민간임대주택에 관한 특별법 제49조 제1항 등 위헌확인

사 건 2020헌마1312, 2021헌마13(병합) 민간임대주택에 관한 특별법 제49조 제1항 등 위헌확인 청 구 인 별지 청구인 명단과 같음 선 고 일 2025. 11. 27.

청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.

1. 사건개요 가. 청구인들은 2020. 8. 18. 이전에 ‘민간임대주택에 관한 특별법’(이하 연혁에 상관없이 ‘민간임대주택법’이라 한다) 제5조에 따라 임대사업자로서 동일 주택단지에서 100호 미만의 민간매입임대주택을 등록하였다. 나. 민간임대주택법이 2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되기 전에는 민간임대주택법에 따라 등록한 민간임대주택 중 ① 민간건설임대주택(제49조 제1항 제1호), ② 분양주택 전부를 우선 공급받아 임대하는 민간매입임대주택(제49조 제1항 제2호), 또는 ③ 동일 주택단지에서 100호 이상의 주택을 임대하는 민간매입임대주택(제49조 제1항 제3호)의 임대사업자에게만 임대보증금 보증에 가입할 의무를 부과하였다. 민간임대주택법은 제49조에 따라 임대보증금에 대한 보증에 가입하여야 하는 임대사업자로서 보증에 가입하지 아니한 자는 2년 이하의 징역이나 2천만 원 이하의 벌금에 처하도록 하였다(제65조 제2항 제9호). 그러나 민간임대주택법이 2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되면서 ④ 제2호와 제3호 외의 민간매입임대주택(제49조 제1항 제4호)의 임대사업자에게도 임대보증금 보증에 가입할 의무가 부과되면서, 임대보증금에 대한 보증가입 대상이 민간임대주택법에 따라 등록된 모든 민간임대주택으로 확대되었고, 이를 위반한 임대사업자도 동일한 벌칙조항(제65조 제2항 제9호)에 근거하여 처벌대상이 되었다. 위 개정법은 2020. 8. 18.부터 시행되었는데, 다만 민간임대주택법 부칙(2020. 8. 18. 법률 제17482호) 제4조에 따라 시행 당시 이미 등록되어 있는 민간임대주택 중 위 개정법에 따라 새롭게 임대보증금 보증가입 대상이 된 민간임대주택에 대해서는 시행 1년 후 임대차계약을 체결하는 경우부터 적용되었다. 따라서 기존에 임대보증금에 대한 보증가입의무를 부담하지 않던 자들은 이미 등록한 민간매입임대주택에 대해서는 위 개정법 시행 1년 후 임대차계약을 체결하는 경우부터 임대보증금 보증가입의무를 부담하게 되었고, 위 개정법 시행 후 새롭게 등록하는 민간매입임대주택에 대해서는 임대차계약을 체결하면 바로 임대보증금 보증가입의무를 부담하게 되었다. 다. 2020헌마1312 사건의 청구인들은 기존에 임대보증금 보증가입의무 대상이 아니었던 민간매입임대주택을 가입의무 대상에 포함시킴으로써 청구인들과 같은 소규모 임대사업자에게도 임대보증금 보증가입을 강제하고 있는 개정 민간임대주택법 제49조 제1항, 제65조 제2항 제9호가 청구인들의 평등권, 재산권 등을 침해한다고 주장하면서 2020. 9. 29. 헌법소원심판을 청구하였고, 2021헌마13 사건의 청구인들도 같은 주장을 하면서 2021. 1. 4. 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들은 ‘민간임대주택에 관한 특별법’(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정된 것) 제49조 제1항, 제65조 제2항 제9호를 심판대상으로 하는 헌법소원심판을 청구하였다. 그런데 청구인들은 민간임대주택법 제49조 제1항 제1호 내지 제3호 중 어느 하나에도 해당하지 않는 임대사업자로서 당초 임대보증금 보증에 가입할 의무가 없었다가, 2020. 8. 18. 민간임대주택법 제49조 제1항 제4호가 신설되면서 비로소 임대보증금 보증에 가입할 의무가 발생하였으므로, 보증가입의무를 부과하고 있는 민간임대주택법 제49조 제1항과 관련하여서는 같은 항 제4호로 심판대상조항을 한정한다. 또한 보증가입의무 위반행위의 벌칙을 정한 위 개정 민간임대주택법 제65조 제2항 제9호 중 청구인들과 관련 있는 부분은 ‘제49조 제1항 제4호에 관한 부분’으로 한정된다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘민간임대주택에 관한 특별법’(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되고, 2023. 