【당 사 자】
청 구 인곽○○
대리인 법무법인 루트담당변호사 홍영표
【주 문】
이 사건 심판청구를 기각한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인은 1987. 7. 19.부터 2010. 4. 30. 파면처분을 받아 퇴직할 때까지 약 23년 10월 동안 ○○ 소속의 공무원으로 재직했다. 청구인은 2013. 1.부터 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 구 공무원연금법(이하 ‘구 공무원연금법’이라 한다) 제64조 제1항 제2호, 2018. 9. 18. 대통령령 제29181호로 전부개정되기 전의 구 공무원연금법 시행령 제55조 제1항 제1호 나목에 따라 2분의 1이 감액된 퇴직연금을 매월 지급받았다.
나. 청구인은 2015. 7. 1. ○○구청 소속의 공무원으로 재임용되어 구 공무원연금법 제47조 제1항에 따라 위 퇴직연금의 지급이 정지되었고, 구 공무원연금법 제23조 제2항에 따라 재직기간 합산을 신청하여 승인을 받았다. 청구인은 4년 동안 재직하다가 2019. 6. 30. 정년퇴직했다.
다. 청구인은 2019. 7. 15. 공무원연금공단으로부터 정년퇴직 후 총 재직기간 27년 10월에 대한 퇴직연금과 퇴직수당에 대한 산정 안내문을 받았는데, 종전의 파면에 따른 퇴직연금의 감액 없이 전액을 지급받게 되었다.
라. 2021. 3. 16. 대통령령 제31537호로 공무원연금법 시행령 제61조 제8항이 신설되어 같은 날 시행되었다. 위 조항은 형벌이나 징계 등에 따라 퇴직급여 제한을 받은 공무원이 퇴직 후 공무원으로 재임용되는 경우 종전의 재직기간을 재임용 후의 재직기간에 합산하더라도 종전의 재직기간에 대한 퇴직급여는 합산 전과 동일하게 감액하여 지급하도록 명시했다.
공무원연금공단은 2021. 4. 16. 청구인에게 위 공무원연금법 시행령 제61조 제8항에 따라 2021년 3월부터 청구인의 퇴직연금이 일부 감액되어 퇴직연금이 재산정되었다는 것과 이미 지급한 2021년 3월분의 퇴직연금 중 1,433,930원을 환수한다는 내용을 안내했다.
마. 이에 청구인은 공무원연금법 시행령 제61조 제8항이 이미 퇴직연금을 수령하고 있는 청구인의 재산권 등을 침해한다고 주장하며, 2021. 7. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 공무원연금법 시행령 제61조 제8항 전부를 심판대상으로 삼고 있으나, 청구인은 공무원으로 5년 이상 재직 후 징계에 의하여 파면되어 퇴직연금의 2분의 1을 감액받던 중 공무원으로 재임용되어 종전의 재직기간을 재임용 후의 재직기간에 합산한 사람이므로, 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 공무원연금법 시행령(2021. 3. 16. 대통령령 제31537호로 개정된 것) 제61조 제8항 중 ‘징계에 의하여 파면된 경우에 해당하여 제1항 제1호 나목에 따라 퇴직연금을 감액받은 사람’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
공무원연금법 시행령(2021. 3. 16. 대통령령 제31537호로 개정된 것)
제61조(형벌 등에 따른 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액) ⑧ 제1항에 따라 퇴직급여를 감액받은 사람이 법 제25조 제2항에 따라 종전의 재직기간을 재임용 후의 재직기간에 합산하더라도 종전의 재직기간에 대한 퇴직급여는 합산 전과 동일하게 감액하여 지급한다.
[관련조항]
공무원연금법(2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정된 것)
제25조(재직기간의 계산) ② 퇴직한 공무원ㆍ군인 또는 사립학교교직원(이 법, 「군인연금법」 또는 「사립학교교직원 연금법」을 적용받지 아니하였던 사람은 제외한다)이 공무원으로 임용된 경우에는 본인이 원하는 바에 따라 종전의 해당 연금법에 따른 재직기간 또는 복무기간을 제1항의 재직기간에 합산할 수 있다.
제28조(급여) 공무원의 퇴직ㆍ사망 및 비공무상 장해에 대하여 다음 각 호에 따른 급여를 지급한다.
