개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제24조 제2항 별표 제7호 다목 위헌소원

청 구 인 한○환대리인 변호사 엄진 당해사건 서울행정법원 2015구합66967 개발부담금부과처분취소

‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ (2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정된 것) 제24조 제2항 [별표] 제7호 다목 중 제12조 제1항 단서 제3의2호에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 청구인은 2005. 5.경부터 개발제한구역 내인 부천시 소사구 ○○동 ○○에서 공장을 운영하였는데, 이 공장이 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제4조에 규정된 공익사업에 해당하는 ‘부천옥길 보금자리주택지구 조성사업’에 편입되어 철거되었다. 이후 청구인은 부천시장에게 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(이하 ‘개발제한구역법’이라고 한다) 제12조 제1항 단서에 의하여 개발제한구역이면서 취락지구가 아닌 지역인 부천시 소사구 □□동 □□외 2필지로 공장을 이축하는 행위허가 신청을 하였다. 부천시장은 2014. 1. 10. 청구인에게 행위허가 처분을 하면서, 개발제한구역법 제21조 제1항 제2호 [별표] 제7호 다목에서 정한 시설별 부과율 100분의 100을 적용하여 개발제한구역보전부담금(이하‘개발보전부담금’이라한다) 704,788,000원을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 청구인은 2015. 6. 26. 서울행정법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기한 후(서울행정법원 2015구합66967) 그 소송 계속 중 개발보전부담금의 산정 기준 중 시설별 부과율을 규정하고 있는 개발제한구역법 제24조 제2항 [별표] 제7호 다목에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 2016. 1. 6. 기각되자(서울행정법원 2015아11786), 2016. 2. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정된 것) 제24조 제2항 [별표] 제7호 다목 중 제12조 제1항 단서 제3의2호에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정된 것) 제24조(부담금의 산정 기준) ② 제21조 제1항 제2호에 따른 부담금은 다음의 계산식에 따른 금액으로 한다. 부담금 = (개발제한구역이 있는 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군 또는 자치구의 개발제한구역 외의 지역에 위치하는 같은 지목에 대한 개별공시지가의 평 균치-허가 대상 토지의 개별공시지가) × 허가 받은 토지형질변경 면적과 건축물 바닥면적의 2배 면적 × 100분의 150의 범위에서 별표에서 규정하는 시설별 부과율 [별표] 시설별 부과율(제24조 제2항 관련) 대상 시설 또는 사업 부과율 토지 형질변경 면적 건축물 바닥면적의2배 면적 7.제1호부터제6호까지에서 규정한 것 외의 토지 형질변경 및 건축물 건축 다.그 밖의 토지 형질변경 및 건축물 건축 100분의 100 100분의 100 [관련조항] 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제21조(개발제한구역 보전 부담금) ① 국토교통부장관은 개발제한구역의 보전과 관리를 위한 재원을 확보하기 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 개발제한구역 보전부담금(이하 ‘부담금’이라 한다)을 부과ㆍ징수한다. 2.제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가(토지의 형질변경 허가나 건축물의 건축 허가에 해당하며, 다른 법령에 따라 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가가 의제되는 협의를 거친 경우를 포함한다)를 받은 자 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2013. 