경찰청장(조지호) 탄핵

청 구 인 국회 소추위원 국회 법제사법위원회 위원장 대리인 법무법인 양재 담당변호사 한택근 외 3인 변호사 고형석 피청구인경찰청장 조지호 대리인 변호사 노정환 외 3인

피청구인 경찰청장 조지호를 파면한다.

1. 사건개요 가. 사건의 배경 (1) 피청구인은 2024. 8. 10. 경찰청장에 임명되었다. (2) 대통령(이하 특별한 사정이 없는 한 각 행위 당시 직책을 기재한다) 윤석열은 2024. 12. 3. 22:27경 대통령실에서 대국민담화를 통해 비상계엄을 선포하였다(이하 2024. 12. 3.자 비상계엄을 ‘이 사건 계엄’이라 한다). 대국민담화의 내용은 ‘대한민국은 야당의 탄핵과 특검, 예산 삭감 등으로 국정이 마비된 상태이며, 북한 공산세력의 위협으로부터 자유대한민국을 수호하고 헌정질서를 지키기 위해 비상계엄을 선포한다’는 것이었다. 대통령 윤석열은 육군참모총장 박안수를 계엄사령관으로 임명하였고, 박안수는 같은 날 23:23경 계엄사령부 포고령 제1호(이하 ‘이 사건 포고령’이라 한다)를 발령하였다. (3) 2024. 12. 4. 01:02경 제418회 국회(정기회) 제15차 본회의에서 박찬대 의원 등 170인이 발의한 비상계엄해제요구 결의안이 재석 190인 중 찬성 190인으로 가결되었다. 대통령 윤석열은 2024. 12. 4. 04:20경 대통령실에서 비상계엄을 해제하겠다는 내용의 대국민담화를 발표하였고, 같은 날 04:29경 국무회의에서 이 사건 계엄 해제안이 의결되었다. 나. 국회의 피청구인에 대한 탄핵소추의결 및 탄핵심판청구 (1) 김용민 의원 등 170인은 피청구인이 대통령 윤석열의 내란행위에 가담하는 등 그 직무집행에 있어서 헌법과 법률을 위배하였다는 이유로 2024. 12. 10. 피청구인에 대한 탄핵소추안을 발의하였다. (2) 국회는 2024. 12. 12. 제419회 국회(임시회) 제2차 본회의에서 피청구인에 대한 탄핵소추안을 재적의원 299인 중 202인의 찬성으로 가결하였고, 소추위원은 같은 날 헌법재판소법 제49조 제2항에 따라 소추의결서 정본을 헌법재판소에 제출하여 이 사건 탄핵심판을 청구하였다. 다. 대통령 윤석열에 대한 탄핵심판청구 및 파면결정(2024헌나8) (1) 국회는 2024. 12. 14. 제419회 국회(임시회) 제4차 본회의에서 대통령(윤석열) 탄핵소추안을 재적의원 300인 중 204인의 찬성으로 가결하였고, 소추위원은 같은 날 헌법재판소법 제49조 제2항에 따라 소추의결서 정본을 헌법재판소에 제출하여 대통령 윤석열에 대한 탄핵심판을 청구하였다. (2) 헌법재판소는 2025. 4. 4. 대통령 윤석열이 이 사건 계엄 선포, 국회에 대한 군경 투입, 이 사건 포고령 발령, 중앙선거관리위원회에 대한 압수·수색, 법조인에 대한 위치 확인 시도를 통하여 헌법과 법률을 위반하였고, 헌법수호의 책무를 저버리고 민주공화국의 주권자인 대한국민의 신임을 중대하게 배반하였으므로, 대통령 윤석열을 대통령직에서 파면한다는 결정을 선고하였다. 라. 탄핵소추사유 및 청구인의 변론 요지 (1) 이 사건 계엄 당시 국회 봉쇄 및 출입 통제 피청구인은 자신의 지휘 아래 있는 경찰들을 국회에 투입하여 국회 출입을 전면 차단하였고, 국회의장 및 국회의원들이 국회에 출입하는 것을 통제하는 등 계엄해제요구권을 비롯한 국회의 권한 행사를 방해하였다. 피청구인의 위와 같은 행위는 국회에 계엄해제요구권을 부여한 헌법 제77조 제5항에 위반되는 것일 뿐만 아니라, 국회가 제 기능을 충실히 실현할 수 없도록 하는 것으로서 대의민주주의와 권력분립원칙에 정면으로 반하고, 국회의원의 심의·표결권 등 헌법상 권한 및 불체포특권을 침해한 것이다. (2) 중앙선거관리위원회 과천청사 및 수원 선거연수원에 대한 경찰 배치 피청구인은 자신의 지휘 아래 있는 경찰들을 동원하여 중앙선거관리위원회(이하 ‘중앙선관위’라 한다) 과천청사 및 수원 선거연수원에 대한 출입을 통제하였고, 이후 계엄군이 위 기관들에 출입하는 것을 허용하였다. 계엄군은 선거관리에 사용되는 전산시스템을 적법한 영장 없이 압수·수색하고, 중앙선관위의 직원들을 불법적으로 구금하였다. 피청구인은 계엄군의 위 행위가 부정선거 의혹에 관한 증거를 확보할 목적이라는 점을 알면서도 경력(警力)을 동원하여 계엄군을 지원하였다. 이는 헌법기관인 선거관리위원회(이하 ‘선관위’라 한다)의 독립성을 부당하게 침해하고, 선거관리기구의 작동을 무력화시킨 것이며, 압수·수색에 관한 영장주의원칙을 위반한 것이다. (3) ‘2024 전태일 열사 정신계승 전국노동자대회’에서의 폭동 유도 및 집회 제한 피청구인은 2024. 11. 9. ‘2024 전태일 열사 정신계승 전국노동자대회’(이하 ‘전국노동자대회’라 한다)에서 위법하게 경찰 바리케이드를 설치하여 건설노동조합 소속 집회 참가자들이 집회에 합류하는 것을 방해하고, 경찰과 참가자 간의 충돌을 유도해 비상계엄 선포를 위한 조건을 만들려는 의도를 보였다. 피청구인은 경력을 동원해 11명의 노동자를 연행하고, 국회의원 한창민을 비롯한 100여 명의 집회 참가자들에게 부상을 입히는 등 헌법이 보장한 집회와 시위의 자유를 중대하게 침해하였다. (4) 헌법 및 법률 위반의 중대성 피청구인은 위와 같은 위헌·위법행위로 그 직무집행에 있어서 헌법과 법률을 중대하게 위반하였으므로 파면되어야 한다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 경찰청장 조지호가 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위반하였는지 여부 및 파면 결정을 선고할 것인지 여부이다. 3. 경찰청장에 대한 탄핵심판의 의의 및 탄핵의 요건 가. 헌법 제65조 제1항의 위임에 따라 ‘국가경찰과 자치경찰의 조직 및 운영에 관한 법률’(이하 연혁에 관계없이 ‘경찰법’이라 한다) 제14조 제5항은 경찰청장이 탄핵심판의 대상임을 명시하고 있다. 경찰청장에 대한 탄핵심판은 경찰청장에 의한 헌법 및 법률 위반을 사전에 방지하는 기능과, 경찰청장이 그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 경우 사후적으로 법적 책임을 추궁하여 파면함으로써 헌법의 규범력을 확보하는 기능을 한다. 또한 경찰청은 치안에 관한 사무를 관장하는바(경찰법 제12조), 경찰청장에 대한 탄핵심판을 통해 위헌·위법적인 직무집행으로 침해된 경찰청의 기능을 회복할 수 있다. 나. 헌법 제65조는 탄핵소추사유를 탄핵심판의 대상이 되는 공무원이 ‘그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때’라고 명시하고, 헌법재판소가 탄핵심판을 관장하게 함으로써 탄핵절차를 정치적 심판절차가 아닌 규범적 심판절차로 규정하고 있다. 여기에서 ‘직무’란 법제상 소관 직무에 속하는 고유 업무와 사회통념상 이와 관련된 업무를 말하고, 법령에 근거한 행위뿐만 아니라 직무수행과 관련하여 행하는 모든 행위를 포괄하는 개념이다. ‘헌법’에는 명문의 헌법규정뿐만 아니라 헌법재판소의 결정에 따라 형성되어 확립된 불문헌법도 포함되고, ‘법률’에는 형식적 의미의 법률과 이와 동등한 효력을 가지는 국제조약 및 일반적으로 승인된 국제법규 등이 포함된다(헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1; 헌재 2025. 1. 23. 2024헌나1 참조). 다. 헌법재판소법은 제53조 제1항에서 “탄핵심판 청구가 이유 있는 경우에는 헌법재판소는 피청구인을 해당 공직에서 파면하는 결정을 선고한다.”라고 규정하고 있다. 피청구인의 책임에 상응하는 헌법적 징벌의 요청 및 침해된 헌법질서를 회복하고 헌법을 수호하기 위한 탄핵심판의 제도적 기능에 비추어 보면, ‘탄핵심판 청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 헌법이나 법률 위반이 있는 경우를 말한다(헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1; 헌재 2025. 