1. 퇴직급여
가. 퇴직연금
제65조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 공무원이거나 공무원이었던 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 줄여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에 「민법」 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 줄일 수 없다.
2. 탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 경우
구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것)
제23조(재직기간의 계산) ② 퇴직한 공무원ㆍ군인 또는 사립학교교직원(이 법, 「군인연금법」 또는 「사립학교교직원 연금법」을 적용받지 아니하였던 자는 제외한다)이 공무원으로 임용된 경우에는 본인이 원하는 바에 따라 종전의 해당 연금법에 따른 재직기간 또는 복무기간을 제1항의 재직기간에 합산할 수 있다.
제64조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에 「민법」 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
2. 탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 경우
구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되기 전의 것)
제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) ① 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 이 법이나 「군인연금법」 또는 「사립학교교직원 연금법」의 적용을 받는 공무원ㆍ군인 또는 사립학교교직원으로 임용된 경우에는 그 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급을 정지한다.
공무원연금법 부칙(2018. 3. 20. 법률 제15523호)
제16조(처분 등에 관한 일반적 경과조치) 이 법 시행 전에 종전의 인사혁신처장, 공단 및 공무원연금급여 재심위원회(이하 이 조에서 “인사혁신처장 등”이라 한다)가 행한 행위나 인사혁신처장 등에 대한 행위(법률 제3735호 공무원연금법 중 개정법률 시행일인 1985년 1월 1일 전에 종전의 공무원연금급여심사위원회가 행한 행위나 같은 위원회에 대한 행위를 포함한다)는 이 법에 따라 인사혁신처장, 공단 및 「공무원 재해보상법」 제52조에 따른 공무원재해보상연금위원회가 행한 행위나 인사혁신처장, 공단 및 「공무원 재해보상법」 제52조에 따른 공무원재해보상연금위원회에 대한 행위로 본다.
공무원연금법 시행령(2018. 9. 18. 대통령령 제29181호로 전부개정된 것)
제61조(형벌 등에 따른 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액) ① 공무원 또는 공무원이었던 사람이 법 제65조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하게 되었을 때에는 다음 각 호의 구분에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당을 감액한 후 지급한다. 이 경우 퇴직연금 또는 조기퇴직연금은 그 감액사유에 해당하는 날이 속하는 달까지는 감액하지 아니한다.
1. 법 제65조 제1항 제1호 및 제2호에 해당하는 사람
가. 재직기간이 5년 미만인 사람의 퇴직급여: 4분의 1
나. 재직기간이 5년 이상인 사람의 퇴직급여: 2분의 1
다. 퇴직수당: 2분의 1
구 공무원연금법 시행령(2012. 3. 2. 대통령령 제23651호로 개정되고, 2018. 9. 18. 대통령령 제29181호로 전부개정되기 전의 것)
제55조(형벌 등에 따른 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액) ① 공무원 또는 공무원이었던 사람이 법 제64조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하게 되었을 때에는 다음 각 호의 구분에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당을 감액한다. 이 경우 퇴직연금 또는 조기퇴직연금은 그 감액사유에 해당하게 된 날이 속하는 달까지는 감액하지 아니한다.
1. 법 제64조 제1항 제1호 및 제2호에 해당하는 사람
나. 재직기간이 5년 이상인 사람의 퇴직급여: 그 금액의 2분의 1
공무원연금법 시행령 부칙(2021. 3. 16. 대통령령 제31537호)
제1조(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다.
3. 청구인의 주장
가. 재산권과 인간다운 생활을 할 권리 침해
(1) 심판대상조항이 신설되기 이전에는 종전에 퇴직연금 감액 사유가 있다고 하더라도 재직기간 합산을 통해 새롭게 산정된 퇴직연금수급권을 부여하여 종전의 퇴직연금 감액이 소멸되도록 운영되었다. 그런데 심판대상조항은 위와 같은 재직기간 합산의 효과를 제한하는 내용임에도, 모법에 아무런 근거규정을 두지 않고 있으므로 법률유보원칙에 반한다.