6. 1. 법률 제19424호로 개정되기 전의 것) 제49조 제1항 제4호(이하 ‘보증가입의무조항’이라 한다), 구 ‘민간임대주택에 관한 특별법’(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되고, 2021. 9. 14. 법률 제18452호로 개정되기 전의 것) 제65조 제2항 제9호 중 제49조 제1항 제4호에 관한 부분(이하 ‘벌칙조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 아래와 같다. [심판대상조항] 구 민간임대주택에 관한 특별법(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되고, 2023. 6. 1. 법률 제19424호로 개정되기 전의 것) 제49조(임대보증금에 대한 보증) ① 임대사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 민간임대주택을 임대하는 경우 임대보증금에 대한 보증에 가입하여야 한다. 4. 제2호와 제3호 외의 민간매입임대주택 구 민간임대주택에 관한 특별법(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되고, 2021. 9. 14. 법률 제18452호로 개정되기 전의 것) 제65조(벌칙) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역이나 2천만 원 이하의 벌금에 처한다. 9. 제49조에 따라 임대보증금에 대한 보증에 가입하여야 하는 임대사업자로서 보증에 가입하지 아니한 자 [관련조항] 구 민간임대주택에 관한 특별법(2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되고, 2023. 6. 1. 법률 제19424호로 개정되기 전의 것) 제49조(임대보증금에 대한 보증) ① 임대사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 민간임대주택을 임대하는 경우 임대보증금에 대한 보증에 가입하여야 한다. 1. 민간건설임대주택 2. 제18조 제6항에 따라 분양주택 전부를 우선 공급받아 임대하는 민간매입임대주택 3. 동일 주택단지에서 100호 이상으로서 대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택을 임대하는 민간매입임대주택(제2호에 해당하는 민간매입임대주택은 제외한다) 4. (심판대상조항) 3. 청구인들의 주장 가. 보증가입의무조항의 목적은 민간매입임대주택의 임대사업자가 부도 등으로 인하여 임차인의 보증금 반환의무를 이행하지 못하는 상황을 방지하는 것에 있다. 미등록 임대사업자와 등록 임대사업자는 보증금 반환의무 이행 여부에 있어서 본질적으로 차이가 없음에도, 보증가입의무조항은 합리적 이유 없이 등록 임대사업자에게만 보증가입의무를 부과하고 미등록 임대사업자에게는 의무를 부과하지 않아 청구인들의 평등권을 침해한다. 또한 임대사업자와 임차인 모두 보증수수료 납부의무가 있음에도 벌칙조항은 임차인이 보증수수료를 납부하지 않아 임대사업자가 보증가입의무를 이행하지 못하게 된 경우에도 임대사업자만을 형사처벌하도록 규정하고 있어 청구인들의 평등권을 침해한다. 나. 민간임대주택법은 보증가입의무조항을 두어 청구인들과 같은 소규모 임대사업자를 포함한 모든 임대사업자를 대상으로 보증가입의무를 부과하고 있고, 보증가입의무 위반자에 대하여 ‘국민주택기금 융자금의 이자 가산’이나 ‘과징금 부과’, ‘과태료’ 등 행정적 제재로도 입법 목적이 실현가능함에도 벌칙조항을 두어 형사처벌을 가하고 있다. 따라서 보증가입의무조항 및 벌칙조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 재산권을 침해한다. 정부는 2017. 12. 13. ‘임대주택 등록 활성화 방안’을 발표하여 민간임대사업자 등록을 장려함으로써 소규모 임대사업자에 대하여는 보증가입의무를 면제하여 주는 기존 법률이 유지될 것이라는 신뢰를 주었다. 그럼에도 불구하고 민간임대주택법이 보증가입의무조항과 벌칙조항을 두어 기존에 보증가입의무가 없었던 소규모 임대사업자에게까지 보증가입을 강제하고 위반 시 형사처벌하도록 한 것은 정부에 의해 유도된 청구인들의 신뢰를 침해하는 것으로서, 보증가입의무조항 및 벌칙조항은 신뢰보호원칙에 위배되어 청구인들의 재산권을 침해한다. 4. 판단 가. 헌법재판소의 선례 헌법재판소는 2025. 9. 25. 