2024년 청정수소발전 입찰시장 15년 혼소 의무공급 계약 체결행위 등 위헌확인

사건2025헌마618 2024년 청정수소발전 입찰시장 15년 혼소 의무공급 계약 체결행위 등 위헌확인 청구인별지 청구인 명단과 같음 피청구인전력거래소 결정일2025. 6. 17.

이 사건 심판청구를 모두 각하한다.

1. 사건개요 가. 청구인들은 (생년월일 생략) 생부터 (생년월일 생략) 생까지의 대한민국 국민이자 대한민국에서 전기를 사용하며 매월 전기요금을 납부하고 있는 전기소비자들이다. 나. 피청구인 전력거래소는 전기사업법에 따라 전력시장 및 전력계통의 운영을 위하여 설립된 법인으로서(전기사업법 제35조 제1항, 제2항), 2023. 1. 20. ‘수소경제 육성 및 수소 안전관리에 관한 법률’(이하 ‘수소법’이라 한다) 제25조의7 제1항에 따라 산업통상자원부장관으로부터 수소발전 입찰시장의 운영을 담당하도록 ‘입찰시장 관리기관’으로 지정되었고, 같은 조 제2항에 따라 ‘수소발전입찰시장 운영규칙’을 제정하였다. 수소발전 입찰시장의 관리기관으로서, 피청구인은 2024. 5. 24. ‘2024년 청정수소발전시장 경쟁입찰 공고’(전력거래소 공고 제2024-02호, 이하 ‘2024년도 입찰공고’라 한다)로써 ‘석탄-암모니아’ 또는 ‘LNG-수소’ 혼소 발전설비 또는 전소 수소발전설비에 대한 입찰을 하였고, 그 결과에 따라 2024. 12. 30. 한국남부발전 주식회사와 사이에 ‘2024년 청정수소발전시장 계약조건’에 의한 전력공급계약(이하 ‘2024년도 전력공급계약’이라 한다)을 체결하였다. 한편 피청구인은 2025. 5. 9. ‘2025년 청정수소발전시장 경쟁입찰 공고’(전력거래소 공고 제2025-02호, 이하 ‘2025년도 입찰공고’라 한다)로써 ‘2025년 청정수소발전시장 입찰조건’에 의한 ‘수소발전설비(전소 또는 혼소)’ 입찰(이하 ‘2025년도 입찰’이라 한다)을 실시하여 현재 입찰절차가 진행 중이다. 위 계약조건 및 입찰조건은 모두 발전사업자가 수소 또는 암모니아가 아닌 다른 연료를 수소법 제2조 제7호의2에 따른 청정수소와 함께 연료로 사용하여 전기를 생산하면서 열량 기준 20% 이상의 기준혼소율을 충족하는 경우, 위와 같은 방법으로 발전한 에너지를 15년 동안 연 일정량(2024년도 전력공급계약 기준 750.48GWh, 2025년도 입찰공고 기준 3,000GWh) 시장에 공급할 수 있다는 내용을 포함하고 있다. 다. 청구인들은 국가에 ‘기후위기 대응을 위한 탄소중립ㆍ녹색성장 기본법’(이하 ‘탄소중립기본법’이라 한다) 제7조 제1항에 따라 ‘2050년 탄소중립’을 목표로 구체적인 중장기 온실가스 감축목표를 이행하여야 할 의무가 있는 이상, 신속하게 퇴출해야 하는 석탄화력발전소를 단지 20%의 혼소율 보장만으로 15년 동안 운영할 수 있도록 보장하는 것은 위 의무에 정면으로 위반하는 행위로서 국민의 환경권을 침해하고, 수소발전량의 구매ㆍ공급 이행에 소요되는 비용은 전기요금에 반영되므로 위와 같은 조치는 탄소중립에 기여하지 않는 비용을 전기소비자에게 전가하는 것으로서 전기소비자의 재산권 역시 침해한다고 주장하며, 피청구인이 2024년도 전력공급계약을 체결한 행위 및 2025년도 입찰을 실시한 행위에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 피청구인이 2024년도 전력공급계약을 체결한 행위(이하 ‘이 사건 전력공급계약 체결행위’라 한다) 및 2025년도 입찰을 실시한 행위(이하 ‘이 사건 입찰실시행위’라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부로서, 관련조항은 다음과 같다. [관련조항] 전기사업법(2000. 12. 23. 법률 제6283호로 개정된 것) 제35조(설립) ① 전력시장 및 전력계통의 운영을 위하여 한국전력거래소를 설립한다. ② 한국전력거래소는 법인으로 한다. 수소경제 육성 및 수소 안전관리에 관한 법률(2022. 6. 10. 법률 제18889호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 7의3. "수소발전"이란 수소 또는 수소화합물을 연료로 전기 또는 전기와 열을 생산하는 것을 말한다. 제25조의6(수소발전량 구매ㆍ공급 등) ① 산업통상자원부장관은 "전기사업법" 제2조 제2호에 따른 전기사업자 중 대통령령으로 정하는 자에게 대통령령으로 정하는 수소발전량을 구매하게 하거나 공급하게 할 수 있다. ② 산업통상자원부장관은 수소경제 이행 촉진을 위하여 수소발전 입찰시장(이하 "입찰시장"이라 한다)을 개설할 수 있다. 