(2) 심판대상조항 중 ‘제1항에 따라 퇴직연금을 감액받은 사람’ 부분은 문언상 청구인과 같이 심판대상조항이 시행되기 전에 퇴직연금 감액 사유가 있었고 재임용된 후 퇴직하여 이미 퇴직연금을 받고 있는 사람과 아직 퇴직연금을 받기 전의 사람 중 어디까지가 적용대상인지 불명확하므로, 명확성원칙에 반한다.
(3) 청구인과 같이 재임용 후 퇴직하여 새롭게 산정된 퇴직연금수급권을 확정적으로 취득한 사람에 대해서도 심판대상조항에 따라 퇴직연금을 감액하여 지급하는 것은 법령 개정으로 위 퇴직연금수급권을 소급적으로 제한하는 것이므로, 심판대상조항은 소급입법금지원칙에 반한다.
(4) 심판대상조항이 신설되기 이전에는 재직기간 합산을 통해 종전의 퇴직연금 감액이 소멸되도록 운영되었고 재직기간 합산의 효과를 제한하는 입법이 전혀 없었으며, 공무원연금공단도 그와 동일하게 해석했다. 청구인은 위와 같은 법령의 내용과 공무원연금공단의 해석을 신뢰하여 공무원으로 재임용된 후 재직기간 합산을 신청했고, 퇴직 후에는 감액되지 않은 퇴직연금을 수령해 왔다. 청구인의 신뢰이익은 국가에 의하여 유인된 신뢰로서 심판대상조항으로 달성하려는 공익보다 우선되어야 하므로, 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 반한다.
(5) 심판대상조항은 심판대상조항이 시행되기 전에 퇴직연금 감액 사유가 있었고 재임용된 후 퇴직하여 이미 퇴직연금을 받고 있는 사람과 아직 퇴직연금을 받지 않고 있는 사람 사이에 신뢰이익의 보호가치가 다른데도 불구하고 감액지급의 대상을 차등화하지 않고, 징계에 의하여 파면된 경우를 금고 이상의 형이 확정된 경우 등 다른 사유와 동일하게 취급하고 있으므로, 침해의 최소성에 반한다. 또한 심판대상조항이 청구인과 같이 재임용된 후 퇴직하여 이미 퇴직연금을 받고 있는 사람까지 감액지급의 대상이 되도록 한 것은 법익의 균형성에 반한다.
나. 평등권 침해
심판대상조항은 심판대상조항이 시행되기 전에 퇴직연금 감액 사유가 있었고 재임용된 후 퇴직하여 이미 퇴직연금을 받고 있는 사람과 아직 퇴직연금을 받지 않고 있는 사람 사이에 퇴직연금수급권의 효력과 신뢰이익의 보호가치가 전혀 다른데도 불구하고 이를 합리적인 이유 없이 동일하게 취급하고 있다. 또한 심판대상조항은 퇴직연금의 제한이 없는 일반적인 퇴직공무원과 일반 국민ㆍ근로자에 비하여 청구인과 같이 퇴직연금의 감액지급 대상이 되는 사람을 불합리하게 차별하고 있다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 평등권을 침해한다.
4. 판단
가. 제한되는 기본권 및 쟁점
(1) 공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직, 장해 또는 사망에 대하여 적절한 급여를 지급하고 후생복지를 지원함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복지 향상에 이바지하는 데 그 목적이 있으며, 공무원연금법상의 각종 급여는 기본적으로 모두 사회보장적 급여로서의 성격을 가짐과 동시에 공로보상 내지 후불임금으로서의 성격도 함께 가진다고 할 것이다(헌재 2013. 9. 26. 2011헌바272 참조).
심판대상조항은 징계에 의하여 파면된 경우에 해당하여 퇴직연금을 감액받은 사람이 퇴직 후 재임용되어 종전의 재직기간을 재임용 후의 재직기간에 합산하더라도 종전의 재직기간에 대한 퇴직연금을 합산 전과 동일하게 감액하여 지급하도록 규정하고 있으므로, 위와 같은 퇴직연금수급자의 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 제한한다.
청구인은 심판대상조항이 그 시행 전에 퇴직하여 퇴직연금을 지급받고 있던 경우에도 적용되는지 여부를 불명확하게 규정하여 명확성원칙에 반하고, 모법에 근거를 두지 않은 것으로서 법률유보원칙에 반한다고 주장하므로, 이에 대해 살펴본다.
