국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률 시행령 제3조 제1항 제1호 위헌확인

청 구 인 1. ○○ 대표자 정○○ 2. 사단법인 □□ 대표자 이사 이○○ 3. 사단법인 △△ 대표자 이사 정□□ 청구인들의 대리인 변호사 신수경 외 4인

이 사건 심판청구를 모두 기각한다.

1. 사건개요 가. 청구인 ○○은 ‘교사들의 교육실천과 연구를 공유하고 이를 바탕으로 교육 전문성의 함양을 지원하고, 각종 교육·학술 자료를 개발하고 공유하여 교육 현장에 기반한 실천교육학을 발전시키며, 이를 위한 각종 교육정책을 개발·제안함으로써 공교육이 올바른 사회적 역할을 담당할 수 있도록 하는 것을 목적’으로 설립된 비법인사단이다. 청구인 사단법인 □□는 ‘새로운 학교를 실현하기 위해 노력하는 교육주체의 협력과 나눔의 네트워크를 구축하고 지원하며, 학술, 연구, 연구보고서 발간, 교육지원을 통해 학교교육의 변화와 혁신에 기여함을 목적’으로 2014. 7. 16. 설립된 사단법인이다. 청구인 사단법인 △△은 교직문화개선 및 교육 실천을 통한 캠페인 및 토론회, 학생 인성 함양 실천 사업 등을 목적으로 2004. 4. 16. 설립된 사단법인이다. 나. 주로 교원들을 회원으로 하는 단체인 청구인들은, ‘국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률 시행령’ 제3조 제1항 제1호가 국가교육위원회 위원을 추천하는 교원 관련 단체 중 하나로 ‘교육기본법 제15조 제1항에 따라 중앙에 조직된 교원단체’를 규정함으로써 위 교육기본법 조항에 따라 조직된 단체가 아닌 청구인들의 평등권 및 결사의 자유를 침해하였다고 주장하면서, 2022. 7. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 ‘국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률 시행령’(2022. 5. 9. 대통령령 제32627호로 제정된 것, 이하 ‘이 사건 시행령’이라 한다) 제3조 제1항 제1호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률 시행령(2022. 5. 9. 대통령령 제32627호로 제정된 것) 제3조(교원 관련 단체 등) ① 법 제3조 제3항 제5호에서 “대통령령으로 정하는 교원 관련 단체”란 다음 각 호의 단체를 말한다. 1. 「교육기본법」 제15조 제1항에 따라 중앙에 조직된 교원단체 3. 청구인들의 주장 교육기본법 제15조 제1항은 “교원은 상호 협동하여 교육의 진흥과 문화의 창달에 노력하며, 교원의 경제적·사회적 지위를 향상시키기 위하여 각 지방자치단체와 중앙에 교원단체를 조직할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 “제1항에 따른 교원단체의 조직에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있다. 그런데 이러한 교육기본법 제15조 제2항의 위임에도 불구하고 교원단체의 조직에 필요한 사항을 정한 대통령령은 약 24년간 제정되지 않고 있고, 이로 인하여 청구인들과 같이 교원으로 구성된 단체들은 교육기본법상 교원단체로서의 지위를 획득할 수 있는 방법이 없으며, 현재는 구 교육법상 교육회였던 사단법인 한국교원단체총연합회(이하 ‘한국교총’이라 한다)만이 교육기본법 제15조 제1항에 따라 중앙에 조직된 교원단체로 인정되고 있다. 그런데 심판대상조항은 교육기본법 제15조 제2항에 따른 대통령령이 제정되지 않고 있는 현실을 고려하지 아니한 채 국가교육위원회 위원을 추천할 수 있는 교원 관련 단체를 ‘교육기본법 제15조 제1항에 따라 중앙에 조직된 교원단체’라고 규정함으로써 그에 해당하지 아니하는 청구인들과 같은 단체가 국가교육위원회 위원을 추천할 수 있는 교원 관련 단체로서의 지위에서 배제되고 있다. 심판대상조항은 청구인들의 평등권, 결사의 자유를 침해한다. 4. 판단 가. 