1. 23. 2024헌나1 참조). 라. 이하에서는 피청구인이 그 직무를 집행하면서 헌법이나 법률을 중대하게 위배하였는지에 대하여, (1) 이 사건 계엄 당시 국회 봉쇄 및 출입 통제, (2) 중앙선관위 과천청사 및 수원 선거연수원에 대한 경찰 배치, (3) 전국노동자대회에서의 폭동 유도 여부 및 집회 제한의 순서로 판단한다. 한편, 청구인은 이 사건 탄핵심판청구 이후 제출한 서면에서 피청구인이 국회의원의 불체포특권 역시 침해하였다고 주장하였다. 그러나 국회가 탄핵심판을 청구한 뒤 별도의 의결절차 없이 소추사유를 추가하거나 기존의 소추사유와 동일성이 인정되지 않는 정도로 소추사유를 변경하는 것은 허용되지 아니하는바(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1; 헌재 2025. 1. 23. 2024헌나1 참조), 국회의원에 대한 체포와 관련된 사항은 이 사건 소추의결서에 기재되지 아니한 새로운 사실이므로, 이를 전제로 한 국회의원의 불체포특권 침해 여부는 별도의 소추사유로서 판단하지 않기로 한다. 다만, 피청구인이 자신에게 유리한 사정으로서 대통령 윤석열 및 국군방첩사령관 여인형으로부터 체포와 관련된 지시 내지 지원 요청을 받고도 이를 거부함으로써 항명을 하였다는 취지로 주장하므로, 이와 관련된 한도 내에서 사실관계 및 피청구인 주장의 당부를 살펴보기로 한다. 4. 이 사건 계엄 당시 국회 봉쇄 및 출입 통제에 대한 판단 가. 인정사실 (1) 이 사건 계엄 선포 전 상황 (가) 피청구인은 서울특별시경찰청장 김봉식과 함께 2024. 12. 3. 19:20 무렵 서울 종로구 소재 대통령 안전가옥에서 대통령 윤석열과 국방부장관 김용현을 만났다. 윤석열은 탄핵, 특검, 예산 등과 관련된 국회의 활동을 문제 삼으며 오늘 밤 비상계엄을 선포할 것이라고 하면서, 군인들이 국회를 비롯한 여러 곳에 갈 것인데 경찰이 국회 통제도 잘 해 달라고 하였다. 김용현은 피청구인과 김봉식에게 A4 용지 1장으로 된 문서를 건넸는데, 해당 문서에는 군인들의 출동시각과 출동장소를 의미하는 ‘2200 국회’, ‘2300 민주당사’, ‘여론조사꽃’과 같은 기재가 있었다. (나) 윤석열과 김용현이 먼저 자리를 떠난 후, 피청구인과 김봉식은 피청구인의 차량에 탑승하였고, 김봉식은 피청구인에게 사무실로 돌아가서 야간에 운용 가능한 기동대 현황을 파악해 보겠다고 하였다. 피청구인은 김봉식을 서울특별시경찰청에 내려준 뒤 경찰청장 공관으로 복귀하였다. 김봉식은 서울특별시경찰청에 도착한 후 서울특별시경찰청 경비안전계장 최○○을 통해 국회가 있는 여의도 부근의 기동대 현황을 확인하고, 20:07경 피청구인에게 전화를 하여 여의도 부근에 4～5개 기동대가 있다고 보고하였다. 또한, 김봉식은 서울특별시경찰청 경비부장 주○○를 통해 거점 근무 중이던 광화문 타격대(34기동대)를 여의도 쪽으로 배치하도록 하였고, 이를 통해 2024. 12. 3. 22시경까지 총 6개 기동대가 국회 인근에 배치되었다. (2) 이 사건 계엄 선포 후 1차 국회 차단 (가) 대통령 윤석열은 2024. 12. 3. 22:27경 대통령실에서 대국민담화를 통해 이 사건 계엄을 선포하였다. 김봉식은 같은 날 22:30경 주○○에게 국회에 경력을 배치할 것을 지시하였고, 피청구인에게도 전화를 하여 국회에 경력을 배치하겠다고 보고하였다. 피청구인과 김봉식은 경찰 300여 명을 국회 출입문을 중심으로 배치하였고, 피청구인이 22:45경 김봉식과의 통화를 통해 국회 출입을 차단하도록 하여 22:48경부터 국회 출입이 전면 차단되었다. (나) 국회의원 등은 위와 같은 출입 통제에 대하여 항의하였고, 피청구인과 김봉식은 헌법상 국회에 계엄해제요구권 등이 있음을 확인한 뒤 이 사건 계엄 선포만으로는 근거가 부족하다는 판단하에, 2024. 12. 3. 23:06경부터 국회의원, 보좌관, 국회 직원, 출입기자 등 국회 상시 출입자는 신분확인을 거쳐 출입하도록 하였다. (3) 이 사건 포고령 발령 후 2차 국회 차단 (가) 계엄사령관 박안수는 2024. 12. 3. 23:23경 이 사건 포고령을 발령하였다. 대통령 윤석열은 그 무렵 박안수에게 전화하여 피청구인에게 이 사건 포고령의 내용을 알려주라고 하였고, 박안수는 전화로 이를 피청구인에게 알려주면서 국회 통제와 관련된 요청을 하였다. (나) 피청구인은 경찰청 경비국장 임○○에게 이 사건 포고령에 따라 모든 정치활동이 금지되었으니, 서울특별시경찰청에 전화하여 국회의 출입을 전면 통제하라는 지시를 전달하라고 하였다. 임○○는 2024. 12. 3. 23:35경 서울특별시경찰청 공공안전차장 오○○에게 전화를 하여 이 사건 포고령에 따라 국회를 전면 차단하라고 하였고, 이를 전달받은 김봉식은 2024. 12. 3. 23:37경부터 2024. 12. 4. 01:45경까지 약 2시간 8분가량 국회의 출입을 재차 전면 차단하도록 하였다. 그 사이에 국회 투입 경력은 점차 증원되어 최종적으로 28개 경찰 기동대에 속한 1,700여 명의 경찰이 국회의 여러 출입문들을 중심으로 배치되었다. 위와 같은 출입 차단으로 인하여, 비상계엄해제요구 결의안을 심의하기 위해 국회로 모이던 국회의장 및 국회의원들 중 일부는 담장을 넘어가야 했거나 아예 들어가지 못하였고, 국회 본회의도 지연되었다. (다) 한편, 대통령 윤석열은 이 사건 포고령 발령 무렵부터 비상계엄해제요구 결의안이 가결될 무렵까지 피청구인에게 6회 전화를 걸어, 국회에 들어가려는 국회의원들을 체포하라고 하였다. (4) 이 사건 계엄 선포 후 국회의원 등 위치 확인 및 체포 관련 (가) 국군방첩사령관 여인형은 이 사건 계엄이 선포된 후인 22:30～22:40경 피청구인에게 전화를 걸어 더불어민주당 대표 국회의원 이재명, 국회의장 우원식, 더불어민주당 원내대표 국회의원 박찬대, 전 대법원장 김명수, 전 대법관 권순일 등의 명단(이하 ‘이 사건 명단’이라 한다)을 불러주면서 위 사람들에 대한 위치 확인을 요청하였고, 이후 다시 전화를 걸어 국민의힘 대표 한동훈을 추가하였다. (나) 한편, 여인형은 국군방첩사령부 방첩수사단장 김○○에게 국방부 조사본부 수사관 100명과 경찰 수사관 100명의 지원을 요청하였으니 합동수사본부를 편성하라고 하면서 이 사건 명단과 대부분 일치하는 명단을 불러주었고, 김○○는 이를 국군방첩사령부 방첩수사단 수사조정과장 구○○에게 전달하였다. (다) 이에 구○○는 국가수사본부 수사기획계장 이○○에게 전화를 걸어 경찰 인력 100명과 차량의 지원을 요청하였다. 한편, 구○○는 이○○에게 다시 전화를 하여 국군방첩사령부에서 국회로 체포조가 출동을 하는데, 경찰 5명을 지원해 달라고 하였다. 위 통화 직후 이○○은 2024. 12. 3. 23:57경 서울영등포경찰서 형사과장 박○○에게 전화하여 5명의 명단을 달라고 하였고, 같은 날 23:58경 국가수사본부 수사기획조정관 윤○○에게 전화를 해서 국군방첩사령부가 국회로 체포조를 보내는데 경찰 5명을 지원해 달라고 하였다는 내용을 보고하였다. 이○○의 전화를 받은 윤○○은 2024. 12. 4. 00:00경 열린 국관회의(국장급이 참여하는 회의를 의미한다) 직전에 피청구인에게 국군방첩사령부로부터 수사요원 100명 및 체포조 5명의 지원을 요청받았다고 보고하였다. (라) 윤○○은 2024. 12. 4. 00:01경 이○○에게 전화를 하여 피청구인에게 보고하였다고 하면서 국군방첩사령부에 명단을 보내주라고 하였고, 이○○은 같은 날 00:02경 박○○에게 전화하여 윤○○과 피청구인에게 보고하였다고 하면서 명단을 달라고 하였다. 