심판대상조항은 퇴직연금수급권을 새롭게 제한하는 규정이 아니라 퇴직연금 감액 및 재직기간 합산과 관련하여 퇴직연금수급권의 내용을 형성하는 규정이다. 퇴직연금수급권의 구체적인 내용을 형성하는 경우 국가는 재정부담능력과 전체적인 사회보장 수준 및 공무원연금의 형성절차 등을 종합하여 합리적 수준에서 결정할 수 있고, 그 결정이 현저히 자의적이거나 합리성을 상실한 경우에 한하여 헌법에 위반된다(헌재 2019. 2. 28. 2017헌마403등 참조). 따라서 심판대상조항이 퇴직연금수급권의 구체적인 내용을 형성함에 있어 현저히 자의적이거나 합리성을 상실하여 입법재량의 한계를 넘은 것인지 여부에 대해 살펴본다.
(2) 청구인은 심판대상조항을 청구인에게 적용하는 것이 소급입법금지원칙에 반한다고 주장한다. 헌법 제13조 제2항은 “모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 않는다.”라고 규정하고 있다. 여기서 원칙적으로 금지하고 있는 ‘소급입법’은 신법이 이미 종료된 사실관계나 법률관계에 적용되는 경우인 ‘진정소급입법’을 의미한다.
이미 퇴직연금수급권의 기초가 되는 요건사실이 충족되어 성립된 퇴직연금수급권의 내용은 급부의무자의 일회성 이행행위에 의하여 만족되는 것이 아니고 일정기간 계속적으로 이행기가 도래하는 계속적 급부를 목적으로 하는 것인데(헌재 2016. 6. 30. 2014헌바365 참조), 심판대상조항은 그 시행 이후의 법률관계, 즉 장래에 이행기가 도래하는 퇴직연금수급권의 내용만을 변경하는 것에 불과하므로 진정소급입법에는 해당하지 않는다.
따라서 이 사건에서는 청구인과 같이 심판대상조항이 시행되기 전에 이미 재임용 및 재직기간 합산을 마치고 퇴직하여 퇴직연금을 수령하고 있던 사람이 지니고 있는 기존의 법적인 상태에 대한 신뢰를 법치국가적인 관점에서 헌법적으로 보호해주어야 할 것인지와 관련한 신뢰보호원칙 위반 여부가 문제될 뿐이다.
(3) 청구인은 심판대상조항이 시행되기 전에 퇴직연금 감액 사유가 있었고 재임용 후 퇴직하여 이미 퇴직연금을 받고 있는 사람과 아직 퇴직연금을 받지 않고 있는 사람을 합리적인 이유 없이 동일하게 취급하고 있고, 청구인과 같이 퇴직연금의 감액 지급 대상이 되는 사람을 퇴직연금의 제한이 없는 일반적인 퇴직공무원과 일반 국민ㆍ근로자에 비하여 불합리하게 차별하여 평등권을 침해한다고 주장한다.
그런데 전자의 평등권 침해 주장은 청구인과 같이 재임용 후 퇴직하여 이미 퇴직연금을 받고 있는 사람에 대해서까지 퇴직연금을 감액 지급하는 것이 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다는 주장과 다르지 않으므로, 이에 대해서는 별도로 판단하지 않는다.
또한 청구인과 같이 징계에 의한 파면으로 퇴직연금의 감액 지급 대상이 되는 사람과 퇴직연금의 감액이 없는 일반적인 퇴직공무원 사이에는 파면이라는 징계를 받았는지 여부에 대해 본질적인 차이가 있으므로 상호 차별취급을 논할 만한 비교집단이 된다고 볼 수 없다. 나아가 공무원과 일반 국민은 공무원연금과 국민연금이라는 사회보험제도에 있어서 보험가입자, 제도의 목적과 기능, 성격, 보호대상과 급여의 종류, 비용부담 등에 있어 큰 차이가 있으므로 상호 차별취급을 논할 만한 비교집단이 된다고 볼 수 없다(헌재 2017. 11. 30. 2016헌마101등 참조). 따라서 이에 대해서는 더 나아가 살펴보지 않는다.
(4) 그러므로 이 사건의 쟁점은 심판대상조항이 법률유보원칙, 명확성원칙 또는 신뢰보호원칙에 반하거나 입법재량의 한계를 벗어나 청구인의 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부이다.