이 경우 입찰시장에서는 주민수용성 등 대통령령으로 정하는 기준을 충족하는 수소발전사업자 중에서 낙찰자를 결정한다. ③ 수소발전사업자와 구매ㆍ공급자는 입찰시장을 통하여 대통령령으로 정하는 방식에 따라 계약을 체결하여야 한다. ④ 제1항에 따라 구매하게 하거나 공급하게 할 수 있는 수소발전량(이하 "구매ㆍ공급량"이라 한다)은 다음 각 호의 사항을 고려하여 연도별로 대통령령으로 정한다. 1. 제5조에 따른 기본계획 2. "전기사업법" 제25조에 따른 전력수급기본계획 3. 수소발전 관련 시설의 설치 및 가동 현황 4. "기후위기 대응을 위한 탄소중립ㆍ녹색성장 기본법" 제8조에 따른 중장기 국가 온실가스 감축 목표 5. 그 밖에 산업통상자원부령으로 정하는 사항 ⑤ 산업통상자원부장관은 구매ㆍ공급량을 정하기 위하여 필요한 경우에는 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 및 관련 단체ㆍ기관의 장에게 자료의 제출을 요청할 수 있다. 이 경우 자료제출을 요청받은 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 또는 관련 단체ㆍ기관의 장은 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다. ⑥ 산업통상자원부장관은 구매ㆍ공급자가 구매ㆍ공급량의 이행에 소요되는 비용을 대통령령으로 정하는 바에 따라 전기사용자의 전기요금에 반영하여 회수할 수 있도록 하여야 한다. 제25조의7(입찰시장 관리기관의 지정 등) ① 산업통상자원부장관은 입찰시장을 효율적으로 운영하기 위하여 시설, 인력 등 대통령령으로 정하는 기준을 충족하는 수소사업 또는 전력거래 관련 기관ㆍ단체 또는 법인을 입찰시장 관리기관(이하 "관리기관"이라 한다)으로 지정할 수 있다. ② 관리기관은 입찰시장에 관한 운영규칙(이하 "운영규칙"이라 한다)을 제정하여 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 한다. 운영규칙을 변경하거나 폐지하는 경우(산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)에도 또한 같다. 3. 판단 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 헌법소원은 "공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자"가 청구할 수 있다. 청구인들은 피청구인의 이 사건 전력공급계약 체결행위 및 이 사건 입찰실시행위를 다투고 있으므로, 각 행위가 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하는지 여부가 문제된다. 앞서 살펴본 바와 같이 피청구인은 전기사업법 제35조에 따라 설립된 공법인이다. 공법인의 행위는 일반적으로 헌법소원의 대상이 될 수 있으나, 그 중 대외적 구속력을 갖지 않는 단순한 내부적 행위나 사법적(私法的)인 성질을 지니는 것은 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당한다고 할 수 없으므로(헌재 2006. 11. 30. 2005헌마855 참조), 피청구인이 사경제주체로서 행하는 사법상의 법률행위는 헌법소원의 대상이 되는 공권력행사에 해당하지 않는다(헌재 2004. 8. 31. 2004헌마674 참조). 또한 특정한 계약의 체결이 사법(私法)상 법률행위에 해당한다면, 그에 필수적으로 따르는 사전절차로서 계약을 체결할 당사자를 정하는 입찰절차 역시 사법(私法)적 성격을 가지는 것으로 볼 수 있다(헌재 2006. 11. 30. 2005헌마855 참조). 피청구인이 수소법 제25조의6 및 동법 제25조의7 제2항의 위임에 의하여 제정된 ‘수소발전입찰시장 운영규칙’에 따라 전력공급계약을 체결한 것은 국가기관이 우월적 지위에서 행하는 행위가 아닌 사경제주체로서의 행위로 볼 수 있고(헌재 2007. 5. 31. 2003헌마579; 헌재 2018. 10. 30. 2018헌마941; 헌재 2020. 5. 26. 2020헌마610 등 참조), 경쟁입찰을 실시하여 낙찰자를 결정하는 일련의 과정은 계약 체결에 필수적인 사전절차로서 역시 사법(私法)적인 성격을 지닌다고 할 것이므로, 이 사건 전력공급계약 체결행위 및 이 사건 입찰실시행위는 모두 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당한다고 보기 어렵다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.