 운영한 자를 처벌하도록 규정함으로써 범죄의 구성요건에 해당하는 사항을 하위법령에서 정할 수 있게 하였는바, 포괄위임금지원칙에 위반되는지 여부가 문제된다. 청구인들은 심판대상조항의 문언만으로는 재활용시설 운영 기준의 구체적인 내용을 예측하기 어려우므로 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 그 불명확성은 재활용시설의 운영 기준을 구체적으로 정하지 않고 하위법령에 위임하고 있기 때문에 발생하는 것으로, 심판대상조항이 처벌법규에 관한 위임의 한계를 일탈하였는지 여부를 심사함으로써 그 위헌성을 판단할 수 있다(헌재 2022. 9. 29. 2018헌바356; 헌재 2025. 9. 25. 2025헌가8 참조). 따라서 명확성원칙 위반 여부는 별도로 판단하지 않기로 한다. 나. 포괄위임금지원칙 위반 여부 (1) 처벌법규의 위임 헌법은 제12조 제1항 후문과 제13조 제1항 전단에서 죄형법정주의원칙을 천명하고 있다. 그런데 현대국가의 사회적 기능이 증대되고 사회현상이 복잡해짐에 따라 형벌법규를 모두 입법부에서 제정한 법률만으로 정할 수는 없으므로 이를 행정부에 위임하는 것도 허용된다(헌재 2022. 9. 29. 2018헌바356 참조). 다만 범죄와 형벌에 관한 사항에 있어서도 위임입법의 근거와 한계에 관하여 정하고 있는 헌법 제75조와 제95조가 적용된다. 이러한 위임의 한계로서 헌법상 제시되고 있는 ‘구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 이미 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 가능한 한 구체적이고도 명확하게 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률 그 자체로부터 하위법령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다. 그 예측가능성의 유무는 당해 특정 법조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다. 이와 같은 위임의 구체성·명확성의 요구정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라진다. 특히 형사처벌을 동반하는 처벌법규의 위임은 중대한 기본권의 침해를 가져오므로 긴급한 필요가 있거나 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있는 경우에 한정되어야 하며, 이러한 경우일지라도 법률에서 범죄의 구성요건은 처벌대상행위가 어떠한 것일 것이라고 예측할 수 있을 정도로 구체적으로 정하여야 하고, 형벌의 종류 및 그 상한과 폭을 명백히 규정하여야 한다(헌재 2022. 2. 24. 2017헌바438등; 헌재 2023. 8. 31. 2021헌바180 참조). (2) 위임의 필요성 가축분뇨로 인한 환경오염은 각 축산 업종, 가축 두수, 계절, 시설의 규모 등에 따라 그 형태가 다양하게 나타나고, 이를 사전에 방지할 수 있는 시설 운영 기준 또한 가축분뇨 배출시설인지 또는 가축분뇨 처리시설(자원화시설, 정화시설 등)인지, 가축분뇨 처리시설이라면 가축분뇨를 직접 처리하는지 또는 이를 위탁하여 처리하는지 등에 따라 달라질 수 있는 것이어서 고도의 전문적·기술적 판단이 수반되어야 한다. 또한 가축분뇨의 재활용 방법 및 조건은 배출되는 가축분뇨의 양이나 처리방법에 따른 처리용량 및 기술의 발전 등에 따라 달라질 수 있는 가변적인 것이고, 재활용시설에 대한 규제의 종류 및 강도는 주거지와 재활용시설 사이의 거리나 인구 밀집도, 해당 지역의 민원 상황 등에 따라 탄력적·유동적으로 대응할 필요가 있다. 이러한 사정을 고려하면 재활용신고자가 준수하여야 할 재활용시설의 운영 기준을 입법자가 일일이 구체적으로 규정하는 것은 입법기술상 곤란하고, 가축분뇨의 처리 현황이나 처리 방식, 재활용 기술의 변화 등에 탄력적으로 대응할 수 있도록 이를 하위법령에 위임할 필요성이 인정된다. (3) 예측가능성 (가) 가축분뇨법은 가축분뇨를 자원화하거나 적정하게 처리하여 환경오염을 방지함으로써 환경과 조화되는 지속가능한 축산업의 발전 및 국민건강의 향상에 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 가축분뇨의 자원화는 가축분뇨를 퇴비(가축분뇨를 발효시켜 만든 비료성분이 있는 물질 중 액비를 제외한 물질)·액비(가축분뇨를 액체 상태로 발효시켜 만든 비료성분이 있는 물질) 또는 바이오에너지로 만드는 것을 말하며(제2조 제4호, 제5호 및 제6호 참조), 그 중 가축분뇨를 퇴비·액비로 만드는 것을 ‘재활용’이라고 한다(제27조 제1항 참조). 가축분뇨의 재활용은 가축분뇨를 수집·운반·저장하며 수분과 고형물을 분리하고 발효시키거나 양질의 비료성분을 추출하는 등의 공정과정을 거쳐 이루어지는데, 그 과정에서 악취, 온실가스, 침출수 등 다양한 환경오염 물질이 발생한다. 악취나 침출수 등으로 인한 대기오염과 수질오염은 지역 주민의 생활환경을 침해하고 정신적, 육체적 불편을 야기하며 심한 경우 삶의 질을 크게 저하시킬 수 있다. 