이후 이○○은 박○○으로부터 영등포경찰서 형사 5명의 명단을 받은 후, 같은 날 00:13경 구○○에게 위 명단을 보내주었다. 이를 받은 구○○는 이○○에게 다시 연락하여 5명의 명단을 추가로 보내달라고 하였고, 이○○은 박○○을 통해 5명의 명단을 추가로 받아 같은 날 00:40경 구○○에게 이를 보내주었다. 이와 관련하여 이○○은 같은 날 00:23경 국가수사본부 수사기획담당관 전○○과 윤○○이 함께 있는 카카오톡 단체방에 국군방첩사령부에서 영등포경찰서 형사 1개 팀 추가 지원을 요청하여 명단을 확보 중이고, 국군방첩사령부에서 경비책임자 연락처를 요청하여 본청 경비국으로 연결해주었다고 보고하였다. (마) 한편, 2024. 12. 4. 00:20경 국관회의를 마치고 나온 윤○○은 전○○에게, ‘피청구인이 합동수사본부 100명과 차량 20대는 명단을 준비하라고 했고, 5명 지원 요청과 관련해서는 사복 차림으로 보내라고 하였다’고 말하였다. 나. 헌법 제77조 제5항, 대의민주주의 등 위반 여부 (1) 우리 헌법은 자유민주적 기본질서의 보호를 그 최고의 가치로 하여, 이를 구현하기 위해 입법권은 국회(헌법 제40조)에, 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부(헌법 제66조 제4항)에, 사법권은 법관으로 구성된 법원(헌법 제101조 제1항)에 각각 속하게 하는 권력분립원칙을 취하고 있다(헌재 1994. 4. 28. 89헌마221 참조). 대의민주주의에서 국회는 주권자인 국민이 선출한 국회의원으로 구성된 국민의 대표기관으로서 입법기능, 정부감독기능, 재정에 관한 기능 등을 수행하며(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1), 이러한 국회의 기능은 주로 국민의 정치적 의사가 수렴되고 논의되는 공적인 장소인 국회 본관 내 본회의장에서 국회의원에 의한 심의·표결권 행사로써 실현된다. (2) 한편, 헌법 제77조 제5항은 국회가 재적의원 과반수의 찬성으로 계엄의 해제를 요구한 때에는 대통령은 이를 해제하여야 한다고 규정함으로써 대통령의 계엄 선포권의 남용을 통제할 수 있는 권한을 국회에 부여하고 있으므로, 비상계엄이 선포된 경우에도 국회의 권한을 제한할 수는 없다고 보아야 한다. 그렇지 않으면 대통령이 비상계엄을 선포함으로써 헌법에 따른 국회의 통제권한을 유명무실하게 만들 수 있기 때문이다(헌재 2025. 4. 4. 2024헌나8). (3) 헌법재판소는 헌재 2025. 4. 4. 2024헌나8 결정에서, 대통령 윤석열이 헌법의 규정 또는 국가긴급권의 본질상 비상계엄 선포를 정당화할 수 없는 사정들을 들어 이 사건 계엄을 선포한 것은 헌법 제77조 제1항과 계엄법 제2조 제2항을 위반한 것이고, 대통령 윤석열이 국회에 군경을 투입하여 국회의장 및 국회의원들이 국회에 출입하는 것을 통제하는 한편, 이들을 끌어내라고 지시하여 계엄해제요구권을 비롯한 국회의 권한행사를 방해하고, 이 사건 포고령을 통하여 국회의 활동을 전면적으로 금지한 것은 국회에 계엄해제요구권을 부여한 헌법 제77조 제5항을 위반한 것일 뿐만 아니라, 국회가 제 기능을 충실히 실현할 수 없도록 하는 것으로서 대의민주주의와 권력분립원칙에 정면으로 반하고, 국민의 대표인 국회의원의 심의·표결권 등 헌법상 권한을 침해한 것이라고 판단한 바 있다. 대통령 윤석열은 이 사건 계엄을 선포하기 전 피청구인과 김봉식을 대통령 안전가옥으로 불러 군인들이 국회에 갈 것인데 경찰이 국회 통제를 잘 해 달라고 하였다. 이에 따라 피청구인과 김봉식은 국회 인근에 경찰 기동대를 사전에 배치하고, 이 사건 계엄이 선포되자 국회 출입문을 봉쇄하였으며, 국회의원들이 국회에 들어가는 것을 차단하였다. 특히 피청구인은 정치활동을 금지한다는 내용의 이 사건 포고령을 확인한 후 이를 집행하기 위하여 국회의원이 국회에 들어갈 수 없도록 하였다. 결국 피청구인의 위와 같은 행위는 대통령 윤석열의 위헌·위법적인 지시를 실행하기 위한 것으로서 헌법 제77조 제5항, 대의민주주의와 권력분립원칙에 위배되고, 국회의원의 심의·표결권 등 헌법상 권한을 침해한 것이다. (4) 피청구인의 주장에 대한 판단 (가) 피청구인은 이 사건 계엄 선포 후 중요 헌법기관인 국회에 다수 인원이 밀집할 경우 발생할 수 있는 우발상황에 대비하기 위하여 국회에 경력을 배치하였을 뿐 국회의 계엄해제요구권 행사 등을 방해할 목적은 없었다고 주장하므로, 이에 대하여 살펴본다. 1) 국민의 생명·신체 및 재산의 보호, 범죄의 예방·진압 및 수사, 공공의 안녕과 질서유지는 경찰의 임무이고(경찰법 제3조), 계엄이 선포되는 경우에도 경찰은 이러한 본연의 임무를 수행하여야 한다. 그러나 이와 같은 경찰의 임무 수행은 어디까지나 헌법과 법률에 따라 국민의 자유와 권리 및 모든 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 보호하고, 국민 전체에 대한 봉사자로서 공정·중립을 지키며, 경찰에 부여된 권한을 남용하지 않는 목적과 한도 내에서 이루어져야 한다(경찰법 제5조 참조). 이 사건의 경우에도, 피청구인이 그 주장과 같이 이 사건 계엄 선포 후의 우발상황에 대비하기 위하여 국회 인근에 경력을 배치한 것이라면, 그러한 조치는 헌법과 법률에 따라 국회의 기능을 보호하기 위한 목적과 한도 내에서 이루어졌어야 한다. 특히 대통령의 국가긴급권 남용을 실효적으로 통제하려면 국회가 계엄해제요구권을 비롯한 권한을 정상적으로 행사할 수 있어야 한다는 점에서 계엄이 선포된 상황에서 국회의 기능 유지는 특별히 중요한 의미를 가지는바, 경찰의 최고 책임자인 피청구인으로서는 이를 각별히 유념하여 경력을 지휘하였어야 한다. 그런데 이 사건 계엄 선포를 전후한 피청구인의 발언 등 행적 및 경력 이동 상황에 비추어 보면, 계엄 선포 후의 우발상황에 대비하기 위하여 통상의 질서유지 업무 등을 수행하였다는 피청구인의 주장은 받아들이기 어렵고, 오히려 피청구인은 대통령 윤석열의 지시에 따라 치안 유지를 명목으로 하여 계엄해제요구권을 포함한 국회의 권한 행사를 적극적으로 방해한 것으로 보인다. 그 이유는 다음과 같다. 2) 피청구인은 이 사건 계엄이 선포되기 전인 2024. 12. 3. 19:20 무렵 대통령 안전가옥에서 대통령 윤석열을 만났다. 대통령 윤석열은 공직자들에 대한 탄핵과 특검 추진, 예산 삭감 등과 관련한 국회의 활동을 문제 삼으며 피청구인에게 군인들이 국회를 비롯한 여러 곳에 갈 것인데 경찰이 국회 통제도 잘 해 달라고 지시하였고, 국방부장관 김용현은 피청구인에게 군인들의 출동시각과 출동장소를 의미하는 ‘2200 국회’ 등이 기재된 문서를 주었다. 이를 통해 피청구인은 대통령 윤석열이 야당이 다수 의석을 차지한 국회와의 대립 상황을 타개할 의도로 군을 국회에 투입하려고 한다는 것을 사전에 충분히 알 수 있었고, 윤석열이 피청구인에게 경력 배치를 지시한 목적 역시 군의 국회 진입을 용이하게 하려는 의도였음을 인식하고 있었다고 할 것이다. 설령 위 안전가옥 회동 직후 피청구인이 구체적으로 군이 국회의 계엄해제요구권 행사를 저지한다는 목적으로 국회로 간다는 것까지는 알지 못하였다고 가정하더라도, 군이 국회에 진입하여 시설과 인원을 장악할 경우 국회의원 및 국회의 활동이 중대하게 제한될 것임은 일반인이라도 충분히 예측할 수 있는 결과인바, 경찰청장인 피청구인은 군이 국회에 진입하도록 돕는 행위가 국회 및 국회의원의 헌법상 권한을 침해하는 것임을 충분히 인지하고 있었다고 보아야 한다. 3) 위 안전가옥 회동 직후 김봉식은 피청구인에게 야간에 운용 가능한 기동대 현황을 파악해 보겠다고 하고 20:07경 피청구인에게 국회가 있는 여의도 부근에 배치되어 있던 기동대 현황을 보고하였다. 