2020헌마1404 결정에서 보증가입의무조항과 벌칙조항이 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해하지 않는다고 판단하였다. 그 이유의 요지는 다음과 같다. 『(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성 보증가입의무조항과 벌칙조항은 임대사업자로 하여금 민간임대주택을 임대하는 경우 임대보증금에 대한 보증에 가입하게 함으로써 임차인이 보증금을 상실하는 위험으로부터 두텁게 보호하고 민간임대주택과 관련한 법률관계를 명확히 함으로써 국민의 주거생활을 안정화 시키는 것을 목적으로 하므로 입법목적의 정당성이 인정되고, 의무위반시 형사처벌하도록 하여 보증가입을 강제함으로써 임대사업자로부터 보증금을 반환받지 못하는 위험을 방지한다는 점에서 수단의 적합성도 인정된다. (2) 침해의 최소성 (가) 2020. 8. 18. 법률 제17482호로 개정되기 전의 민간임대주택법 제49조 제1항은 민간건설임대주택, 분양주택 전부를 우선 공급받아 임대하는 민간매입임대주택과 동일 주택 단지에서 100호 이상의 주택을 임대하는 민간매입임대주택을 임대하는 경우에 한하여 임대사업자에게 임대보증금에 대한 보증에 가입하도록 의무를 부여하고 있었다. 그 결과 동일 주택 단지에서 100호 이상의 주택을 임대하는 민간매입임대주택 등에 해당하지 않는 민간매입임대주택의 임차인은 임대사업자의 부도 등의 사유가 발생하면 임대보증금을 반환받기 어려웠다. 이에 정부는 ‘주택시장 안정 보완대책(2020.7.10.)’에서 모든 등록임대주택에 대하여 임대보증금 보증가입의무를 적용하겠다고 밝히고, 2020. 8. 18. 법률 제17482호로 민간임대주택법 제49조 제1항 제4호를 신설하여, 종전의 임대보증금 보증가입대상이 아닌 민간매입임대주택 임대사업자 모두에게 등록임대주택에 대한 임대보증금 보증에 가입하도록 의무를 부여하였다. (나) 임대보증금에 대한 보증가입으로 임대사업자에게 부과되는 경제적 부담은 임대보증금에 관한 보증수수료 상당이다. 보증수수료는 임대보증금×보증료율(1년 기준)로 산정된다. 보증료율은 신용도나 부채비율에 따라 달리 책정되고 있으나, 2025년 7월 현재 주택도시보증공사에서 취급하는 보증상품의 경우 법인 기준으로 0.073%∼1.590%까지 정도이고, 개인 기준으로 0.099%∼0.438%임을 확인할 수 있다. 서울보증보험(SGI)에서 취급하는 임대주택보증보험의 경우 개인 기준으로는 신용평점별 0.229% ~ 1.262%, 법인 기준으로는 신용등급별 0.106% ~ 1.240%의 요율이 적용되며 담보인정비율(LTV) 및 보증금에 따라 추가적으로 할인, 할증률이 적용된다. 따라서 임대보증금 보증수수료는 임대보증금의 0.073%에서 1.590%까지 정도여서 경제적 부담이 과다하다고 보기 어렵다. (다) 민간임대주택법 제49조 제2항은 임대보증금 보증가입 대상을 "임대보증금 전액"으로 하고 있으나, 임차인의 임대보증금 회수 방안이 어느 정도 확보되었다고 볼 수 있는 일정한 경우(근저당권이 세대별로 분리된 경우, 임대보증금보다 선순위의 제한물권, 압류ㆍ가압류ㆍ가처분 등이 해소된 경우, 임차인이 전세권설정을 요구하고 임대사업자가 이에 동의하여 전세권이 설정된 경우 등)에는 담보권이 설정된 금액과 임대보증금을 합한 금액에서 주택가격의 100분의 60에 해당하는 금액을 뺀 금액 이상으로 대통령령에서 정하는 금액을 보증대상으로 할 수 있다(민간임대주택법 제49조 제3항). 민간임대주택법 시행령 제39조 제1항은 "법 제49조 제3항 각 호 외의 부분 전단에서 "대통령령에서 정하는 금액"이란 담보권이 설정된 금액과 임대보증금을 합한 금액에서 주택가격의 100분의 60에 해당하는 금액을 뺀 금액을 말한다."라고 정하고 있으므로, 담보권이 설정된 금액과 임대보증금을 합한 금액이 주택가격의 100분의 60이거나 그보다 작은 경우에는 보증대상액이 0 이하로 되어 보증수수료가 발생하지 않는다. 