나. 법률유보원칙 위반 여부
(1) 기본권 제한에 관한 법률유보원칙은 ‘법률에 근거한 규율’을 요청하는 것이므로, 그 형식이 반드시 법률일 필요는 없다 하더라도 법률상의 근거는 있어야 한다. 따라서 모법의 위임범위를 벗어난 하위법령은 법률의 근거가 없는 것으로 법률유보원칙에 위반된다(헌재 2016. 4. 28. 2012헌마630 참조).
(2) 먼저 심판대상조항이 법률에 근거를 두고 있는지 살펴본다.
공무원연금법 제65조 제1항 전문은 “공무원이거나 공무원이었던 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 줄여 지급한다.”라고 규정하면서 제2호에 징계에 의하여 파면된 경우를 그 감액 지급의 사유로 규정하고 있다. 따라서 심판대상조항은 위 공무원연금법 제65조 제1항 전문의 위임에 따라 제정된 것이므로 법률에 근거를 두고 있다.
(3) 다음으로 심판대상조항이 모법의 위임범위를 벗어난 것인지 살펴본다.
하위법령에 규정된 내용이 상위법령이 위임한 범위 안에 있는지 여부를 판단할 때에는, 당해 특정 법령조항 하나만 가지고 판단할 것이 아니라 관련 법령조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 고려하여 종합적으로 판단하여야 한다. 수권법령조항 자체가 위임하는 사항과 그 범위를 명확히 규정하고 있지 않다고 하더라도 관련 법규의 전반적 체계와 관련 규정에 비추어 위임받은 내용과 범위의 한계를 객관적으로 확인할 수 있다면 그 범위 안에서 규정된 하위법령 조항은 위임입법의 한계를 벗어난 것이 아니다(헌재 2010. 10. 28. 2008헌마408 참조). 또한 법률의 시행령이나 시행규칙은 그 법률에 의한 위임이 없으면 개인의 권리ㆍ의무에 관한 내용을 변경ㆍ보충하거나 법률이 규정하지 아니한 새로운 내용을 정할 수 없지만, 그 내용이 모법의 입법 취지와 관련 조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 살펴보아 모법의 해석상 가능한 것을 명시한 것에 지나지 아니하거나 모법 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것인 때에는 모법의 규율 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없다(헌재 2024. 3. 28. 2020헌마1401등 참조).
심판대상조항은 징계에 의하여 파면되었다는 사유로 퇴직연금을 감액받은 사람이 재직기간 합산을 한 경우 종전의 재직기간에 대한 퇴직연금에 대해 감액이 유지되는지 여부를 정하고 있다. 공무원연금법에서 이를 공무원연금법 시행령으로 규정하도록 명시적으로 위임한 조항은 없으나 앞에서 본 것처럼 공무원연금법 제65조 제1항은 징계에 의하여 파면된 경우 퇴직급여의 감액에 대하여 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다. 또한 공무원연금법은 1963. 4. 17. 법률 제1325호로 폐지제정된 국가공무원법에서 징계의 종류 중 하나로 파면을 둔 이래로 현재까지 징계에 의하여 파면된 경우 공무원연금법상의 급여를 감액하도록 규정하고 있고, 1960. 1. 1. 법률 제533호로 공무원연금법이 제정된 이후 현재까지 퇴직한 공무원이 공무원으로 재임용된 경우 재직기간의 합산에 대해 규정하면서 징계에 의하여 파면된 공무원이 공무원으로 재임용된 후 재직기간을 합산할 경우 공무원연금법상 급여 감액의 효력이 소멸한다고 규정한 바는 없다.
비록 공무원연금법 제65조 제1항에서 징계에 의하여 파면되었다는 사유로 퇴직연금을 감액받은 사람이 공무원으로 재임용된 후 재직기간 합산을 한 경우 그 퇴직연금 감액의 효과에 대해 대통령령으로 정하도록 명시하지는 않았으나, 위와 같은 공무원연금법의 입법연혁과 관련 규정의 체계 등에 비추어 보면, 심판대상조항이 위와 같은 경우에도 종전 재직기간에 대한 퇴직연금 감액을 유지하도록 한 것은 공무원연금법 제65조 제1항과 관련 규정의 해석상 가능한 것을 명시한 것에 지나지 아니하거나 그 취지에 근거하여 이를 구체화한 것으로서 모법의 위임범위를 벗어난 것이라고 보기 어렵다.