또한, 김봉식은 광화문에 근무 중이던 34기동대를 여의도로 이동시켜, 군이 국회에 출동하기로 한 시각인 22시가 되기 전에 국회 인근에 6개의 기동대가 배치되었다. 이러한 과정에 비추어 보면, 김봉식은 피청구인의 승인하에 국회 인근에 당시 즉시 운용 가능하였던 6개의 기동대를 우선 배치되도록 한 것으로 보인다. 4) 피청구인은 이 사건 포고령 발령 전에 이루어진 1차 국회 차단과 관련하여, 김봉식에게 필요한 안전조치를 취하라고만 하였을 뿐 국회 출입을 차단하라고 지시하지는 않았다는 취지로 주장한다. 그러나 피청구인이 검찰 수사과정에서 김봉식에게 ‘우발대비 차원에서 국회 출입을 차단하도록 지침을 주었다’고 인정한 점, 김봉식 또한 검찰 수사과정에서 피청구인과 국회 출입을 전면 차단하자는 취지로 의견이 모아졌다고 진술한 점, 피청구인과 김봉식이 22:45경 통화를 한 직후인 22:48경 김봉식이 국회 출입을 차단하라는 지시를 내린 점 등을 종합하면, 이 사건 계엄 선포를 전후하여 국회에 경력이 투입된 것은 피청구인의 국회 출입 차단 지시에 따른 것으로 봄이 상당하다. 5) 피청구인이 1차 국회 차단 이후 김봉식으로부터 헌법상 국회의 계엄해제요구권과 관련된 보고를 받고 국회 관계자의 출입을 일시 허용한 사실은 있다. 그러나 피청구인은 이 사건 포고령이 발령된 후에는 이 사건 포고령에 따라 모든 정치활동이 금지되었으니, 국회의 출입을 전면 통제하라고 지시하였고, 2024. 12. 4. 00:00 무렵 여의도 상황을 영등포경찰서장이 관리하고 있다는 보고를 받자 서울특별시경찰청 공공안전차장과 지휘부로 하여금 여의도로 나가 상황을 관리하도록 지시하는 등 국회의 활동을 방해하기 위한 적극적인 조치를 하였으며, 그 결과 2024. 12. 3. 23:37경부터 2024. 12. 4. 01:45경까지 2차 국회 차단이 이루어졌다. 또한, 피청구인은 국회의원 등의 국회 출입은 차단하면서도 계엄군이 국회에 진입하는 것에 대해서는 이를 막으라는 등의 지시를 하지 않았다. 한편, 피청구인이 국회를 전면 차단하라고 지시한 이후 지속적으로 국회 투입 경력이 증원되었고, 2024. 12. 4. 00:00경부터 01:30경까지 경찰 기동대 22개가 추가로 출동하여 최종적으로 총 28개 경찰 기동대에 속한 1,700여 명의 경찰이 국회 주변에 배치되었다. 피청구인은 경력 증원이 피청구인의 지시에 의한 것이 아니라고 주장하나, 경찰청장인 피청구인이 국회를 전면 차단하라고 지시한 이상 서울특별시경찰청장 김봉식을 비롯한 피청구인의 지휘·감독하에 있는 경찰들이 피청구인의 지시를 구체적으로 실행하기 위하여 경력을 증원할 것이라는 점은 지휘 체계상 당연히 예측되는 결과이므로, 경력 증원이 피청구인의 지시와 무관하다는 취지의 주장 또한 받아들일 수 없다. 6) 결국 피청구인은 대통령 윤석열이 국회와의 대립 상황을 타개할 의도로 이 사건 계엄을 선포하고 군을 국회에 투입하려고 한다는 점과 국회에 계엄해제요구권이 있다는 점을 알면서도 이 사건 계엄 선포 전후로 국회에 경력을 투입하여 출입문을 봉쇄하고 국회의원들의 국회 출입을 차단하였던바, 이상의 사정에 비추어 보면 피청구인이 대통령 윤석열의 위헌·위법적인 지시에 따라 국회의 계엄해제요구권 행사 등을 방해하기 위한 목적에서 경력을 배치하였다고 인정할 수 있다. (나) 그 외에도 피청구인은, 이 사건 계엄에 가담하여 국회의 계엄해제요구권 행사 등을 방해할 의도가 없었다는 근거로서, 피청구인이 대통령 안전가옥 회동 직후 공관으로 가서 휴식을 취하였고, 국회의원 등을 체포하라는 대통령 등의 지시에 따르지 않았으며, 이 사건 포고령이 발령되어 국회를 재차 통제하게 된 이후에도 국회의원 등이 월담을 하여 국회에 들어가는 것은 방치하는 등 이른바 세 차례의 항명을 하였다고 주장하고 있으므로 이에 대하여 살펴본다. 1) 피청구인은 대통령 안전가옥에서 윤석열을 만난 이후 별도의 조치를 취하지 않고 공관으로 돌아가 휴식을 취함으로써 항명을 하였다고 주장한다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 김봉식이 피청구인에게 사무실로 돌아가서 야간에 운용이 가능한 기동대 현황을 파악해 보겠다고 한 후 20:07경 피청구인에게 전화를 하여 여의도 부근에 운용 가능한 부대의 현황을 보고한 점에 비추어 보면, 피청구인의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다. 2) 피청구인은 국회의원 등에 대한 여인형의 위치 확인 요청과 윤석열의 체포 지시를 거부하였다고도 주장한다. 그러나 ① 윤○○이 2024. 12. 4. 00:00경에 열린 국관회의 직전에 피청구인에게 국군방첩사령부로부터 수사요원 100명 및 체포조 5명의 지원을 요청받았다고 보고한 점, ② 그 직후인 00:01경 윤○○이 이○○에게 전화하여 피청구인에게 보고하였다고 하면서 국군방첩사령부에 명단을 보내주라고 한 점, ③ 윤○○이 국관회의 직후 전○○에게 ‘피청구인이 합동수사본부 100명과 차량 20대는 명단을 준비하라고 했고, 5명 지원 요청과 관련해서는 사복 차림으로 보내라고 지시했다’고 말한 점, ④ 피청구인 스스로도 검찰 수사과정에서 윤○○으로부터 수사요원 100명 지원 및 체포조 5명의 지원에 대한 보고를 받고 “액션하지 말고 준비만 하십시오.”라고 했고, 윤○○이 “국회가 가까우니 영등포로 하겠습니다.”라고 하길래 “알겠다.”라고 말했다고 진술하였는바, 피청구인의 진술에 의하더라도 위법한 체포를 위한 지원 요청에 부응하기 위한 ‘준비’를 지시하였음은 인정되는 점, ⑤ 반면 피청구인이 적극적으로 수사요원 및 체포조 지원 요청을 거절하였거나 거절하도록 지시한 사정을 찾아볼 수 없는 점을 종합하면, 윤○○이 피청구인에게 보고한 이후에 이루어진 일련의 조치들은 위법한 체포를 위한 지원 요청에 부응하기 위한 준비행위로서 피청구인의 승인 아래 이루어진 것으로 보일 뿐이므로, 피청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 3) 마지막으로, 피청구인은 이 사건 포고령이 발령된 이후에도 국회의원 등이 월담하는 것을 막지 않아 국회로 들어갈 수 있도록 배려하였다고 주장한다. 그러나 ① 피청구인은 2024. 12. 3. 23:36경 김봉식과의 통화에서 단체로 월담하는 것은 제지하여야 하지만, 개별적인 월담은 제지하지 말고 국회 우발사태만 막으라는 취지로 지시하였다고 주장한 반면, 김봉식은 수사과정에서 위 통화는 15초 정도 이루어진 짧은 통화로서 국회 출입을 재차단하라는 내용이었다고 일관되게 진술하였고 달리 피청구인이 월담을 제지하지 말라는 지시를 하였음을 인정할 만한 증거가 없는 점, ② 국회의원 등이 월담을 하는 비정상적인 방법으로 국회를 출입할 수밖에 없었던 것은 피청구인의 지시에 따라 국회 출입문이 봉쇄되었기 때문이므로, 결과적으로 월담을 하여 국회에 들어간 국회의원 등이 있었다 하여 피청구인이 계엄 해제에 기여하였다고는 볼 수 없는 점, ③ 실제로 이 사건 계엄 당시 서울특별시경찰청 무전망을 통해 담장을 넘지 못하도록 조치하라는 지시가 지속적으로 있었던바, 경찰이 월담하는 국회의원 등을 일부 방치한 것은 의도된 것이 아니라 현실적으로 국회의 모든 출입문과 담장을 봉쇄하기에는 경력이 부족한 상황에서 현장에 있던 경찰들이 스스로의 상황 판단에 따라 소극적으로 임무를 수행하였기 때문으로 보이는 점을 고려하면, 위와 같은 피청구인의 주장 역시 받아들일 수 없다. 5. 중앙선관위 과천청사 및 수원 선거연수원에 경찰을 배치한 것에 대한 판단 가. 인정사실 (1) 이 사건 계엄 당시 중앙선관위에 대한 압수·수색 (가) 대통령 윤석열은 2023년 실시된 선관위에 대한 국가정보원의 보안점검 이후에도 부정선거에 관한 의혹이 해소되지 않고 있다며, 국방부장관 김용현에게 비상계엄이 선포되면 이 기회에 병력을 동원하여 선관위의 전산시스템을 전반적으로 점검해보라고 지시하였다. (나) 이에 정보사령부 소속 군인 10여 명은 이 사건 계엄 선포 직후인 2024. 