공직선거법 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 전라북도 장수군 선거구란 위헌확인

청 구 인1. 김○○ 2. 박○○ 청구인들 대리인 법무법인 덕수 담당변호사 김준우 외 1인

1. 청구인 박○○의 심판청구를 각하한다. 2. 구 공직선거법(2022. 4. 20. 법률 제18841호로 개정되고, 2023. 12. 26. 법률 제19839호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 전라북도의회의원지역선거구들 부분, 공직선거법(2023. 12. 26. 법률 제19839호로 개정된 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 전북특별자치도의회의원지역선거구들 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 3. 구 공직선거법(2022. 4. 20. 법률 제18841호로 개정되고, 2023. 12. 26. 법률 제19839호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 전라북도의회의원지역선거구들 부분, 공직선거법(2023. 12. 26. 법률 제19839호로 개정된 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 전북특별자치도의회의원지역선거구들 부분은 2026. 2. 19.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.

1. 사건개요 청구인 김○○는 2022. 4. 20. 법률 제18841호로 개정된 공직선거법 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 ‘전라북도의회의원’ 선거구역 내 ‘장수군 선거구’에, 청구인 박○○은 위 ‘전라북도의회의원’ 선거구역 내 ‘전주시 제11선거구’에 각 주소를 두어 2022. 6. 1. 실시된 제8회 전국동시지방선거 중 ‘전라북도의회의원’ 선거에서 선거권을 가졌던 선거인들이다. 청구인들은 위 선거구구역표 중 ‘전라북도의회의원’ 선거구역 내 ‘장수군 선거구’ 부분이 청구인들의 선거권과 평등권을 침해하였다고 주장하면서 2022. 8. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들이 기본권 침해를 주장하는 선거구는 2022. 6. 1. 실시된 제8회 전국동시지방선거에서 ‘전라북도의회의원’ 선거에 적용된 구 공직선거법(2022. 4. 20. 법률 제18841호로 개정되고, 2023. 12. 26. 법률 제19839호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 ‘전라북도의회의원’ 선거구역 내 ‘장수군 선거구’ 부분이다. 한편 2023. 12. 26. 법률 제19839호로 ‘전북특별자치도 설치 등에 관한 특별법’이 ‘전북특별자치도 설치 및 글로벌생명경제도시 조성을 위한 특별법’으로 전부개정되면서 부칙 제7조 제3항에 의해 공직선거법 제26조 제1항 [별표 2] 중 “전라북도의회의원”이 “전북특별자치도의회의원”으로 개정되었는데, 의회의 명칭만 변경되었을 뿐이고 그 외에 내용상으로는 아무런 변화가 없다. 따라서 법질서의 정합성과 소송경제 측면을 고려하여 공직선거법(2023. 12. 26. 법률 제19839호로 개정된 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 ‘전북특별자치도의회의원’ 선거구역 내 ‘장수군 선거구’ 부분도 심판대상에 포함하기로 한다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 공직선거법(2022. 4. 20. 법률 제18841호로 개정되고, 2023. 12. 26. 법률 제19839호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 ‘전라북도의회의원’ 선거구역 내 ‘장수군 선거구’ 부분, 공직선거법(2023. 12. 26. 법률 제19839호로 개정된 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 ‘전북특별자치도의회의원’ 선거구역 내 ‘장수군 선거구’ 부분(이하 위 개정 전·후 선거구구역표를 구별 없이 ‘이 사건 선거구구역표’라 하고, 위 ‘전라북도의회’와 ‘전북특별자치도의회’를 구별 없이 ‘이 사건 도의회’라 하며, 위 ‘장수군 선거구’를 ‘이 사건 선거구’라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 공직선거법(2022. 4. 