(4) 그러므로 심판대상조항은 법률유보원칙에 반하지 않는다.
다. 명확성원칙 위반 여부
(1) 헌법상 명확성원칙은 법치국가원리의 한 표현으로서 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 원칙이다. 그런데 법률규정은 일반성, 추상성을 가지는 것이므로 입법기술상 어느 정도 보편적이거나 일반적 개념의 용어를 사용하는 것은 불가피하다. 따라서 당해 법률이 제정된 목적과 다른 규범과의 연관성을 고려하여 합리적 해석이 가능한지 여부에 따라 법규범이 명확한지 여부가 가려지고, 당해 법률조항의 입법취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 법관의 법 해석을 통하여 그 의미가 분명해질 수 있다면 이런 경우까지 명확성원칙에 위반된다고 할 수 없다(헌재 2014. 8. 28. 2013헌바172등; 헌재 2016. 3. 31. 2015헌바18 참조).
(2) 심판대상조항은 문언상 퇴직연금을 감액받은 사람이 종전의 재직기간을 재임용 후의 재직기간에 합산하더라도 종전의 재직기간에 대한 퇴직연금을 합산 전과 동일하게 감액하여 지급한다고 규정하고 있을 뿐이고, 퇴직연금 지급사유의 발생 시기에 따라 감액 여부를 구분하고 있지 않다.
(3) 심판대상조항이 도입된 공무원연금법 시행령 부칙(2021. 3. 16. 대통령령 제31537호)은 제1조에서 2021. 3. 16. 대통령령 제31537호로 개정된 공무원연금법 시행령을 공포한 날부터 시행하도록 정하고 있고, 심판대상조항의 적용례나 경과조치에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않다.
(4) 심판대상조항의 신설과 관련한 공무원연금법 시행령의 개정이유는 “금고 이상의 형이 확정되는 등의 사유로 급여 제한을 받은 공무원이 퇴직 후 공무원으로 재임용되는 경우 종전 재직기간을 재임용 후의 재직기간에 합산하더라도 종전 재직기간에 대한 급여 제한 효과에는 영향이 없음을 명확히 규정함으로써 형벌에 따른 급여 제한 제도의 취지를 달성할 수 있도록 함”이다.
그렇다면 심판대상조항의 입법취지는 재직 중 공무원으로서의 의무를 위반하여 징계에 의해 파면된 사람이 공무원으로 재임용된 후 재직기간 합산을 하더라도 종전 재직기간에 대한 퇴직연금을 합산 전과 동일하게 감액하여 지급하도록 함으로써 징계에 의한 파면에 따른 퇴직연금 감액제도의 취지를 달성하려는 것으로 볼 수 있고, 이와 같이 퇴직연금 감액제도의 취지를 달성할 필요성은 퇴직연금 지급사유의 발생 시기가 심판대상조항의 시행 전후인지를 불문하고 재임용 전 징계에 의한 파면으로 인하여 퇴직연금을 감액받았던 공무원 모두에게 동일하게 인정된다.
(5) 위와 같은 심판대상조항의 문언과 공무원연금법 시행령 부칙(2021. 3. 16. 대통령령 제31537호)의 내용, 심판대상조항의 입법취지 등을 종합하여 보면, 심판대상조항은 퇴직연금 지급사유의 발생 시기를 불문하고 퇴직연금을 감액받은 사람이 종전의 재직기간을 재임용 후의 재직기간에 합산한 모든 경우에 적용되고, 그 퇴직연금 감액의 효과는 심판대상조항의 시행 이후 지급되는 퇴직연금에 대해서부터 발생한다고 해석할 수 있다.
심판대상조항은 위와 같이 합리적으로 해석될 수 있고, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 수범자로서는 심판대상조항의 적용대상과 효과 등을 충분히 예측할 수 있으며, 법집행자가 이를 자의적으로 해석하고 집행할 여지는 없다. 따라서 심판대상조항은 헌법상 명확성원칙에 반하지 않는다.