쟁점의 정리 (1) 심판대상조항은 ‘국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률’(이하 ‘국가교육위원회법’이라 한다) 제3조 제3항 제5호에 따라 국가교육위원회 위원(이하 ‘국가교육위원’이라 한다)을 추천할 수 있는 교원 관련 단체로 ‘교육기본법 제15조 제1항에 따라 중앙에 조직된 교원단체’를 규정하고 있고, 교육기본법 제15조 제1항은 “교원은 상호 협동하여 교육의 진흥과 문화의 창달에 노력하며, 교원의 경제적·사회적 지위를 향상시키기 위하여 각 지방자치단체와 중앙에 교원단체를 조직할 수 있다.”고 규정하고 있다. 따라서 심판대상조항은 국가교육위원의 추천에 관하여 ‘교육기본법 제15조 제1항에 따라 중앙에 조직된 교원단체’와 그렇지 아니한 단체인 청구인들을 달리 취급하고 있다 할 것이므로, 심판대상조항이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부가 문제된다. (2) 이와 관련하여 청구인들은 교육기본법 제15조 제2항의 위임에도 불구하고 교육기본법상 교원단체의 조직에 관한 대통령령이 마련되어 있지 않고, 이러한 입법부작위로 인하여 한국교총과 청구인들 사이에 차별의 문제가 발생한다고 주장한다. 그런데 청구인들의 위와 같은 주장에서도 알 수 있듯이 교육기본법 제15조 제2항에 따른 대통령령이 제정되지 아니하였다는 것은 해당 행정입법부작위의 존부 및 위헌 여부의 문제이지 심판대상조항의 문제라고 볼 수는 없으므로, 청구인들의 이 부분 주장에 대하여는 더 나아가 판단하지 않는다. (3) 청구인들은 심판대상조항이 법정 교원단체로서의 조직과 결사를 금지하고 있어 결사의 자유를 침해한다는 취지로도 주장한다. 그런데 심판대상조항은 국가교육위원을 추천할 교원 관련 단체를 규정하고 있는 조항에 불과하고, 법정 교원단체의 설립이나 활동을 제한하고 있는 법률조항이 아니므로, 심판대상조항이 청구인들의 결사의 자유를 제한하고 있다고 볼 수 없다. 청구인들의 주장을 심판대상조항이 청구인들에게 국가교육위원을 추천할 수 없도록 하고 있어 결사의 자유를 침해한다는 취지로 선해하더라도 심판대상조항이 청구인들의 결사의 자유를 제한한다고 볼 수 없다. 헌법 제21조가 규정하는 결사의 자유라 함은 다수의 자연인 또는 법인이 공동의 목적을 위하여 단체를 결성할 수 있는 자유를 말하는 것이므로, 교원 관련 단체의 국가교육위원회법령에 따른 국가교육위원 추천이 헌법상 결사의 자유에 의하여 보장된다고 할 수 없다. 따라서 청구인들의 결사의 자유 침해 주장에 대하여도 더 나아가 판단하지 않는다. 나. 평등권 침해 여부 (1) 헌법이 요구하는 평등은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라, 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없는 차별을 해서는 안 된다는 상대적 평등을 뜻하므로, 합리적 근거가 있는 차별은 평등권을 침해하지 아니한다(헌재 2022. 2. 24. 2020헌마177). (2) 국가교육위원회법 제3조 제1항 및 제3항은, 국회가 추천하는 9명(국회는 학생 또는 청년 2명 이상, 학부모 2명 이상을 포함하여 추천하여야 한다), 대통령이 지명하는 5명, 교육부차관, 교육감협의체의 대표자, 대통령령으로 정하는 교원 관련 단체가 추천하는 2명, 한국대학교육협의회·한국전문대학교육협의회 및 시·도지사협의체가 추천하는 각 1명을 대통령이 임명·위촉하도록 하여 합계 21명의 국가교육위원으로 국가교육위원회를 구성하도록 하고 있다. 같은 법 제3조 제2항은 국가교육위원으로 하여금, 교육에 관하여 전문지식과 경험이 풍부하고, 소관 업무를 공정하고 독립적으로 수행할 수 있다고 인정되는 사람으로서, ① 학교 교원으로서 10년 이상 있거나 있었던 사람(제1호), ② 교육 또는 그 밖의 관련 분야를 전공한 사람으로서 대학에서 부교수 이상의 직에 있거나 있었던 사람 또는 이에 상당하는 직에 10년 이상 있거나 있었던 사람(제2호), ③ 교육 또는 교육 관련 분야에 관한 경험이 있는 3급 이상 공무원의 직에 있거나 있었던 사람(제3호), ④ 교육·문화·언론·고용·산업·복지·과학기술 또는 그 밖의 관련 분야 단체나 기관(연구기관을 포함한다)의 대표자 또는 임직원의 직에 10년 이상 있거나 있었던 사람(제4호), ⑤ 학생, 청년, 학부모, 지역 주민 등으로서 교육발전과 관련하여 해당 사회계층을 대변할 수 있는 사람(제5호), ⑥ 그 밖에 국가교육발전을 위한 전문성과 지식을 가졌다고 인정되는 사람(제6호)이라는 요건 중 하나를 갖출 것을 요구한다. 