20. 법률 제18841호로 개정되고, 2023. 12. 26. 법률 제19839호로 개정되기 전의 것) 제26조(지방의회의원선거구의 획정) ① 시·도의회의원지역선거구(이하 “시·도의원지역구”라 한다)는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)을 구역으로 하거나 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시·도의원지역구에서 선출할 지역구시·도의원정수는 1명으로 하며, 그 시·도의원지역구의 명칭과 관할구역은 별표 2와 같이 한다. [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표(지역구 : 729명) ┌────┬──────────┐ │선거구명│선거구역 │ ├────┴──────────┤ │전라북도의회의원(지역구 : 36) │ ├────┬──────────┤ │장 수 군│장수군 일원 │ │선 거 구│ │ └────┴──────────┘ 공직선거법(2023. 12. 26. 법률 제19839호로 개정된 것) 제26조(지방의회의원선거구의 획정) ① 시·도의회의원지역선거구(이하 “시·도의원지역구”라 한다)는 인구·행정구역·지세·교통 그 밖의 조건을 고려하여 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)을 구역으로 하거나 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시·도의원지역구에서 선출할 지역구시·도의원정수는 1명으로 하며, 그 시·도의원지역구의 명칭과 관할구역은 별표 2와 같이 한다. [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표(지역구 : 729명) ┌────┬─────────────┐ │선거구명│선거구역 │ ├────┴─────────────┤ │전북특별자치도의회의원(지역구 : 36) │ ├────┬─────────────┤ │장 수 군│장수군 일원 │ │선 거 구│ │ └────┴─────────────┘ [관련조항] 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제20조(선거구) ③ 지역구국회의원, 지역구지방의회의원(지역구시·도의원 및 지역구자치구·시·군의원을 말한다. 이하 같다)은 당해 의원의 선거구를 단위로 하여 선거한다. 공직선거법(2022. 4. 20. 법률 제18841호로 개정된 것) 제22조(시·도의회의 의원정수) ① 시·도별 지역구시·도의원의 총 정수는 그 관할구역 안의 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)수의 2배수로 하되, 인구·행정구역·지세·교통, 그 밖의 조건을 고려하여 100분의 20의 범위에서 조정할 수 있다. 다만, 인구가 5만명 미만인 자치구·시·군의 지역구시·도의원정수는 최소 1명으로 하고, 인구가 5만명 이상인 자치구·시·군의 지역구시·도의원정수는 최소 2명으로 한다. 전북특별자치도 설치 및 글로벌생명경제도시 조성을 위한 특별법 부칙(2023. 12. 26. 법률 제19839호) 제7조(다른 법률의 개정) ③ 공직선거법 일부를 다음과 같이 개정한다. 별표2 중 “전라북도의회의원”을 “전북특별자치도의회의원”으로 한다. 3. 청구인들의 주장 2021년 10월 말 기준으로 이 사건 선거구의 인구수(21,756명)는 이 사건 도의회의원 1인당 평균 인구수(49,765명)를 기준으로 헌법재판소가 제시한 인구편차 상하 50% 기준의 하한(24,883명)을 벗어난다. 따라서 이 사건 선거구구역표 중 이 사건 선거구 부분은 이 사건 도의회의원 선거와 관련하여 청구인들의 선거권과 평등권을 침해한다. 4. 적법요건에 대한 판단 헌법소원에 있어서는 원칙적으로 공권력의 행사 또는 불행사의 직접적인 상대방만이 자기관련성이 인정되고, 공권력 작용에 단지 간접적이나 사실적 또는 경제적인 이해관계가 있을 뿐인 제3자의 경우에는 자기관련성이 인정되지 않는다. 다만 공권력 작용의 직접적인 상대방이 아닌 제3자라고 하더라도 공권력 작용이 그 제3자의 기본권을 직접적이고 법적으로 침해하고 있는 경우에는 예외적으로 그 제3자에게 자기관련성이 인정될 수 있을 것이지만, 그 판단에 있어서는 입법의 목적, 실질적인 규율대상, 법규정에서의 제한이나 금지가 제3자에게 미친 효과나 진지성의 정도 및 직접적인 수범자에 의한 헌법소원 제기의 기대가능성 등이 종합적으로 고려되어야 한다(헌재 2014. 3. 27. 2012헌마404 참조). 