라. 신뢰보호원칙 위반 여부
(1) 신뢰보호원칙은 헌법상 법치국가원리로부터 파생되는 것으로서, 법률을 제정하거나 개정할 때 기존의 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰가 파괴되는 것을 정당화할 수 없는 경우 그러한 입법이 허용될 수 없다는 것이다. 신뢰보호원칙의 위반 여부는 한편으로는 침해되는 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰 침해의 방법 등과 또 다른 한편으로는 새로운 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적 등을 종합적으로 형량하여 판단하여야 한다(헌재 2016. 6. 30. 2014헌바365 참조).
(2) 심판대상조항이 도입되기 이전에는 징계에 의하여 파면되어 퇴직연금을 감액지급 받고 있었던 사람이 재임용 후 재직기간을 합산하고 퇴직연금의 지급사유가 발생한 경우 종전과 같이 연금을 감액하여 지급할지 여부에 관하여 명시적ㆍ구체적으로 정하고 있는 규정이 없었고, 공무원연금공단은 실무상 퇴직연금수급자에게 유리하게 합산된 재직기간 전부에 대해 감액되지 않은 온전한 퇴직연금을 수령할 수 있는 것으로 보고 있었다.
징계에 의한 파면 시 퇴직급여를 감액하는 것은 공무원이 퇴직한 뒤 그 재직 중의 근무에 대한 보상을 함에 있어 공무원으로서의 신분이나 직무상 의무를 다하지 못한 공무원과 성실히 근무한 공무원을 동일하게 취급하는 것이 오히려 불합리하다는 측면과 아울러 보상액에 차이를 둠으로써 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 효과를 고려한 것이다(헌재 2019. 2. 28. 2017헌마403등 참조). 한편 재직기간 합산제도는 재직기간의 단절로 인하여 연금을 받지 못하는 가입자로 하여금 전체 재직기간을 더하여 연금을 받을 수 있는 기회를 주기 위해 마련된 제도이고(헌재 2016. 3. 31. 2015헌바18 참조), 나아가 이미 종전 재직기간만으로도 연금수급권을 확보한 가입자에 대해서는 재임용 이후의 재직기간을 합산할 수 있는 선택권을 부여한 것이다. 이러한 재직기간 합산제도의 입법취지는 징계에 의해 파면된 경우에 대한 퇴직연금 감액제도와는 무관하다.
앞에서 본 것처럼 징계에 의하여 파면된 경우 퇴직연금을 감액하여 지급하는 규정의 내용은 변경된 적이 없고, 징계에 의한 파면 시 퇴직연금 감액제도와 재직기간 합산제도의 취지 및 효과에 비추어 볼 때 양자는 무관하므로, 심판대상조항은 관련 규정의 가능한 해석을 명시ㆍ구체화한 것이다. 따라서 청구인이 심판대상조항의 도입 전에 합산된 재직기간 전부에 대해 감액되지 않은 퇴직연금을 수령하여 왔고 계속해서 감액되지 않은 퇴직연금을 수령할 수 있을 것으로 신뢰했다고 하더라도, 그러한 신뢰가 헌법상 보호가치 있는 신뢰에 해당한다거나 이러한 신뢰의 보호가치가 크다고 보기는 어렵다.
(3) 심판대상조항은 그 시행 이후에 지급되는 퇴직연금에 대해서만 적용되고, 지급되는 퇴직연금 중 종전 재직기간 부분에 대해서만 합산 전과 동일하게 감액하도록 하고 있다. 그러므로 청구인은 이미 지급받은 퇴직연금을 환수받지 않고, 공무원으로 재임용 된 이후의 재직기간에 대한 퇴직연금에 대해서도 아무런 영향을 받지 않는바, 청구인에게 발생하는 불이익의 정도가 중하다고 보기는 어렵다.
반면 심판대상조항으로 달성하려는 공익은 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도함으로써 공무원에 대한 일반 국민의 신뢰를 제고하고, 재직 중 공무원으로서의 의무를 중대하게 위반하여 징계에 의한 파면처분을 받고 퇴직연금을 감액받던 사람에 대해 재임용과 재직기간 합산에도 불구하고 그 위반의 효과가 사라지지 않는다는 점을 분명하게 하여 이들에 대한 제재의 취지를 달성하며, 나아가 공무원연금재정을 보전하려는 것으로서, 이러한 공익은 매우 중대하다.
