산업통상자원부고시 제2024-39호 위헌확인

사건2024헌마501 산업통상자원부고시 제2024-39호 위헌확인 청구인별지 청구인 명단과 같음 선고일2025. 1. 23.

이 사건 심판청구를 모두 각하한다.

1. 사건개요 청구인들은 대한민국 국민이다. 대한민국 정부는 2050년까지 탄소중립을 목표로 하여 탄소중립 사회로 이행하고 환경과 경제의 조화로운 발전을 도모하는 것을 국가비전으로 하고 있다(기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 제7조 제1항 참조). 이러한 국가비전을 달성하기 위하여 정부는 ‘청정수소’를 국가 온실가스의 핵심 감축수단 중 하나로 선정하고, 일정한 인증기준을 충족하는 수소 또는 수소화합물에 대하여 등급별 청정수소 인증을 할 수 있도록 하는 ‘청정수소 인증제도’를 실시하고 있다(수소경제 육성 및 수소 안전관리에 관한 법률 제25조의2 제1항 참조). 산업통상자원부장관은 청정수소 인증제도 운영에 필요한 사항을 규정하기 위하여 2024. 3. 4. ‘청정수소 인증제도 운영에 관한 고시’를 제정하였다. 청구인들은 ① ‘청정수소 인증제도 운영에 관한 고시’ 제6조에서 평가기관의 탄소 배출량 산출 방식에 대한 통제 및 감독권한에 관하여 규정하지 아니한 부작위, ② ‘청정수소의 등급 및 등급별 인증기준’을 정한 같은 고시 제8조 [별표 1], ③ 일정한 경우 해상운송으로 발생하는 배출량을 최종 온실가스 배출량 산정 시 제외하도록 한 같은 고시 부칙 제2조 제2항 중 ‘다음 각 호를 위한 해상운송으로 발생하는 배출량(선박 배출량)은 제외한다’ 부분이 자신들의 기본권을 침해한다고 주장하면서, 2024. 6. 3. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들은 ‘청정수소 인증제도 운영에 관한 고시’ 제6조가 인증운영기관 및 인증시험평가기관(이하 ‘인증기관’이라 한다)의 탄소 배출량 산출 방식에 대한 통제 및 감독권을 규정하지 아니한 부작위를 문제삼고 있는바, 이러한 주장은 위 고시 제6조가 불완전·불충분하게 규정되었음을 근거로 해당 조항 자체의 위헌성을 다투는 취지로 이해할 수 있으므로, 위 고시 제6조를 심판대상으로 특정하기로 한다. 청구인들은 ‘청정수소 인증제도 운영에 관한 고시’ 제8조 [별표 1] 전체에 대하여 심판청구를 하였으나, 최종 온실가스 배출량이 ‘4.00kgCO2eq/kgH2’ 이내에 해당하면 청정수소로 인증할 수 있도록 한 부분을 문제삼고 있으므로, 그와 관련된 부분으로 심판대상을 한정하기로 한다. 따라서 이 사건 심판대상은 ① ‘청정수소 인증제도 운영에 관한 고시’(2024. 3. 4. 산업통상자원부고시 제2024-39호로 제정된 것) 제6조(이하 ‘인증기관 관리조항’이라 한다) 및 ② 제8조 [별표 1] 중 ‘4.00 (kgCO2eq/kgH2)’ 부분(이하 ‘인증기준조항’이라 한다), ③ ‘청정수소 인증제도 운영에 관한 고시’ 부칙(2024. 3. 4. 산업통상자원부고시 제2024-39호) 제2조 제2항 중 ‘다음 각 호를 위한 해상운송으로 발생하는 배출량(선박 배출량)은 제외한다’ 부분(이하 ‘부칙조항’이라 하고, 위 조항들을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 청정수소 인증제도 운영에 관한 고시(2024. 3. 4. 산업통상자원부고시 제2024-39호로 제정된 것) 제6조(인증운영기관 및 인증시험평가기관의 관리) ① 산업통상자원부장관은 인증운영기관 및 인증시험평가기관에 대하여 매년 다음 각 호의 사항을 점검할 수 있다. 1. 관련 법령 및 규정의 준수 여부 2. 영 제34조의8 제3항에 따른 지정기준의 충족 여부 3. 제3조 제3항 및 제4조 제3항에 따른 각 업무규정의 준수 여부 4. 그 밖에 산업통상자원부장관이 필요하다고 인정하는 사항 ② 산업통상자원부장관은 인증운영기관 및 인증시험평가기관이 제1항 각 호의 사유에 해당하는지 여부를 확인하기 위하여 자료 제출 요구 및 현장점검 등 필요한 조치를 취할 수 있다. ③ 인증운영기관 및 인증시험평가기관은 기관명, 소재지, 대표자 등 중요한 사실에 변경이 있는 경우 변경일로부터 30일 이내에 산업통상자원부장관에게 그 변경사실을 보고하고 변경 내용을 증명하는 서류를 제출하여야 한다. 