이 사건 선거구구역표는 인구 변동에 따른 투표가치의 평등을 실현하기 위해 개정된 것으로서 선거구역을 행정구역에 따라 구체적으로 나누어 놓아 그 규율대상이 명확한바, 전주시 제11선거구에 주소를 두고 있는 청구인 박○○은 이 사건 선거구에 있어 제3자에 불과하다. 따라서 자신의 주소지 소속 선거구가 아닌 이 사건 선거구에 대한 청구인 박○○의 이 사건 심판청구는 기본권 침해의 자기관련성이 인정된다고 볼 수 없고, 이 사건 선거구구역표의 규율대상이 명확한 점 등을 고려하면 이에 관하여 달리 예외를 인정하기도 어렵다(헌재 2020. 9. 24. 2018헌마325; 헌재 2021. 6. 24. 2018헌마405 참조). 그러므로 청구인 박○○의 이 사건 심판청구는 부적법하다. 5. 본안에 대한 판단 가. 쟁점 이 사건 선거구구역표는 2021. 10. 말경 인구수(주민등록인구+선거권을 가진 외국인수)를 기준으로 이 사건 도의회의원 선거구들의 선거구역을 구체적으로 획정하고 있다. 이로써 제8회 전국동시지방선거에서 이 사건 도의회의원 선거구들 사이에 선거구역에 따른 인구편차가 발생하고, 이러한 선거구 간 인구편차는 투표가치의 불평등이라는 결과를 가져온다. 따라서 이 사건 선거구구역표 중 이 사건 선거구 부분이 이 사건 도의회의원 선거에 있어서 선거구 간 인구편차에 관한 헌법상 허용한계를 벗어나 청구인 김○○의 선거권과 평등권을 침해하는지 여부를 살펴본다. 나. 헌법재판소 선례 (1) 헌법재판소는 구 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되고, 2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 “서울특별시 송파구 제3선거구”, “서울특별시 송파구 제4선거구” 부분이 인구편차의 허용한계를 벗어나 선거권 및 평등권을 침해하는지 여부가 문제된 사건에서, 시·도의원지역구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계에 대하여 판시하였다(헌재 2018. 6. 28. 2014헌마189 참조). 그 요지는 다음과 같다. 『우리 재판소는 이미 시·도의원지역구와 관련하여 시·도 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 제시하였으므로(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 참조), 시·도 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 검토하기로 한다. 선거구 획정에 있어 입법재량의 한계, 즉 헌법상 용인되는 각 선거구 사이의 인구편차의 한계를 어디까지 용인할 것인가는 인구비례의 원칙 이외에 고려되어야 할 2차적 요소들을 얼마나 고려하여 선거구 사이의 인구비례에 의한 투표가치 평등의 원칙을 완화할 것이냐의 문제이다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 참조). 선거구 획정에 있어서 인구비례의 원칙에 의한 투표가치의 평등은 헌법적 요청으로서 다른 요소에 비하여 기본적이고 일차적인 기준이므로, 입법자로서는 인구편차의 허용한계를 최대한 엄격하게 설정함으로써 투표가치의 평등을 관철하기 위한 최대한의 노력을 기울여야 한다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등; 헌재 2014. 10. 30. 2012헌마192등 참조). 그런데 헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 결정에서 인구편차의 허용기준으로 삼은 인구편차 상하 60%의 기준을 적용하게 되면 1인의 투표가치가 다른 1인의 투표가치에 비하여 네 배의 가치를 가지는 경우도 발생하게 되어 투표가치의 불평등이 지나치고, 1차적 고려요소인 인구비례의 원칙보다 2차적 고려요소를 더 중시한 것으로 볼 수 있는 점(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 참조), 위 기준을 채택한지 11년이 지났고, 이 사건 결정에서 제시하는 기준은 2022년에 실시되는 시·도의회의원선거에 적용될 지역선거구구역표의 개정지침이 될 것인 점 등을 고려하면, 현시점에서 인구편차의 허용한계를 보다 엄격하게 설정할 필요가 있다. 따라서 현시점에서 선택 가능한 방안으로 인구편차 상하 33⅓%(인구비례 2：1)를 기준으로 하는 방안 또는 인구편차 상하 50%(인구비례 3：1)를 기준으로 하는 방안이 고려될 수 있다. 시·도의원은 지방 주민 전체의 대표이기는 하나, 지방자치단체의 구역, 주민의 복지증진, 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치·관리 등 주로 지역적 사안을 다루는 지방의회의 특성상 지역대표성도 겸하고 있다(헌법 제117조 제1항, 지방자치법 제9조 제2항 참조). 