12. 3. 22:30경 중앙선관위 과천청사에 들어가 야간 당직자들의 휴대전화를 압수하고 이들에 대한 행동 감시 및 외부 연락 차단, 출입 통제를 하였으며, 통합선거인명부시스템 서버 등 전산시스템을 촬영한 다음 대기하다가, 비상계엄해제요구 결의안이 가결된 후 철수하였다. 육군특수전사령부 소속 군인들은 중앙선관위 과천청사, 관악청사, 수원 선거연수원으로 출동하여, 중앙선관위 과천청사의 경우 건물 내·외부에서, 나머지의 경우 건물 외부에서 각각 경계근무를 하다가, 비상계엄해제요구 결의안이 가결된 후 철수하였다. 국군방첩사령부 소속 군인들은 부정선거 의혹과 관련된 자료를 확인할 수 있도록 중앙선관위 과천청사 등의 서버 등 전산시스템을 확보하라는 지시를 받고 출동하였으나, 법무실의 검토의견에 따라 목적지에 도착하기 전에 대기하다가, 비상계엄해제요구 결의안이 가결된 후 철수하였다. (2) 이 사건 계엄 당시 경찰의 중앙선관위 배치 상황 (가) 국군방첩사령관 여인형은 2024. 12. 3. 22:30～22:40경 피청구인에게 전화를 걸어 “수사요원 100명을 지원해 달라.”, “중앙선관위 관악청사, 과천청사, 수원 선거연수원에 갈 것이다.”라고 말하였다. 이에 피청구인은 2024. 12. 3. 22:41경 경기남부경찰청장 김□□에게 전화하여 이 사건 계엄이 선포되었다고 하며, ‘경기남부경찰청 관할 구역에 중앙선관위 과천청사와 수원 선거연수원이 있는데, 선관위 청사 안에 있는 사람들은 나오려면 나오게 놔두고, 선관위 청사 안으로 들어가려는 사람은 못 들어가게 하라’고 지시하였다. 김□□은 경기남부경찰청 경비과장 박□□에게 중앙선관위 과천청사와 수원 선거연수원에 경력을 보내서 들어가려는 사람의 출입을 통제하라고 지시하였다. 박□□은 과천경찰서장 문○○과 수원서부경찰서장 김△△에게 김□□의 지시를 전달하였다. (나) 위와 같은 지시에 따라 중앙선관위 과천청사로 출동한 과천경찰서 및 경기남부경찰청 소속 경찰들은 버스로 중앙선관위 과천청사 정문을 막고, 정문 안쪽에서 5～8명씩 교대를 하며 근무하였다. 경찰들은 2024. 12. 4. 00:40경 육군특수전사령부 소속 군인 130여 명이 도착하자 버스를 옮겨 이들을 들여보내주기도 하였다. 이처럼 과천경찰서 및 경기남부경찰청 소속 경찰 110여 명은 중앙선관위 과천청사에서 출입 통제를 하다가, 비상계엄해제요구 결의안이 가결된 이후부터 순차로 철수하였다. (다) 한편, 수원서부경찰서 및 경기남부경찰청 소속 경찰들은 수원 선거연수원으로 출동하였다. 현장에 도착한 경찰들은 각 출입문을 차량으로 막고, 출입문과 출입문 사이에서 선거연수원에 들어가려는 사람들의 출입을 통제하였다. 이처럼 수원서부경찰서 및 경기남부경찰청 기동대 소속 경찰 110여 명은 수원 선거연수원에서 출입 통제를 하다가, 비상계엄해제요구 결의안이 가결된 이후부터 순차로 철수하였다. 나. 판단 (1) 행정부에 의해 관권선거가 자행된 이른바 3·15 부정선거로 대의민주주의와 국민주권주의의 위기를 경험한 우리 국민은, 헌법적 결단을 통해 1960. 6. 15. 헌법 개정(제3차 개정헌법) 이래로 선거관리사무를 행정부로부터 기능적·조직적으로 분리하여 독립된 헌법기관에 맡기고 있다. 현행 헌법 역시 제7장에서 ‘선거관리’라는 표제하에 선거와 국민투표의 공정한 관리 및 정당에 관한 사무의 처리를 담당하는 독립된 합의제 헌법기관으로 선관위를 두면서, 그 구성에 대통령, 국회, 대법원장이 동등하게 참여하도록 하고 위원의 임기와 신분을 보장하며 규칙제정권도 부여하고 있다(제114조). 선거관리사무는 그 성격상 행정작용에 해당함에도 불구하고 우리 헌법이 위와 같이 해당 사무의 주체를 독립된 합의제 헌법기관으로 규정하면서 그 독립성과 중립성을 강조하는 체계를 택한 것은, 공정한 선거관리를 위해서는 외부 권력기관, 특히 대통령을 수반으로 하는 행정부의 영향력을 제도적으로 차단하여야 한다는 확고한 의사가 반영된 것이다(헌재 2025. 2. 27. 2023헌라5 참조). (2) 행정부의 부당한 선거 간섭을 배제하여 선거의 공정성을 확보하기 위해서는 선관위가 선거관리사무 자체는 물론 이를 수행하는 데 필수적으로 요청되는 인사·조직운영·내부규율 등에 관한 사무 또한 독립적으로 수행할 수 있어야 한다. 헌법과 법률에 의해 독자적 권한이 배분된 국가기관은 정도의 차이는 있으나 인적·물적 자원의 관리 등 조직운영에 관하여 독자적으로 결정할 수 있을 때 그 국가기관의 목적이나 고유기능을 제대로 발휘할 수 있고, 선관위와 같이 헌법상 독립된 지위와 선거·국민투표 관리 및 정당사무 등에 관한 고유의 기능이 인정되고 직무 수행에 있어 행정부 등 외부기관으로부터의 독립성과 중립성이 필요한 헌법기관의 경우는 더욱 그러하다(헌재 2025. 2. 27. 2023헌라5). (3) 이처럼 독립된 헌법기관인 선관위에는 독립적 업무 수행 권한이 인정되고, 여기에는 선관위의 핵심적인 물적 자원인 청사에 대한 관리 권한, 특히 외부기관의 부적법한 간섭 없이 청사 출입을 통제할 권한도 포함된다. 선관위가 독립적으로 선관위 청사 및 그 출입 통제 권한을 행사하지 못하여 선관위 위원이나 소속 직원들의 청사 출입 및 이용이 제한되거나, 특정한 세력의 정치적 의사를 실현할 목적을 가진 제3자가 임의로 선관위 청사에 출입하게 된다면 이는 선관위의 선거관리사무 및 조직운영에 영향을 미칠 수 있고, 선거관리의 공정성과 중립성에 대한 국민의 신뢰를 훼손할 위험이 있다. 특히 대통령을 수반으로 하는 행정부가 선관위 청사에 대한 출입 통제 권한을 행사한다면 이는 그 자체로서 우리 헌법이 선거관리사무의 주체를 독립된 헌법기관으로 규정하여 그 독립성과 중립성을 보장한 취지에 반하는 것이다. (4) 피청구인은 2024. 12. 3. 안전가옥 회동을 통해 대통령 윤석열이 국회와의 대립 상황을 병력을 동원하여 타개할 의도로 이 사건 계엄을 선포한다는 것과 국회 등에 군이 투입될 것임을 알고 있었다. 또한 이 사건 계엄 선포 직후 국군방첩사령관 여인형으로부터 “수사요원 100명을 지원해 달라.”, “중앙선관위 관악청사, 과천청사, 수원 선거연수원에 갈 것이다.”라는 말을 직접 들었고, 국군방첩사령부는 군사법원법 제44조 제2호에 따른 범죄의 수사에 관한 사항에 관하여 수사권이 있는 군 수사기관에 해당하므로(국군방첩사령부령 제4조 제1항 제4호), 피청구인은 국군방첩사령부가 수사를 위하여 선관위에 군을 투입한다는 점을 알았다고 할 것이다. 실제로 피청구인은 검찰 수사과정에서 ‘여인형으로부터 전화를 받고 방첩사가 선관위에 진입하는 이유는 선거에 관한 수사 때문일 것이라고 생각하였다’고 진술하기도 하였다. 안전가옥 회동에서 대통령 윤석열이 거론한 국회와의 대립 상황 등이 헌법의 규정 또는 국가긴급권의 본질상 비상계엄 선포를 정당화할 수 없는 사정임은 분명한바, 피청구인은 이 사건 계엄에 따라 군이 수사를 위하여 선관위에 투입되는 경위의 적법성을 의심할 만한 상당한 이유가 있었음에도, 여인형의 요청을 받아 국군방첩사령부 등 군인들이 출동할 기관인 중앙선관위 과천청사와 수원 선거연수원에 경력을 배치하여 출입을 통제하도록 하였다. 그 사이 정보사령부 소속 군인들은 중앙선관위 과천청사 당직자들의 휴대전화와 서버 등 전산시스템에 대하여 영장 없는 압수·수색을 하였고, 이를 지원하기 위하여 출동한 육군특수전사령부 소속 군인들 역시 경찰의 협조를 얻어 선관위 내부로 진입하였다. 결국 피청구인의 위와 같은 행위는 위헌·위법한 이 사건 계엄에 따라 선관위에 진입한 군을 지원하여 선관위의 직무 수행과 권한 행사를 방해함으로써 선관위의 독립성을 침해한 것이다. (5) 이에 대하여 피청구인은 단순히 우발대비 목적에서 선관위 청사에 경력을 배치하였을 뿐이라고 주장한다. 