제8조(청정수소의 등급 및 기준) 법 제25조의2 제1항 및 영 제34조의2에 따른 청정수소의 등급 및 등급별 인증기준은 별표 1과 같다. [별표 1] 청정수소의 등급 및 등급별 인증기준(제8조 관련) 등급 인증기준 1 0.00 ~ 0.10 (kgCO2eq/kgH2) 2 0.11 ~ 1.00 (kgCO2eq/kgH2) 3 1.01 ~ 2.00 (kgCO2eq/kgH2) 4 2.01 ~ 4.00 (kgCO2eq/kgH2) 주1) 최소 보고 단위인 설비별 온실가스 배출량을 소수점 이하 넷째 자리까지 산정하며 전체 배출량 값으로 합산하는 과정에서 반올림하여 소수점 이하 셋째 자리로 한다. 주2) 청정수소 인증서 발급 및 등급 부여 시, 온실가스 배출량은 소수점 이하 셋째 자리에서 반올림하여 소수점 이하 둘째 자리로 한다. 청정수소 인증제도 운영에 관한 고시 부칙(2024. 3. 4. 산업통상자원부고시 제2024-39호) 제2조(온실가스 배출량 산정에 관한 특례) ② 제10조 제6항에도 불구하고 최종 배출량 산정 시 수소 산업의 기술 수준을 고려하여 산업통상자원부장관이 별도로 정하는 날까지 다음 각 호를 위한 해상운송으로 발생하는 배출량(선박 배출량)은 제외한다. 1. 수소 생산 목적의 원료 조달 2. 수소 생산 과정에서 포집된 이산화탄소의 운송 3. 수소 생산 후 합성된 운송체의 운송 [관련조항] 수소경제 육성 및 수소 안전관리에 관한 법률(2022. 6. 10. 법률 제18889호로 개정된 것) 제25조의2(청정수소의 인증 등) ① 산업통상자원부장관은 청정수소의 사용을 촉진하기 위하여 생산·수입 등의 과정에서 배출되는 이산화탄소량 등 대통령령으로 정하는 인증기준을 충족하는 수소 또는 수소화합물에 대하여 등급별 청정수소 인증을 할 수 있다. 수소경제 육성 및 수소 안전관리에 관한 법률 시행령(2023. 11. 21. 대통령령 제33882호로 개정된 것) 제34조의2(청정수소의 인증기준 및 등급) ① 법 제25조의2 제1항에서 "생산·수입 등의 과정에서 배출되는 이산화탄소량 등 대통령령으로 정하는 인증기준"이란 원료의 채굴부터 수소 또는 수소화합물의 생산·수입까지의 과정(국내외 운송과정을 포함한다)에서 직·간접적으로 배출되는 이산화탄소량 등 온실가스의 유무 및 배출량을 기준으로 산업통상자원부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 고시하는 것을 말한다. 이 경우 산업통상자원부장관은 청정수소의 생산 방법이나 생산에 적용되는 기술 등을 고려할 수 있다. ② 산업통상자원부장관은 제1항에 따른 인증기준을 충족하는 수소 또는 수소화합물에 대하여 배출되는 온실가스의 양에 따라 5등급 이내로 구분하여 등급별 청정수소 인증을 실시할 수 있다. ③ 제2항에 따른 등급별 청정수소 인증에 필요한 등급 구분 및 등급별 세부기준은 산업통상자원부장관이 정하여 고시한다. 청정수소 인증제도 운영에 관한 고시(2024. 3. 4. 산업통상자원부고시 제2024-39호로 제정된 것) 제10조(온실가스 배출량 산정) ⑥ 최종 배출량은 시스템 경계 내 과정에서 포집되어 영구적으로 격리된 온실가스의 양을 제외한 총 배출량으로 계산한다. 이때 배출량 계산을 위한 수소의 최소 순도 조건은 99%(부피 기준) 이상으로 한다. 3. 청구인들의 주장 가. 인증기준조항은 온실가스 최종 배출량이 ‘4.00kgCO2eq/kgH2’ 이하이면 ‘청정수소’에 포함되도록 규정하고 있다. 이러한 인증기준에 따르면 ‘이산화탄소 포집률이 90% 이상인 CCS 블루수소’도 청정수소에 해당하게 된다. 그런데 블루수소의 원료인 천연가스의 채굴, 운반과정에서 발생하는 메탄 누출률을 고려하면 블루수소의 실제 온실가스 배출량은 인증기준조항에 따른 인증기준을 훨씬 초과할 수 있다. 인증기준조항은 이러한 사정을 고려하지 아니한 채 단순히 온실가스 배출량만을 기준으로 청정수소 인증을 할 수 있도록 규정하고 있어서, ‘화석연료의 영구적인 퇴출과 재생에너지로의 전환’이라는 목표의 달성을 지연시킨다. 더욱이 인증기준조항이 정한 탄소 배출 한도는 유럽연합, 영국, 일본 등 주요 국가의 청정수소 인증 기준에 비하여 현저히 낮은 것이어서 청정수소 인증제도의 도입취지를 몰각시키고, 화석연료를 기반으로 생산되는 블루수소를 친환경 에너지인 것처럼 호도하여 이른바 ‘그린 워싱’의 문제를 발생시킨다. 