뿐만 아니라 우리나라는 급격한 산업화·도시화의 과정에서 인구의 도시집중으로 인하여 도시와 농어촌 간의 인구격차가 크고 각 분야에 있어서의 개발불균형이 현저하다는 특수한 사정이 존재한다. 따라서 시·도의원지역구 획정에 있어서는 행정구역 내지 지역대표성 등 2차적 요소도 인구비례의 원칙에 못지않게 함께 고려해야 할 필요성이 크다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 참조). 위 두 가지 기준 중 인구편차 상하 33⅓%의 기준이 선거권 평등의 이상에 보다 접근하는 안이지만, 위 기준을 적용할 경우 각 자치구·시·군이 가지는 역사적·문화적·경제적인 측면에서의 지역대표성과 도시와 농어촌 간의 인구격차를 비롯한 각 분야에 있어서의 지역 간 불균형 등 2차적 요소를 충분히 고려하기 어렵다. 반면 인구편차 상하 50%를 기준으로 하는 방안은 최다인구선거구와 최소인구선거구의 투표가치의 비율이 1차적 고려사항인 인구비례를 기준으로 볼 때의 등가의 한계인 2：1의 비율에 그 50%를 가산한 3：1 미만이 되어야 한다는 것으로서 인구편차 상하 33⅓%를 기준으로 하는 방안보다 2차적 요소를 폭넓게 고려할 수 있다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 참조). 또한 인구편차의 허용기준을 엄격히 하면 행정구역을 분할하거나 기존에 존재하던 선거구를 다른 선거구와 통합하거나 시·도의원의 총 정수를 증가시키는 등의 방법으로 시·도의원지역구를 조정하여야 하는데, 이를 위해서는 조정안이 여러 분야에 미치게 될 영향에 대하여 면밀히 검토한 후 부정적인 영향에 대한 대책을 마련하고, 어떠한 조정안을 선택할 것인지에 관하여 사회적 합의를 형성할 필요가 있으므로, 인구편차 상하 60%의 기준에서 곧바로 인구편차 상하 33⅓%의 기준을 채택하는 경우 예기치 않은 어려움에 봉착할 가능성이 매우 큰 점도 고려되어야 한다. 그렇다면 현재의 시점에서 시·도의원지역구 획정과 관련하여 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을 인구편차 상하 50%(인구비례 3：1)로 변경하는 것이 타당하다.』 (2) 헌법재판소는 이어 구 공직선거법(2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정되고, 2022. 4. 20. 법률 제18841호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표 중 “대구광역시 북구 제4선거구”, “인천광역시 계양구 제2선거구”, “인천광역시 서구 제3선거구”, “경상북도 경주시 제1선거구” 부분이 인구편차의 허용한계를 벗어나 선거권 및 평등권을 침해하는지 여부가 문제된 사건에서, 위 2014헌마189 결정에서 제시한 기준을 그대로 유지하면서 제7회 전국동시지방선거 시·도의원지역구 중 위 허용한계를 준수하지 아니한 “인천광역시 서구 제3선거구”, “경상북도 경주시 제1선거구” 등을 포함하여 인천광역시의회의원지역선거구들, 경상북도의회의원지역선거구들에 관하여 계속적용 헌법불합치결정을 하였다(헌재 2019. 2. 28. 2018헌마415등 참조). (3) 위 2014헌마189 결정 및 이를 따른 2018헌마415등의 판시이유는 여전히 타당하고 이 사건에서 위 선례들이 제시한 인구편차의 헌법상 허용한계를 변경할 만한 사정의 변경이나 필요성을 인정할 수 없다. 따라서 이 사건 선거구구역표 중 이 사건 선거구 부분이 인구편차 상하 50%를 벗어나는지 여부를 살펴본다. 다. 이 사건 선거구구역표 중 이 사건 선거구 부분의 기본권 침해 여부 이 사건 선거구구역표 중 이 사건 선거구를 획정함에 있어 국회가 고려한 인구수를 기준으로 하여 이 사건 선거구의 인구편차를 살펴보면, 이 사건 도의회의원 선거구역의 지역선거구들 평균인구수(49,765명)로부터 이 사건 선거구의 인구수(21,756명)는 －56.29%의 인구편차를 보이고 있다. 이 사건 도의회의원 선거에서 36개 선거구 중 인구수가 가장 적은 이 사건 선거구가 단독으로 하나의 선거구로 구성된 것은 공직선거법 제22조 제1항 단서에서 인구가 5만명 미만인 자치구·시·군의 지역구시·도의원정수를 최소 1명으로 보장하고 있고, 같은 법 제26조 제1항에서 시·도의원지역구를 ‘자치구·시·군을 구역으로 하거나 분할하여 획정’하도록 규정함으로써 인접한 2 이상의 자치구·시·군의 관할구역을 합하는 방식의 선거구 획정을 허용하지 않고 있기 때문이다. 