5. 28. 법률 제11838호로 개정된 것) 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 ?국토의 계획 및 이용에 관한 법률? 제2조 제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 ‘도시ㆍ군계획사업’이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 ‘시장ㆍ군수ㆍ구청장’이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 3의2. ?공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률? 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위 3. 청구인의 주장 심판대상조항은 기존의 공장 부지가 공용 수용되어 취락지구가 아닌 지역으로 공장을 이축하는 경우, 개발보전부담금을 산정할 때 시설별 부과율 100분의 100을 적용하도록 규정하여 청구인의 직업수행의 자유 및 재산권을 침해한다. 이는 같은 [별표] 제6호가 개발제한구역법 제12조 제1항 제2호에 따라 개발제한구역의 건축물을 취락지구로 이축하는 경우에는 개발보전부담금의 시설별 부과율을 ‘없음’으로 규정한 것에 비추어 평등 원칙에 위배된다. 부담금관리 기본법 제5조는 특별한 사유가 없으면 동일한 부과대상에 대하여 이중의 부담금이 부과되어서는 안된다고 규정하고 있는데, 청구인은 개발제한구역 내 공장 이축이라는 동일한 사유로 농지보전부담금, 개발부담금을 부과받음과 동시에 이 사건 개발보전부담금까지 중복하여 부과받으므로 이중부과금지원칙에도 위배된다. 4. 판 단 가. 쟁점의 정리 이 사건의 쟁점은 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해하는지, 취락지구와 취락지구가 아닌 지역 사이에 개발보전부담금을 다르게 부과하는 것이 평등 원칙에 위배되는지 여부이다. 심판대상조항은 개발보전부담금의 부과에 관한 것이므로 이에 의해 일차적으로 제한받는 것은 재산권이며 직업수행의 자유 제한은 재산권의 제한으로 인해 초래되는 결과에 불과하므로, 직업수행의 자유 침해 여부에 대하여는 따로 판단하지 않는다. 이중부과금지원칙은 부담금관리 기본법에서 정한 원칙일 뿐 헌법상의 원칙이 아니므로 재산권 침해 여부를 심사할 때 포함하여 심사하기로 한다. 나. 재산권 침해 여부 (1) 심사기준 토지는 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용 토지의 면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면 모든 국민이 생산 및 생활의 기반인 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능이나 국민경제의 측면에서 다른 재산권에 비해 더 강하게 공동체의 이익을 관 철할 것이 요구된다. 헌법 제122조는 토지가 지닌 이러한 특성을 고려하여 "국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다."라고 규정함으로써 토지 재산권에 대한 광범위한 입법형성권을 부여하고 있다(헌재 2014. 2. 27. 2012헌바184등). 다만, 이와 같이 토지 재산권에 대하여는 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 다른 재산권에 비하여 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다고 하더라도, 토지 재산권에 대한 제한 입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지원칙을 준수하여야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용ㆍ수익권과 처분권을 부인해서는 아니 된다(헌재 2010. 2. 25. 2008헌바80등 참조). 