나. 부칙조항은 온실가스 최종 배출량을 산정할 때, 수소를 생산하기 위한 원료의 조달, 수소를 생산하는 과정에서 포집된 이산화탄소의 운송, 수소를 생산한 후 합성된 운송체의 운송이 해상운송으로 이루어짐으로써 발생하는 온실가스 배출량(이하 ‘선박배출량’이라 한다)을 제외하도록 하는 특례를 규정하고 있다. 인간의 인위적 활동에 따른 온실가스 배출량 가운데 해운이 차지하는 비중은 2012년 2.76%에서 2018년 2.89%로 증가하였는바, 인위적 온실가스 배출량의 3%에 달하는 선박 배출량을 최종 배출량에서 제외하도록 하는 것은 청정수소 인증제도의 도입취지를 형해화한다. 다. 인증기관 관리조항은 산업통상자원부장관으로 하여금 인증기관에 대한 관리권한만 부여할 뿐, 탄소배출량 산출방식 등 인증기관의 판단내용에 대한 적절성을 통제하거나 감독할 권한을 부여하고 있지 않다. 이로 인하여 인증기관들은 블루수소의 기후영향을 과소평가하더라도 이에 대한 통제나 감독을 받지 않게 된다. 라. 이러한 사정을 종합적으로 고려할 때, 심판대상조항은 ‘온실가스의 감축을 통한 탄소중립의 이행’이라는 입법목적을 달성하기에 유효적절하거나 충분한 조치라고 할 수 없으므로, 심판대상조항은 국민의 생명·신체의 안전을 보호할 국가의 기본권 보호의무에 위반하여 청구인들의 생명권, 환경권, 행복추구권을 침해한다. 4. 판단 가. 헌법재판소법 제68조 제1항은 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 청구하여야 한다고 규정하고 있다. 여기에서 ‘기본권을 침해받은 자’라 함은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 자기의 기본권을 현재 그리고 직접적으로 침해받은 자를 의미한다(헌재 1992. 9. 4. 92헌마175 참조). 나. 청정수소 인증제도는 온실가스 배출 정도가 낮은 수소 또는 수소화합물을 ‘청정수소’로 인증받을 수 있도록 함으로써 수소사업자들에게 수소를 생산하는 과정에서 발생하는 온실가스 배출량을 감축할 유인을 제공하기 위한 에너지 및 환경정책의 일환이다. 심판대상조항은 이와 같은 청정수소 인증제도의 운영과 관련하여 청정수소의 인증기준이나 온실가스 최종 배출량의 산출 방식, 인증기관의 관리 등에 관한 일반적인 사항들을 규정하고 있을 뿐이어서, 그 자체로 일반 국민인 청구인들에게 어떠한 법적인 권리·의무를 부과하거나 이들의 법적 지위를 변화시키는 내용을 포함하고 있지 아니하다. 다. 청구인들은 인증기관 관리조항이 인증기관에 대한 감독 및 통제에 관한 규정을 두지 않아 기본권을 침해받는다고 주장하나, 인증기관 관리조항은 산업통상자원부장관으로 하여금 인증기관에 대하여 관련 법령 및 규정의 준수 여부, 지정기준의 충족 여부, 업무 규정의 준수 여부, 그 밖에 산업통상자원부장관이 필요하다고 인정하는 사항을 점검할 수 있도록 하고 이를 위하여 자료제출요구 및 현장점검 등을 할 수 있도록 규정하고 있으므로, 이를 근거로 산업통상자원부장관은 인증기관에 대하여 충분한 감독과 통제를 할 수 있다. 따라서 인증기관 관리조항의 불완전·불충분한 입법으로 인하여 청구인들의 기본권이 침해될 가능성이 있다고 보기 어렵다. 라. 나아가 청구인들은 심판대상조항으로 인하여 화석연료를 기반으로 하는 블루수소가 청정수소의 대상에 포함될 여지가 있어 탄소중립이라는 본래 목적에 어긋나며, 온실가스 감축에도 큰 기여를 하지 못할 것이라는 추상적인 가능성만을 주장할 뿐이어서, 이 사건 기록만으로는 심판대상조항이 현재 청구인들의 기본권을 직접 침해한다고 볼 만한 구체적인 사정을 발견하기 어렵다. 또한 심판대상조항으로 인하여 온실가스 배출량이 급격히 증가하여 환경파괴의 결과를 가져온다거나, 2050년에 예정된 탄소중립이 지연될 것이라는 점이 확실히 예측된다고 보기도 어렵다. 마. 따라서 이 사건 심판청구는 기본권 침해의 법적 관련성을 갖추지 못하였으므로 모두 부적법하다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 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[별지] 청구인 명단 1~71. 정○○ 외 70인 청구인들의 대리인 법무법인 다산 담당변호사 조지훈, 조세현