게다가 보증수수료 중 25%는 임차인이 부담하므로(민간임대주택법 제49조 제7항, 같은 법 시행령 제40조), 임대보증금에 대한 보증가입을 위해 임대사업자가 부담해야 하는 금액은 연간 아무리 많아야 임대보증금의 약 1.5%를 넘지 않으므로 보증가입의무조항으로 임대사업자에게 부과되는 경제적 부담이 과도하다고 단정하기 어렵다. (라) 개정법 시행 당시 등록된 임대주택에 대해서는 법 시행일로부터 1년 후 임대차계약을 체결하는 경우부터 적용하는 것으로 그 시행을 유예하고 있어 새롭게 의무를 부담하게 된 임대사업자로 하여금 보증가입과 관련한 준비를 할 수 있도록 하여(부칙 제4조), 제한되는 사익을 최소화하려는 여러 조치를 취하였다고 볼 수 있다. (마) 청구인들은 임대보증금에 대한 보증가입의무를 이행하지 않은 임대사업자에 대해서는 행정적 제재로도 충분한데, ‘2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금’이라는 법정형은 과잉금지원칙에 위반되는 과도한 형벌이라고 주장한다. 살피건대, 어떤 행위를 범죄로 규정하고 그에 대하여 어떤 형벌을 과할 것인가 하는 문제는 원칙적으로 입법자가 우리의 역사와 문화, 입법 당시의 시대적 상황과 국민일반의 가치관 내지 법감정, 범죄의 실태와 죄질 및 보호법익 그리고 범죄예방효과 등을 종합적으로 고려하여 결정하여야 할 국가의 입법정책에 관한 사항으로서 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되어야 할 분야로서(헌재 2011. 11. 24. 2010헌바120), 벌칙조항이 보증가입의무조항에 위반한 경우의 효과로서 행정적 제재가 아닌 형벌을 규정하고 있다고 하더라도 그 자체만으로 입법재량을 벗어났다고 단정하기 어렵다. 한편, 현행 민간임대주택법(2021. 9. 14. 법률 제18452호로 개정된 것)은 벌칙조항을 삭제하고 제67조 제5항을 신설하여, 임대보증금에 대한 보증에 가입하지 아니한 임대사업자에게는 임대보증금의 100분의 10 이하에 상당하는 금액의 과태료를 부과하고, 이 경우 그 금액이 3천만 원을 초과하는 경우에는 3천만 원으로 정하고 있다. 하지만, 위와 같은 개정은 임대사업자가 부채비율 등을 개선하지 않는 경우 보증가입이 어렵고 처벌로도 임차인 보호의 실효성을 확보하기 어렵다는 문제를 해결하기 위하여 지방자치단체장이 보증보험에 가입하지 않는 임대사업자를 직권으로 등록 말소할 수 있도록 하는 등 제도를 보완하고(민간임대주택법 제6조 제1항 제14호), 보증보험 미가입 사업자에게 보증금 금액에 따라 과태료를 부과하여 제재의 실효성을 높이기 위한 것이지 종전 법정형 및 벌칙조항에 대한 반성적 고려에서 이루어진 개정이었다고 볼 수 없다. 이 같은 사정을 고려하면 추후 법 개정이 있었다는 이유만으로 개정 전 조항인 벌칙조항이 입법자의 재량범위를 넘었다고 할 수 없다. 나아가 벌칙조항이 규정하고 있는 ‘2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금’은 그 법정형 자체가 과도한 형벌을 규정한 것으로 보기도 어렵다. 따라서 보증가입의무조항과 벌칙조항은 침해의 최소성이 인정된다. (3) 법익의 균형성 보증가입의무조항과 벌칙조항으로 인하여 제한되는 임대사업자의 사익은 위와 같은 정도의 보증수수료 지출이 수반되는 보증가입이 강제되고 미가입시 형사처벌되는 것임에 비하여, 위 조항들을 통해 달성하고자 하는 공익은 임대보증금 회수의 확보를 통한 주택 임차인의 주거 안정이라고 할 것인바, 보증가입의무조항과 벌칙조항을 통해 달성하려는 공익이 그로 인해 침해되는 사익에 비해 결코 작다고 할 수 없다.』 나. 선례 변경의 필요성 여부 청구인들은 신뢰보호원칙 위반도 주장하나, 2017. 12. 13. 발표된 ‘임대주택 등록 활성화 방안’에는 다주택자들의 임대사업자 등록 유도를 위한 세금과 건강보험료 등에 관한 혜택이 기재되어 있을 뿐 보증가입의무의 부과 또는 면제에 관한 사항은 언급되어 있지 않으므로, 정부에 의해 이에 대한 어떠한 신뢰가 유도되었다고 할 수 없고, 이 부분 주장은 결국 보증가입의무조항과 벌칙조항이 과도한 제재라는 취지의 과잉금지원칙 위반에 대한 주장과 다르지 않다. 또한 청구인들은 보증가입이 강제되지 않는 미등록 임대사업자와 비교하거나 보증수수료를 납부하지 않는 임차인에 대한 처벌규정이 없는 것과 비교하였을 때 평등권이 침해된다고도 주장하나, 이는 보증가입의 강제가 부당하여 기본권을 침해한다는 주장과 다르지 않다. 결국 과잉금지원칙 위반 여부에 관한 선례의 위 결정 이유는 이 사건에도 그대로 타당하고, 위 선례와 달리 판단하여야 할 사정 변경이나 필요성이 있다고 보기 어렵다. 다. 소결 따라서 보증가입의무조항과 벌칙조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 재산권을 침해하지 않는다. 5. 결론 그렇다면 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.