국가교육위원회법이 국가교육위원회 구성 및 국가교육위원의 자격요건을 위와 같이 규정한 것은, 중장기적이고 안정적인 교육정책을 추진하는 국가교육위원회가 그 구성 및 의사결정에 있어 전문성 및 정치적 중립성을 확보하는 한편, 다양한 분야의 전문가 또는 특정 사회계층을 대변할 수 있는 사람도 국가교육위원으로 임명·위촉될 수 있도록 함으로써, 교육정책의 수립·추진이 사회 각계의 의견을 폭넓게 수용하고 시민 참여와 사회적 합의에 기반할 수 있도록 한 것이다. (3) 국가교육위원회법은 그 가운데에서도, 제3조 제3항 제5호를 통해 ‘대통령령으로 정하는 교원 관련 단체’로 하여금 2명의 국가교육위원을 추천하도록 하고 있다. 이는 교육 주체의 하나로서 학교교육의 일선에 서 있는 교원 내지 그러한 교원으로 구성된 단체가 교원의 대표성을 가지고 교육정책의 수립에 관여할 수 있도록 한 것으로 볼 수 있다. 위 국가교육위원회법 제3조 제3항 제5호는 이러한 교원 관련 단체에 해당하기 위한 구체적 요건을 직접 규정하지 않고 이를 대통령령에 위임하고 있는데, 위 조항의 위임을 받은 이 사건 시행령 제3조 제1항은 제1호(심판대상조항)에서 “교육기본법 제15조 제1항에 따라 중앙에 조직된 교원단체”(이하 ‘교육기본법상 중앙교원단체’라고만 한다)를, 제2호에서 “교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(이하 ‘교원노조법’이라고만 한다) 제4조 제1항 및 제2항에 따라 전국 단위로 설립된 교원 노동조합”(이하 ‘교원노조법상 전국 단위 교원 노동조합’이라고만 한다)을 각 규정함으로써, “교원이 상호 협동하여 교육의 진흥과 문화의 창달에 노력하며, 교원의 경제적·사회적 지위를 향상시키기 위한 교원단체(교육기본법 제15조 제1항 참조)”와 “교원이 주체가 되어 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지·개선 기타 교원의 경제적·사회적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 조직된 교원 노동조합(노동조합 및 노동관계조정법 제2조 제4호, 교원노조법 제1조 참조)”을 국가교육위원회법 제3조 제3항 제5호의 교원 관련 단체로 포섭하는 한편, 교육기본법상 중앙교원단체와 교원노조법상 전국 단위 교원 노동조합에 각 1명씩 국가교육위원을 추천하도록 하지 않고 교원 관련 단체 전체로 하여금 2명의 국가교육위원을 추천하도록 하고 있다. 그리고 이 사건 시행령 제3조 제2항은 원칙적으로는 위 단체들이 자율적으로 합의하여 추천자를 정하되, 합의가 이루어지지 않은 경우에는 회원·조합원 수가 많은 단체 순서로 각 1명씩의 추천자를 정하도록 하고 있으며, 같은 조 제3항은 교원 관련 단체 간에 회원·조합원 수와 관련하여 이견이 있는 경우 국가교육위원회가 관련 자료의 제출이나 의견 제시를 요청할 수 있도록 하고 있다. 그리고 이와 같은 규정에 따라 국가교육위원회법이 시행될 무렵 교육기본법상 중앙교원단체로서 한국교총이, 교원노조법상 전국 단위 교원 노동조합으로서 전국교직원노동조합, 교사노조연맹 등이 국가교육위원회법 제3조 제3항 제5호에 따른 국가교육위원을 추천하기 위한 협의를 진행한 바 있다. 이처럼 이 사건 시행령 제3조 제1항은 국가교육위원을 추천하는 과정에 참여할 수 있는 교원 관련 단체가 되기 위해서는 현행 법률에 근거하고, 현행 법률이 정하고 있는 바에 따른 규율을 받는 교원 관련 단체이자 전국 단위의 단체일 것, 즉 교육기본법상 중앙교원단체(심판대상조항)이거나 교원노조법상 전국 단위 교원 노동조합(이 사건 시행령 제3조 제1항 제2호)일 것을 요구하고 있다. 