앞서 본 바와 같이, 우발대비와 같은 질서유지 업무는 경찰의 본연의 임무에 해당하나, 우발대비를 위하여 선관위에 경력을 배치할 수밖에 없는 경우라고 하더라도 이는 어디까지나 헌법과 법률에 따라 선관위의 독립성을 보호하고, 선관위의 기능을 유지하기 위한 목적과 한도 내에서만 허용될 수 있다. 그런데 당시 늦은 밤에 인적이 드문 선관위 청사 부근에 시민들이 밀집하는 등 경력을 파견하여 안전 관리를 해야 할 어떠한 상황이 발생하였다고 볼 만한 자료는 확인되지 않고, 피청구인이 독립된 헌법기관인 선관위로부터 경력 배치를 요청받았다거나, 선관위와 경력 배치에 관한 별도의 협의를 하도록 지시하였다는 사정도 찾아볼 수 없다. 한편, 경찰청장인 피청구인으로서는 계엄군이 선관위에 진입할 경우 선관위의 선거관리사무 및 조직운영에 영향을 미치고 선거관리의 공정성과 중립성에 대한 국민의 신뢰를 훼손할 위험이 있다는 점을 충분히 알 수 있었다. 그럼에도 여인형과의 통화 직후 피청구인은 김□□에게 전화를 하여 선관위에 대한 출입을 차단하라는 지시를 내렸고, 검찰 수사과정에서는 ‘선관위 청사에 못 들어가게 할 1차적인 대상은 계엄군이 들어간 것을 알고 항의하러 들어가는 시민들’이라고 진술하기도 하였다. 이상과 같은 사정을 종합하여 보면, 피청구인이 중앙선관위 과천청사 및 수원 선거연수원에 경력을 배치하여 출입을 통제한 것은 계엄군의 임무 실행을 용이하게 하려는 의도를 가진 행위로 봄이 상당하다. 따라서 단순히 우발대비를 위하여 선관위 청사에 경력을 배치하였다는 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 6. 전국노동자대회에서의 폭동 유도 여부 및 집회 제한에 대한 판단 가. 이 사건 기록에 의하면, 전국민주노동조합총연맹이 2024. 11. 9. 전국노동자대회를 주최한 사실, 전국노동자대회는 13:00경 또는 13:30경부터 각 가맹조직별로 별도의 위치에서 사전집회를 한 후 14:30경～15:30경까지 행진을 하여 16:00경 숭례문 앞에서 본집회를 하는 것으로 예정되어 있었던 사실, 이와 관련하여 전국민주노동조합총연맹은 ‘세종대로 코리아나 호텔에서 숭례문 사거리 진행방향 전차선과 파이낸스 인도 쪽 2개 차선 제외한 전차선 및 양방향 인도’를 개최장소로 하여 집회 신고를 하였고, 서울특별시경찰청장은 코리아나 호텔에서 숭례문 사거리 방향 편도 전차선 및 인도에서 집회를 개최하도록 통고한 사실, 전국노동자대회 당일 사전집회를 마친 집회 참가자들이 서울광장 남측 횡단보도에서 대한문 방향으로 진출을 시도하자, 경찰이 인원 밀집에 따른 위험을 방지하고, 세종대로 및 교차로 교통 소통을 확보한다는 이유를 들어 경력과 장비(폴리스라인 등)로 추가 인원 집결을 제지한 사실, 이 과정에서 경찰과 집회 참가자들 사이에서 물리적 충돌이 있었고, 일부 집회 참가자들이 현행범으로 체포된 사실, 경찰이 16:27경부터 16:42경까지 3차례에 걸쳐 해산명령을 내린 후 해산절차가 진행된 사실은 인정된다. 그러나 위 인정사실만으로는 피청구인이 위 집회에 대하여 해산명령을 내렸다거나 집회 참가자들에 대한 체포에 관여하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 자료가 없다. 나. 한편, 청구인은 피청구인이 이 사건 계엄의 선포를 정당화할 조건을 만들려는 의도로 전국노동자대회 당시 무장 경찰과 참가자 간의 충돌을 유도하였다는 취지로도 주장하나, 이를 인정할 만한 증거가 없으므로 이 부분에 대한 청구인의 주장 역시 받아들일 수 없다. 7. 피청구인을 파면할 것인지 여부 가. 관련 법리 앞서 본 것처럼 헌법재판소법 제53조 제1항에서 규정한 ‘탄핵심판 청구가 이유 있는 경우’란 피청구인의 파면을 정당화할 수 있을 정도로 중대한 헌법이나 법률 위배가 있는 때를 말한다(헌재 2023. 7. 25. 2023헌나1 참조). 이 사건의 경우, 경찰청장의 법 위반행위가 헌법질서에 미치는 부정적 영향이나 해악이 중대하여 임명권자인 대통령을 통하여 간접적으로 부여된 국민의 신임을 거두어야 할 정도에 이르렀다면, 침해된 헌법질서를 다시 회복하고 헌법을 수호하기 위하여 경찰청장을 파면할 필요가 있다. 나. 판단 (1) 경찰청장의 헌법적 책무 (가) 공무원은 대의민주제에서 주권자인 국민으로부터 국가권력의 행사를 위임받은 사람이므로 업무를 수행할 때 중립적 위치에서 공익을 실현할 의무를 부담한다. 헌법 제7조 제1항은 국민주권주의와 대의민주주의를 바탕으로 공무원을 ‘국민 전체에 대한 봉사자’로 규정하고 공무원의 공익실현의무를 천명하고 있다(헌재 2017. 3. 10. 2016헌나1; 헌재 2025. 3. 24. 2024헌나9 참조). 헌법국가에서 핵심적인 공익은 일차적으로 헌법에 규정되고 법률을 통하여 구체화되므로, 헌법과 법률을 준수하고 헌법이 보장하는 핵심인 국민의 기본권과 자유민주적 기본질서를 수호하는 역할을 다해야 하는 것은 모든 공무원에게 부여된 헌법적 책무이다. (나) 국민의 생명·신체 및 재산의 보호, 범죄의 예방·진압 및 수사 등을 비롯한 공공의 안녕과 질서유지를 임무로 하는 특정직 공무원인(국가공무원법 제2조 제2항 제2호, 경찰법 제3조) 경찰의 공익실현의무는 “모든 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무를 수행하여야 한다.”라는 국가공무원법 제56조 및 “경찰은 그 직무를 수행할 때 헌법과 법률에 따라 국민의 자유와 권리 및 모든 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 보호하고, 국민 전체에 대한 봉사자로서 공정·중립을 지켜야 하며, 부여된 권한을 남용하여서는 아니 된다.”라는 경찰법 제5조 등을 통하여 구체화된다. 특히 경찰법 제5조에서 헌법과 법률을 준수하고 공정과 중립을 지켜야 할 경찰의 의무를 명시하여 다시 한 번 강조하고 있는 것은, 국민의 생명·신체 보호 등 기본권과 가장 밀접하게 관련되는 임무를 수행하는 경찰이 직무수행 과정에서 헌법이나 법률을 위반하거나 공정·중립을 지키지 못할 경우 헌법이 수호하고자 하는 핵심 가치인 국민의 기본권과 자유민주적 기본질서에 직접적이고 중대한 해악을 미칠 수 있기 때문이다. (다) 더욱이, 경찰청장은 국가경찰사무를 총괄하고, 치안에 관한 사무를 담당하는 경찰청 업무를 관장하며 소속 공무원 및 각급 경찰기관의 장을 지휘·감독하는 지위에 있으므로(경찰법 제12조, 제14조 제3항), 헌법과 법률을 준수하고 공정과 중립을 지킬 경찰의 의무는 경찰청장에게 있어서 더욱 강조된다. 이에 경찰법과 국회법은 경찰청장이 헌법과 법률을 준수하고 공정·중립을 지키며 직무를 수행할 수 있도록 그 직무의 독립성과 정치적 중립성을 확보하기 위한 제도적 장치를 마련하고 있다. 구체적으로, 경찰청장 임명 시 국가경찰위원회의 동의를 받아 행정안전부장관의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명하도록 하되, 이 과정에서 국회의 검증절차인 인사청문을 거치도록 하는 한편(경찰법 제14조 제2항, 국회법 제65조의2 제2항 제1호), 경찰청장의 임기를 2년으로 정하고 중임할 수 없도록 함으로써(경찰법 제14조 제4항), 경찰청장이 오직 국민 전체에 대한 봉사자로서 직무수행에 전념할 수 있도록 하고 있다. (라) 위와 같은 헌법 제7조 제1항의 취지, 경찰의 임무와 그 직무수행의 특수성, 경찰을 지휘·감독하는 경찰청장의 지위와 역할, 경찰청장의 임명 절차에 국회가 관여하도록 하고 경찰청장의 임기를 보장하는 목적 등을 종합해 보면, 경찰청장은 단순히 대통령이나 행정안전부장관의 지시를 그대로 집행하는 지위에 머물러 있는 것이 아니라, 자신이 지휘·감독하는 경찰의 직무수행이 헌법과 법률에 따라 국민의 자유와 권리를 보호하는 방향으로 이루어질 수 있도록 함으로써 궁극적으로 경찰이 국민 전체에 대한 봉사자로서 공정과 중립을 지키며 본연의 역할을 수행하고 있다는 점에 대한 국민의 신뢰를 유지하여야 할 권한과 책무를 가진다. 