이에 구 가축분뇨법(2014. 3. 24. 법률 제12516호로 개정되고, 2025. 10. 1. 법률 제21065호로 개정되기 전의 것)은 일정한 양 이상의 가축분뇨를 재활용하거나 재활용을 목적으로 가축분뇨를 수집·운반하려는 자로 하여금 환경부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하도록 규정하고 있다(제27조 제1항). 재활용신고자는 환경부령으로 정하는 설치 및 운영 기준에 따라 재활용시설을 설치·운영하여야 하며(구 가축분뇨법 제27조 제3항), 이를 위반하여 재활용시설을 설치·운영한 경우에는 300만 원 이하의 벌금에 처한다(구 가축분뇨법 제51조 제6호). 한편 가축분뇨법은 가축분뇨 또는 퇴비·액비를 유출·방치하거나 액비의 살포기준을 지키지 아니하고 살포하는 행위를 금지하고(제10조 제1항), 이를 위반한 경우에는 환경오염 방지에 필요한 조치를 명할 수 있도록 규정하고 있다(제10조 제2항). 또한 가축분뇨법은 가축분뇨를 처리시설에 유입하지 아니하고 배출하거나 처리시설에 유입되는 가축분뇨를 자원화하지 아니한 상태로 중간배출하는 행위, 퇴비·액비화 기준에 적합하지 아니한 상태의 퇴비·액비를 생산하는 행위, 액비살포지 외의 장소에 액비를 살포하는 행위, 퇴비 또는 액비를 비료로 사용하지 아니하고 버리는 행위 등을 금지하고(제17조 제1항), 이를 위반하여 배출시설이나 처리시설을 운영한 경우에는 기간을 정하여 개선명령을 할 수 있도록 규정하고 있다(구 가축분뇨법 제17조 제4항). 위와 같은 조치명령이나 개선명령을 이행하지 아니한 경우에는 해당 시설의 폐쇄 또는 가축분뇨 처리의 금지를 명할 수 있다(구 가축분뇨법 제27조 제5항 제1호 및 제3호). 이러한 규정들을 종합하여 유기적·체계적으로 살펴보면, 환경부령에서 정하여질 운영 기준은 가축분뇨의 유출·방치나 품질기준에 맞지 않는 퇴비·액비의 생산 또는 살포로 인하여 환경오염이 유발되지 않도록 재활용시설을 운영하기 위한 방법 및 기준을 정립하는 것을 그 내용으로 할 것이라는 점이 충분히 예측된다. (나) 한편 청구인들은 구 가축분뇨법 제27조 제3항만으로는 ‘악취’ 관련 사항이 하위법령에 규정될 것을 예측할 수 없다고 주장한다. 앞서 본 바와 같이 심판대상조항은 가축분뇨를 자원화하거나 적정하게 처리하여 환경오염을 방지함으로써 환경과 조화되는 지속가능한 축산업의 발전 및 국민건강의 향상에 이바지하기 위한 데 그 입법목적이 있고(가축분뇨법 제1조), 환경정책기본법 제3조 제4호는 ‘환경오염’이란 ‘사업활동 및 그 밖의 사람의 활동에 의하여 발생하는 대기오염, 수질오염, 토양오염, 해양오염, 방사능오염, 소음·진동, 악취, 일조 방해, 인공조명에 의한 빛공해 등으로서 사람의 건강이나 환경에 피해를 주는 상태’라고 정의하여 ‘악취’를 환경오염에 포함시키고 있다. 악취방지법에 따르면, ‘악취’는 황화수소, 메르캅탄류, 아민류, 그 밖에 자극성이 있는 물질이 사람의 후각을 자극하여 불쾌감과 혐오감을 주는 냄새를 말하고(제2조 제1호 참조), ‘악취배출시설’은 그와 같은 ‘악취’를 유발하는 시설, 기계, 기구 등을 말한다(제2조 제3호 참조). 가축분뇨는 분해 과정에서 암모니아, 황화수소, 메르캅탄류, 아민류 등 악취물질을 발생시키며 이는 사람의 후각을 자극하여 불쾌감을 유발할 수 있으므로, 가축분뇨 처리시설은 ‘악취’를 유발하는 악취배출시설로서 악취방지법의 규제 대상이 된다. 또한 악취방지법은 악취배출시설을 설치·운영하는 자로 하여금 같은 법 제7조에 따른 악취의 배출허용기준을 준수하도록 하고 있으므로(제8조 제2항, 제8조의2 제1항, 제10조, 제11조, 제14조 등 참조), 가축분뇨 처리시설을 설치·운영하는 자는 가축분뇨법상의 각종 의무를 준수하여야 할 뿐만 아니라 악취방지법상의 배출허용기준을 준수하여야 할 의무를 부담한다. 이상과 같은 심판대상조항의 입법취지 및 관련 법률의 내용과 체계 등을 종합하면, 가축분뇨의 재활용시설 운영 기준에 악취 배출량을 일정 수준 이하로 제한하는 내용이 포함될 수 있고 그 구체적인 기준은 악취방지법상의 배출허용기준이 될 수 있을 것임을 충분히 예측할 수 있다. (다) 심판대상조항의 수범자는 일정한 양 이상의 가축분뇨를 재활용하거나 재활용을 목적으로 수집·운반하기 위하여 시장·군수·구청장에게 재활용신고를 한 사람들로 한정된다. 재활용신고자로서 가축분뇨 처리시설을 설치하려는 자는 일정한 자격을 갖춘 자로 하여금 시설의 설계·시공을 하도록 하여야 하고(가축분뇨법 제16조 제1항 참조), 설치가 완료된 후에는 시장·군수·구청장에게 준공검사를 받아야 한다(가축분뇨법 제15조 제1항 참조). 그 과정에서 재활용신고자는 재활용시설의 운영에 관한 기술적 지원 및 점검, 환경적 준수사항에 관한 교육 및 안내 등을 받을 수 있는 지위에 있으므로, 이러한 수범자의 입장을 고려하더라도 심판대상조항이 예측가능성을 결여하였다고 보기 어렵다. (4) 소결 이상의 점을 종합적으로 고려하면, 심판대상조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준