(4) 따라서 심판대상조항은 신뢰보호원칙에 반한다고 볼 수 없다.
마. 입법재량의 한계 일탈 여부
(1) 앞서 본 바와 같이 공무원연금법상의 각종 급여는 기본적으로 모두 사회보장적 급여로서의 성격을 가짐과 동시에 공로보상 내지 후불임금으로서의 성격도 함께 가진다. 공무원연금의 재원은 공무원이 납부하는 기여금과 국가 또는 지방자치단체가 부담하는 부담금으로 구성되지만, 이 재원을 사회보장급여, 보험료, 후불임금으로 구분하여 정확히 귀속시킬 수는 없고, 입법자는 공무원연금수급권의 구체적 내용을 정할 때 사회보장적 급여로서의 요소에 보다 더 중점을 둘 수 있다(헌재 2016. 3. 31. 2015헌바18 참조).
(2) 심판대상조항의 입법취지는 재직 중 공무원으로서의 의무를 위반하여 징계에 의해 파면된 사람이 공무원으로 재임용된 후 재직기간 합산을 하더라도 종전 재직기간에 대한 퇴직연금을 합산 전과 동일하게 감액하여 지급하도록 함으로써 징계에 의한 파면에 따른 퇴직연금 감액제도의 취지를 달성하려는 것이다.
국가공무원법상 징계에 의한 파면은 가장 중한 징계로서 공무원으로서의 신분을 박탈하여 공무원관계를 배제하는 처분으로, ① 위 법 및 위 법에 따른 명령을 위반한 경우, ② 직무상의 의무(다른 법령에서 공무원의 신분으로 인하여 부과된 의무를 포함한다)를 위반하거나 직무를 태만히 한 때, ③ 직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때 중 어느 하나에 해당하는 경우로서 주로 그 비위의 정도가 심하고 고의가 있는 경우에 이루어진다(국가공무원법 제78조 제1항, 공무원 징계령 제17조의3 제1항, 공무원 징계령 시행규칙 제2조 제1항 참조).
공무원이 징계에 의하여 파면된 경우에는 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 줄여 지급하는데(공무원연금법 제65조 제1항 제2호 참조), 재직기간이 5년 미만인 사람의 퇴직급여는 4분의 1을, 재직기간이 5년 이상인 사람의 퇴직급여는 2분의 1을, 퇴직수당은 2분의 1을 감액한 후 지급한다(공무원연금법 시행령 제61조 제1항 제1호 참조).
앞에서 본 것처럼 징계에 의한 파면 시 퇴직연금 감액제도는 공무원으로서의 신분이나 직무상 의무를 다하지 못한 사람에 대한 제재를 통해 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하려는 것이고, 재직기간 합산제도는 이를 통해 연금수급권을 확보할 수 있는 기회를 제공하거나 연금액 산정 시 고려되는 재직기간에 관한 선택권을 부여한 것이다. 이러한 재직기간 합산제도의 입법취지는 징계에 의한 파면 시 퇴직연금 감액제도와는 무관할 뿐만 아니라, 징계에 의해 파면된 공무원이 공무원으로 재임용되어 재직기간을 합산하였다거나, 재직기간 합산 후 재임용된 기관에서도 퇴직하여 퇴직연금의 지급사유가 발생한 경우라 하더라도 해당 공무원의 종전 재직기간 중 발생한 비위행위로 인해 손상된 국민의 신뢰가 회복된 것이라고 볼 수는 없다.
(3) 앞에서 본 것처럼 심판대상조항에 의하더라도 청구인이 이미 지급받은 퇴직연금과 재임용 이후의 재직기간에 대한 퇴직연금에 대해서는 아무런 영향이 없다. 나아가 공무원연금법 제65조 제1항 후문은 급여제한이 있는 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에 민법 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 줄일 수 없다고 규정하고 있다.
(4) 이를 종합하면, 심판대상조항이 퇴직연금수급권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서 현저히 자의적이거나 합리성을 상실하여 입법형성의 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없다.
바. 소결
심판대상조항은 청구인의 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 않는다.
5. 결론
그러므로 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식 김복형 조한창 정계선