이 사건 시행령 제3조 제1항이 이와 같이 규정한 것은 교원들의 대표성을 가지는 전국 단위의 교원 관련 단체로 하여금 국가교육위원을 추천할 수 있도록 함으로써 보다 많은 교원들의 의사가 교육정책의 수립·추진에 반영되도록 하는 한편, 국가교육위원을 추천할 수 있는 교원 관련 단체임을 주장하는 여러 단체들이 난립할 가능성을 차단하고 국가교육위원 추천 과정이 가급적 원만하게 이루어질 수 있도록 하여, 국가교육위원회가 구성 단계에서부터 분쟁이나 혼란에 빠지게 될 가능성을 줄이고자 한 것이다. 이상과 같이 심판대상조항을 포함한 이 사건 시행령 제3조 제1항의 입법목적, 교원 관련 단체 간 합의에 따른 추천을 원칙으로 하는 등 교원 관련 단체의 국가교육위원 추천 방법을 정하고 있는 이 사건 시행령 제3조 제2항의 규율 내용 등을 종합하면, 심판대상조항이 ‘교육기본법 제15조 제1항에 따라 중앙에 조직된 교원단체’에 한정하여 국가교육위원을 추천할 수 있도록 한 것에는 합리적인 사유가 있다. (4) 따라서 심판대상조항은 합리적 이유 없이 청구인들을 차별하여 청구인들의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 5. 결론 그렇다면 청구인들의 심판청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준 [별지] 관련조항 국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률(2021. 7. 20. 법률 제18298호로 제정된 것) 제3조(위원회의 구성) ① 위원회는 상임위원 3명(위원장 1명을 포함한다)을 포함하여 21명의 위원으로 구성한다. ③ 위원은 제2항 각 호의 자격을 갖춘 사람 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람을 대통령이 임명 또는 위촉한다. 이 경우 제2항 각 호에 해당하는 사람이 각각 10분의 3을 초과하지 아니하도록 하여야 한다. 1. 국회가 추천하는 9명(상임위원 2명을 포함한다). 이 경우 1명은 비교섭단체가 추천한다. 2. 대통령이 지명하는 5명(상임위원 1명을 포함한다) 3. 교육부차관 4. 「지방교육자치에 관한 법률」 제42조 제1항에 따른 교육감 협의체의 대표자 5. 대통령령으로 정하는 교원 관련 단체가 추천하는 2명 6. 「한국대학교육협의회법」에 따른 한국대학교육협의회가 추천하는 1명 및 「한국전문대학교육협의회법」에 따른 한국전문대학교육협의회가 추천하는 1명 7. 「지방자치법」 제165조 제1항 제1호에 따른 시·도지사 협의체가 추천하는 1명 국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률 시행령(2022. 5. 9. 대통령령 제32627호로 제정된 것) 제3조(교원 관련 단체 등) ① 법 제3조 제3항 제5호에서 “대통령령으로 정하는 교원 관련 단체”란 다음 각 호의 단체를 말한다. 2. 「교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률」 제4조 제1항 및 제2항에 따라 전국 단위로 설립된 교원의 노동조합(해당 노동조합을 구성원으로 하는 연합단체가 있는 경우에는 그 연합단체를 말한다) ② 제1항에 따른 교원 관련 단체가 둘 이상인 경우에는 법 제3조 제3항 제5호에 따라 위원을 추천할 때 단체 간에 자율적으로 합의하여 추천자를 정하되, 합의가 이루어지지 않은 경우에는 회원 수 또는 조합원 수가 많은 단체 순서로 각 1명씩 추천자를 정해야 한다. ③ 국가교육위원회는 제2항에 따른 교원 관련 단체의 회원 수 또는 조합원 수와 관련하여 단체 간에 이견이 있는 경우 이를 해결하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 관계 중앙행정기관의 장 또는 단체의 장에게 관련 자료의 제출이나 의견 제시를 요청할 수 있다. 교육기본법(2007. 12. 21. 법률 제8705호로 개정된 것) 제15조(교원단체) ① 교원은 상호 협동하여 교육의 진흥과 문화의 창달에 노력하며, 교원의 경제적·사회적 지위를 향상시키기 위하여 각 지방자치단체와 중앙에 교원단체를 조직할 수 있다. ② 제1항에 따른 교원단체의 조직에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.