위와 같은 공직선거법 규정(제22조 제1항 단서 및 제26조 제1항)은 국회의원보다 지방의회의원에 대하여 지역대표성을 고려할 필요성이 더 크다는 점을 고려하여 하나의 자치구·시·군에 최소 1명 이상의 시·도의원을 보장하겠다는 취지로 보인다. 그러나 하나의 자치구·시·군에 1명의 시·도의원을 보장하기 위해 그 자치구·시·군의 인구가 아무리 적어도 이를 전혀 고려하지 않을 수 있다고 본다면 ‘인구비례의 원칙에 의한 투표가치의 평등’이라는 헌법적 요청에 반하고, 이를 선거구 획정에 있어서 다른 요소에 비하여 기본적이고 일차적인 기준으로 삼아온 기존 헌법재판소 결정 취지에도 반한다. 헌법재판소가 제시하고 있는 인구편차 허용기준은 선거구 획정에서 꼭 지켜져야 할 논리적이고 산술적인 평등선거 제한의 한계가 되는 것이며, 인구 이외의 다양한 요소를 고려해야 할 입법자의 입법형성의 자유는 이러한 인구편차 허용기준의 범위 내에서만 가능하다고 보아야 한다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 중 재판관 김종대의 별개의견 참조). 따라서 위 공직선거법 규정(제22조 제1항 단서 및 제26조 제1항)은 이 사건 선거구가 인구편차 상하 50%를 벗어난 것을 헌법적으로 정당화할만한 합리적 이유가 될 수 없고, 이 사건 선거구구역표 중 이 사건 선거구 부분은 이 사건 도의회의원 선거구역 평균인구수 기준 인구편차 하한 50%를 벗어나므로 청구인 김○○의 선거권 및 평등권을 침해한다. 라. 시·도의원지역선거구구역표의 불가분성과 위헌선언의 범위 청구인 김○○의 선거권과 평등권을 침해하는 것은 이 사건 선거구구역표 중 이 사건 선거구 부분이지만, 이 사건 선거구가 속한 이 사건 도의회의원 선거구역 내 선거구들은 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 한 부분에서의 변동은 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가진다. 이러한 의미에서 이 사건 도의회의원에 해당하는 선거구구역표는 전체가 불가분의 일체를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 해당 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 갖는 것이라고 보아야 하므로, 일부 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면 해당 선거구구역표 전부에 관하여 위헌선언을 하는 것이 타당하다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 참조). 따라서 이 사건 선거구구역표 중 이 사건 도의회의원 선거구역 전체에 대하여 위헌선언을 하는 것이 타당하다. 마. 헌법불합치결정의 필요성 원칙적으로 이 사건 선거구구역표 중 이 사건 도의회의원 선거구역에 대하여 위헌결정을 하여야 할 것이다. 그러나 이미 위 선거구구역표 부분에 기한 시·도의원선거가 실시된 상황에서 단순위헌의 결정을 하게 되면, 정치세력 간의 이해관계가 첨예하게 대립하고 수많은 고려요소를 조정하여야 하는 선거구구역표의 성격상 그 개정입법이 빠른 시일 내에 이루어지기 어려워 위 선거구구역표 부분이 존재하지 않게 되는 법의 공백이 생기게 될 우려가 큰 점에 비추어, 입법자가 2026. 2. 19.을 시한으로 위 선거구구역표 부분을 개정할 때까지 위 선거구구역표 부분의 계속 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하기로 한다. 6. 결론 그렇다면, 청구인 박○○의 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 이 사건 선거구구역표 중 이 사건 선거구 부분은 청구인 김○○의 선거권 및 평등권을 침해하므로 청구인 김○○의 심판청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하는바, 위에서 설시한 시·도의회의원지역선거구구역표의 불가분성에 따라 이 사건 선거구구역표 중 이 사건 도의회의원지역선거구들 부분에 대하여 위헌선언을 하되, 2026. 2. 19.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 이를 계속 적용하기로 하는 내용의 헌법불합치결정을 하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 김상환 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선 마은혁 오영준