경찰법 제14조 제5항이 경찰청장을 탄핵소추의 대상으로 명시하고 있는 것은, 앞서 본 것과 같은 경찰청장의 권한과 책무에 비추어 볼 때, 경찰청장이 헌법 제65조 제1항에서 직접 열거된 탄핵소추의 대상은 아니더라도 그 직무수행 중의 법 위반행위가 헌법수호의 관점에서 헌법질서에 대해 특히 중대한 위협이 될 수 있음을 상정하고 이를 경계하는 것이다. (2) 법 위반행위의 중대성 (가) 대의민주주의에 대한 위반 헌법 제40조, 제41조 제1항, 제66조 제4항, 제67조 제1항은 대의민주주의를 채택함으로써 민주주의 원리를 구체화하고 있다. 대의민주주의에서 주권자인 국민은 선거를 통해 국회의원을 선출하고, 국회의원은 국민의 대표로서 국민에 대하여 자신의 결정에 대한 정치적 책임을 진다. 국회는 국민의 대표로 구성된 다원적 인적 구성의 합의체로서 일반 국민과 야당의 비판을 허용하고 공개적 토론을 통하여 국민의 다양한 견해와 이익을 인식하고 교량하는 민주적 절차를 통하여 입법기능, 정부감독기능, 재정에 관한 기능 등을 수행한다. 요컨대, 국회는 국민주권주의에 입각한 민주국가를 실현하는 국민의 대표기관이다(헌재 2025. 4. 4. 2024헌나8). 그런데 피청구인은 대통령 윤석열이 이 사건 계엄 선포 및 이 사건 포고령을 통하여 국회의 활동을 전면적으로 금지하자 국회에 경찰을 배치하여 국회 출입문을 봉쇄하고 출입을 통제하는 방법으로 국회의 권한행사를 방해하였고, 이로써 국회의 비상계엄해제요구 결의안에 대한 의결이 지연되었다. 피청구인의 이와 같은 행위는 그 자체로서 대의민주주의에 대한 중대한 위반에 해당하고, 그로 인하여 헌법질서에 미친 부정적인 영향도 엄중하다. (나) 권력분립원칙에 대한 부인 헌법은 주권자인 국민으로부터 국가권력의 행사를 위임받은 국가기관이 그 권력을 남용하는 것을 방지하기 위하여 국가권력을 행사하는 여러 권한과 기능들을 분산시키고 권력 상호 간의 견제와 균형을 이루도록 하는 권력분립원칙을 채택하고 있다. 특히 헌법은 제77조 제5항에서 국회에 대통령의 계엄 선포권을 통제할 수 있는 계엄해제요구권을 부여하고 있다. 피청구인은 국회에 경찰을 배치하여 국회 출입을 통제하는 방법으로 국회의 계엄해제요구권 등 권한행사를 방해하였는바, 이는 헌법 제77조 제5항에 위반될 뿐만 아니라 국회가 제 기능을 충실히 실현할 수 없도록 하는 것으로서 권력분립원칙에도 정면으로 반하는 것이다. 나아가, 집권세력이 특정 기능을 담당하는 국가조직을 이용하여 국민의 기본권과 헌법적 가치를 침해한 우리나라의 아픈 역사적 경험에 대한 반성으로, 헌법은 각종 선거 및 투표관리 등에 관한 사무를 일반행정업무와 기능적으로 분리해 독립된 헌법기관인 선관위에 맡김으로써(헌법 제114조, 제115조) 집권세력의 부당한 이용과 간섭을 제도적으로 배제 내지 견제할 수 있도록 하고 있다(헌재 2025. 4. 4. 2024헌나8 참조). 피청구인은 경찰을 선관위 청사에 배치하여 출입을 통제함으로써 계엄군이 그 임무를 실행하는 것을 용이하게 하였던바, 이러한 피청구인의 행위는 선관위의 독립성을 침해한 것으로서 권력분립원칙을 중대하게 위반한 것이다. (다) 피청구인의 주장에 대한 판단 1) 피청구인은 이 사건 계엄 당시에는 이 사건 계엄이 위헌·위법하다고 판단할 만한 근거가 부족하였으므로 대통령 윤석열의 지시에 따를 수밖에 없었고, 이는 어느 기관이라도 마찬가지였다는 취지로 주장한다. 그러나 다음과 같은 이유에서 피청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 가) 피청구인은 국가치안 부문에 종사하는 경찰간부를 양성하기 위하여 설치된 경찰대학을 졸업한 후 1991년 경위로 경찰에 입직하여, 1997년 경감 승진, 2011년 총경 승진, 2018년 경무관 승진하여, 2021. 1. 경기남부경찰청 자치경찰부장, 경찰청 치안상황관리관, 2022. 6. 치안감으로 승진하여 경찰청 공공안녕정보국장, 2022. 12. 치안정감으로 승진하여 경찰청 차장, 2024. 1. 서울특별시경찰청장, 2024. 8. 치안총감으로 승진하여 경찰청장으로 임명되었다. 피청구인은 30년 이상 경찰에서 근무하면서 경찰청, 서울특별시경찰청, 경기남부경찰청 등에서 주요 보직을 역임한바, 헌법과 법률이 부여한 경찰의 임무와 한계에 대하여 누구보다도 잘 알고 있는 고위 공직자이다. 나) 대통령이 비상계엄을 선포하려면 전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태로 적과 교전 상태에 있거나 사회질서가 극도로 교란되어 행정 및 사법 기능의 수행이 현저히 곤란한 상황이 현실적으로 발생하여야 한다(헌법 제77조 제1항 및 계엄법 제2조 제2항). 이 사건 계엄 선포 당시 정치상황과 사회상황이 전시·사변에 해당한다거나 적과 교전 상태에 있었다고 볼 수 없음은 명백하였다. 한편, 대통령 윤석열이 2024. 12. 3. 22:27경 이 사건 계엄을 선포하면서 한 대국민담화의 내용은 ‘대한민국은 야당의 탄핵과 특검, 예산 삭감 등으로 국정이 마비된 상태이며, 북한 공산세력의 위협으로부터 자유대한민국을 수호하고 헌정질서를 지키기 위해 비상계엄을 선포한다’는 것이었는데, 윤석열이 이 사건 계엄 선포의 사유로 든 사유들은 그 자체로 민주주의 원리에 따라 조율되고 해소되어야 할 정치의 영역에 속하는 것으로서 계엄 선포의 사유가 될 수 없었다. 이에 이 사건 계엄이 선포되자마자 당시 야당이었던 더불어민주당 소속 국회의원들은 물론, 여당이었던 국민의힘 소속 국회의원들을 포함한 190명의 국회의원들은 비상계엄해제요구 결의안을 가결시키기 위하여 신속하게 국회로 모여들었다. 시민들 역시 이 사건 계엄에 저항하기 위하여 국회로 모였고, 현장에 출동한 군경들도 일반 시민들을 맞닥뜨리게 되자 소극적으로 임무를 수행하였다. 이를 통하여 이 사건 계엄이 신속하게 해제될 수 있었다. 피청구인은 어느 기관도 이 사건 계엄의 위헌·위법성을 인식하지 못하였다고 주장하나, 위와 같은 사정들은 이 사건 계엄의 위헌·위법성이 평균적인 법감정을 가진 사회 일반인으로서도 충분히 인식할 수 있었던 것임을 보여준다. 다) 더욱이, 피청구인은 이 사건 계엄이 선포되기 세 시간 전에 대통령 윤석열을 만났다. 피청구인이 대통령 안전가옥에서 윤석열로부터 비상계엄의 사유로 들은 것은 다수의 고위 공직자에 대한 탄핵, 주요 예산의 삭감 등 국회의 상황에 관련된 것이었고, 당시 피청구인이 김용현으로부터 건네받은 문서에는 군인들의 출동시각과 출동장소를 의미하는 것으로 보이는 ‘2200 국회’, ‘2300 민주당사’, ‘여론조사꽃’ 등의 문구가 기재되어 있었다. 이를 통해서도 피청구인은 그 자체로 정당한 비상계엄 선포의 사유가 될 수 없는 사실, 즉 윤석열이 여소야대로 인한 국회와의 대립 상황을 병력을 동원하여 타개하고자 이 사건 계엄을 선포하려고 한다는 사실을 알 수 있었다. 라) 또한, 이 사건 계엄이 선포된 직후 국군방첩사령관 여인형은 피청구인에게 더불어민주당 대표 국회의원 이재명, 국회의장 우원식, 더불어민주당 원내대표 국회의원 박찬대 등에 대한 위치 확인을 요청하였고, 계엄사령관 박안수는 피청구인에게 이 사건 포고령의 내용을 알려주며 국회 통제와 관련된 요청을 하였으며, 대통령 윤석열은 비상계엄해제요구 결의안이 가결될 무렵까지 피청구인에게 총 6회 직접 전화하여 국회에 들어가려는 의원들이 모두 이 사건 포고령을 위반한 것이므로 체포하라고 지시하기도 하였다. 즉, 피청구인은 윤석열 등으로부터 국회 통제 및 국회의원 체포 등 이 사건 계엄과 관련된 지시나 요청을 직접 받는 과정에서 윤석열이 이 사건 계엄을 선포한 의도를 알 수 있었다고 보이는 등 이 사건 계엄의 위헌·위법성을 충분히 인식할 수 있는 상황에 있었다. 마) 이상과 같은 사정을 종합하여 보면 피청구인이 이 사건 계엄의 위헌·위법성을 인식하지 못하였다는 주장은 받아들이기 어렵다. 2) 더욱이, 피청구인의 위와 같은 주장은 공무원을 국민 전체에 대한 봉사자로 규정한 헌법 제7조 제1항 및 경찰청장에게 헌법과 법률을 준수하고 공정과 중립을 지킬 의무를 부여한 경찰법 제5조의 규정 취지에도 정면으로 반하는 것인바, 이를 받아들이기 어렵다. 비상계엄 선포와 같은 국가긴급권이 실행되면 권력이 하나의 국가기관으로 집중되고 국가권력의 남용을 방지하기 위하여 마련된 각종 통제 장치가 작동할 수 없게 되어 헌법적 가치와 국민의 기본권이 중대하게 침해될 위험이 있다. 따라서 헌법준수의무를 부담하고 있는 대통령으로서는 헌법과 법률이 정한 비상계엄 선포의 요건과 한계를 준수하여 신중하게 그 권한을 행사하여야 한다(헌재 2025. 4. 4. 2024헌나8 참조). 그러나 이러한 헌법준수의무가 오직 대통령에게만 부여된 것은 아니다. 앞서 살펴본 바와 같이, 직무의 독립성과 정치적 중립성을 기초로 경찰의 직무수행이 헌법과 법률에 따라 국민의 자유와 권리를 보호하고, 국민 전체에 대한 봉사자로서 공정과 중립을 지키는 방향으로 이루어질 수 있도록 판단하고 결정하는 것은 경찰청장에게 부여된 중요한 권한이자 책무이다. 따라서 경찰청장은 대통령에게 지시를 받는 경우 스스로의 지위와 권한에 비추어 자신의 직무 범위 안에서 헌법과 법률에 반하는 지시를 판별하여야 한다. 그럼에도 피청구인은 위헌·위법한 대통령의 지시에 따라 자유민주적 기본질서의 근간을 해치는 정도로 중대하고도 명백히 위헌인 이 사건 계엄을 실행하는 행위에 가담하였다. 이러한 피청구인의 행위는 경찰청장에게 부여된 헌법 수호의 사명과 책무를 사실상 포기한 것이고, 이는 이 사건 계엄 선포 전후의 사정이나 피청구인의 상황 인식, 임명권자인 대통령과의 관계 등 어떠한 사정에 비추어 보더라도 정당화되거나 용인될 수 없다. 이상과 같은 사정을 종합하여 보면, 경찰 조직 내 최고 책임자로서 고도의 정보접근성과 전문성을 갖추고 있고, 헌법과 법률에 따라 소속 공무원 및 각급 경찰기관의 장을 지휘·감독할 책무를 부담하는 피청구인이 이 사건 계엄의 위헌·위법성을 인식하지 못하였다는 주장은 경찰청장으로서의 책무를 방기하였음을 인정하는 것에 불과하다. (3) 파면 결정으로 인한 효과 및 파면의 필요성 (가) 경찰청장은 국가경찰사무를 총괄하고, 치안에 관한 사무를 담당하는 경찰청 업무를 관장하며, 13만 명이 넘는 경찰관을 포함한 소속 공무원 및 각급 경찰기관의 장을 지휘·감독하는 지위에 있으므로, 그에 대한 파면 결정이 가져올 수 있는 국가적 손실이 경미하다고 평가하기는 어렵다. 다만 국가 원수이자 행정부의 수반으로서 국민의 선거에 의하여 선출되어 직접적인 민주적 정당성을 부여받은 대통령과 경찰청장은 정치적 기능이나 비중에서 본질적 차이가 있고, 양자 사이의 직무계속성의 공익이 다름에 따라 파면의 효과 역시 근본적인 차이가 있다. 따라서 ‘법 위반행위의 중대성’과 ‘파면 결정으로 인한 효과’ 사이의 법익형량을 함에 있어 이와 같은 점이 고려되어야 한다. (나) 우리나라 경찰은 특정한 정치 세력의 권력 남용에 이용되어 온 아픈 경험을 가지고 있다. 1960. 3. 15. 실시된 대통령 및 부통령 선거에서는 내무부와 각 도의 경찰이 투표총계를 조작하는 등 이른바 3·15 부정선거에 동원된 바 있고(헌재 2025. 2. 27. 2023헌라5 참조), 이에 저항하는 시민들에게 발포를 한 사실도 있다. 이로 인하여 촉발된 4·19 혁명에 의하여 1960. 6. 15. 헌법 개정이 이루어지면서 경찰의 정치화를 차단하고자 하는 국민적 열망에 따라 경찰 중립화에 관련된 규정이 헌법에 도입되기도 하였는데, 가장 핵심적인 내용은 행정각부의 조직과 직무범위에 관한 법률에 경찰의 중립을 보장하기에 필요한 기구에 관한 규정을 두도록 정한 것이었다(제3차 개정헌법 제75조 제2항). 이에 따라 경찰의 중립과 관련된 법안들이 제안되기도 하였으나, 이는 그 결실을 이루지 못한 채 1960. 7. 29. 국회의 해산과 함께 폐기되었고, 1962. 12. 26. 헌법이 개정되면서 경찰의 중립성과 관련된 위 헌법조문 역시 삭제되었다. 1961. 5. 16. 군사정변 이후 정부는 민주화를 요구하는 시민사회와 지속적인 마찰을 빚었다. 특히 박정희 전 대통령이 1972. 10. 17. 대통령특별선언을 통하여 기존의 헌정질서를 중단시키고 이른바 유신체제로 이행하려고 하자 그에 대한 시민들의 저항이 이어졌다. 그때마다 경찰은 국민의 정치적 자유를 억압하는 수단으로 동원되었다. 1979. 10. 26. 박정희 전 대통령이 사망한 후, 경찰 중립화와 관련된 조항을 헌법에 명시하기로 하는 논의들이 이루어지기도 하였으나, 당시 집권 세력이 소극적인 태도를 보임으로써 모두 이루어지지 않았다. 이후 대통령 직선제 개헌 등 민주화 쟁취를 위한 움직임이 1987. 6. 29. 이전까지 지속적으로 이어졌고, 그 결과 1987. 10. 29. 제9차 개헌이 이루어졌다. 한편, 1988. 1. 15.에는 박종철 사인 은폐조작 사건으로 현재의 경찰청장에 해당하는 내무부 치안본부장이 구속되는 사건이 발생하였다. 이로 인하여 경찰의 도덕성과 신뢰성이 실추되자, 1988. 1. 29. 경찰대학 1～4기 졸업생들은 경찰의 정치적 중립이 이루어져야 한다는 내용의 대국민 메시지를 발표하였고, 이러한 견해 표명을 계기로 정부와 국회에서 경찰중립화에 대한 관심이 촉발되었다. 이에 따라 1991. 5. 31. 경찰의 민주적인 관리·운영과 효율적인 임무수행을 위하여 경찰의 기본조직 및 직무범위에 관한 사항을 규정하는 것을 목적으로 하는 경찰법이 제정되었고, 경찰의 정치적 중립을 위한 독립관청으로서 경찰청이 설치되었다. 제정 당시 경찰법 제4조는 “경찰은 그 직무를 수행함에 있어서 헌법과 법률에 따라 국민의 자유와 권리를 존중하고, 국민전체에 대한 봉사자로서 공정중립을 지켜야 하며, 부여된 권한을 남용하여서는 아니된다.”라고 규정하였고, 현행 경찰법 제5조 역시 같은 취지로 규정하고 있다. 이는 국민주권주의와 대의민주주의를 바탕으로 공무원을 ‘국민 전체에 대한 봉사자’로 규정한 헌법 제7조 제1항의 내용을 구체화하면서, 경찰의 공정성과 중립성에 대한 국민적 열망과 요청을 명문화한 것이다. (다) 경찰청장의 지위에 있는 피청구인으로서는 위와 같은 역사적 경험을 기초로 하여, 경찰의 최고 책임자로서 경찰이 국민 전체에 대한 봉사자로서의 본연의 임무에 충실할 수 있도록 하였어야 한다. 그럼에도 피청구인은 대통령 윤석열이 정치적 상황을 타개할 의도로 실행한 이 사건 계엄과 이 사건 포고령의 위헌·위법성을 알면서도 오히려 자신의 지휘하에 있는 경찰들을 동원하여 시민들과 대치하도록 하고, 경찰 조직 전체가 국민들로부터 불신을 받을 상황을 초래하였다. 경찰의 직무가 헌법과 법률에 따라 수행될 것이라고 믿어 온 국민의 신뢰를 회복하고, 어려운 여건 속에서도 묵묵히 보이지 않는 희생과 봉사에 전념해 온 경찰의 명예를 되찾기 위해서는 피청구인에게 엄정한 책임을 물을 필요가 있다. (4) 소결 이상과 같은 점을 종합적으로 고려하면, 피청구인의 법 위반행위가 헌법질서에 미치는 부정적 영향과 해악이 중대하여 피청구인을 파면함으로써 얻는 헌법수호의 이익이 파면에 따르는 국가적 손실을 압도할 정도로 크다고 인정된다. 8. 결론 피청구인을 경찰청장직에서 파면한다. 이 결정은 재판관 전원의 일치된 의견에 따른 것이다. 재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준