따라서 토지에 관련된 심판대상조항이 청구인의 재산권을 침해하는지를 판단하는 심사기준은 일반적 원칙에 따라 과잉금지원칙을 따르되, 이를 통해 달성하려는 공익이 침해되는 사익보다 현저히 적어 합리적인 입법형성권의 한계를 일탈한 것이 아닌 이상 헌법에 위배되지 않는 완화된 심사 기준을 적용하기로 한다. (2) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 개발제한구역에서 개발행위를 하는 자에게 부과되는 개발보전부담금은 개발제한구역 내에 입지하는 건축물의 건축 등에 따르는 토지형질변경에 대하여 구역 내ㆍ외의 토지가격에 상당하는 경제적 부담을 부과함으로써, 구역 내 입지선호를 제거하여 개발제한구역을 보전하고 개발제한구역의 관리에 필요한 재원을 마련하는 데 그 입법목적이 있는데, 이는 헌법 제120조 제2항 및 제122조에 의하여 국가에게 부여된 헌법적 과제의 수행과 관련된 것으로 그 정당성을 긍정할 수 있다(헌재 2007. 5. 31. 2005헌바47 참조). 그리고 개발제한구역 내에서 토지형질변경 또는 이를 수반하는 행위허가를 받은 개발보전부담금의 납부의무자는 개발제한구역의 보전과 그 관리를 위한 재원마련이라는 특수한 공적 과제에 대하여 객관적이고 밀접한 관련성을 가질 뿐 아니라, 개발제한구역의 관리를 위한 특별한 재정책임을 부담한다고 할 것이므로, 목적실현을 위한 수단과 납부의무자의 선정 측면에서 적절하다고 보인다(헌재 2007. 5. 31. 2005헌바47 참조). (3) 침해의 최소성 (가) 개발보전부담금은 개발제한구역에서의 개발행위를 전면적으로 부인하는 대신, 부담금의 납부를 조건으로 개발행위를 할 수 있도록 한 것으로 기본 권을 덜 침해하는 기본권에 우호적인 제한방법이다(헌재 2007. 5. 31. 2005헌바47 참조). 개발보전부담금 제도가 개발제한구역 내 개발을 억제하고 자연환경을 보호하는 것을 목적으로 하는 이상, 부담금의 부과율은 개발의 유인(誘因)을 제거하여 개발을 억제할 수 있는 충분한 수준으로 정해져야 한다. 입법자는 여러 요소를 고려하여 그 수준을 결정할 정책적 재량이 있고, 그 결정에서 도저히 합리성을 찾아볼 수가 없어 재량의 한계를 벗어났다고 할 정도가 아니면 입법자의 결정은 존중되어야 한다. (나)개발제한구역법 제24조 제2항은 개발보전부담금 산정 기준을 (개발제한구역이 있는 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군 또는 자치구의 개발제한구역 외의 지역에 위치하는 같은 지목에 대한 개별공시지가의 평균치-허가 대상 토지의 개별공시지가) × 허가 받은 토지형질변경 면적과 건축물 바닥면적의 2배 면적 × 100분의 150의 범위에서 별표에서 규정하는 시설별 부과율로 정하고 있다. 이에 따른 개발제한구역법 제24조 제2항 [별표] 각 호는 행위허가의 대상 시설 또는 사업에 따라 100분의 130의 범위에서만 개발보전부담금을 부과하고 있다. (다) 일반적으로 개발행위자들이 굳이 개발제한구역 안에서 개발행위를 하려는 유인 중 하나는 개발제한구역이 다른 곳보다 지가가 저렴하기 때문이다. 따라서 개발제한구역을 보전하고 제대로 관리하기 위해선 개발제한구역 내 개발행위에 대해 개발보전부담금을 부과하여 지가차액을 상쇄함으로써, 단순히 경제적 이유 때문에 개발제한구역 안에서 개발행위를 하는 것을 억제할 필요가 있다. 개발행위자들은 개발제한구역 안에서의 개발행위를 위하여 토지의 형질을 변경하고 형질변경된 토지 위에 건축물을 신축하는 과정은 물론, 이러한 개발행위를 완료한 이후에도 형질변경된 토지와 신축된 건축물의 용도에 따른 사용을 위하여 사람과 물건이 오가는 과정에서 지속적으로 개발제한구역의 환경을 훼손하게 된다. 따라서 부과율을 산정할 때 토지 형질변경 면적 뿐만 아니라 건축물 바닥면적의 2배 면적까지 고려하는 것은 충분히 수긍할 수 있다. 한편, 개발제한구역법 제24조 제2항 [별표] 각 호가 행위허가의 대상 시설 또는 사업에 따라 100분의 150의 범위에서 부과율을 달리 정하도록 규정한 것은 행위허가의 대상 시설 또는 사업에 따른 공공복리와 환경보호의 필요성 및 환경침해의 정도 등의 차이를 반영할 수 있도록 한 것이다. 입법자는 취락지구 가 아닌 지역으로의 이축 행위를 별도의 유형으로 취급하는 대신 심판대상조항의 ‘그 밖의 토지 형질변경 및 건축물 건축’ 유형으로 분류하여 부과율 100분의 100을 적용하였다. 취락지구가 아닌 지역은 개발제한구역 내에서도 개발제한구역법의 입법목적이 가장 잘 지켜져야 할 곳이다. 건축물을 이축하게 된 원인이 공익사업의 시행 때문이라고 해서 이축 행위로 야기되는 환경 훼손이 약화되는 것도 아니고, 개발보전부담금을 감면해야 할 명시적인 헌법적ㆍ법률적 근거도 없다. 결국 취락지구가 아닌 지역으로의 이축을 ‘그 밖의 토지 형질변경 및 건축물 건축’으로 볼지, 부과율을 가중 또는 감경할 별도의 유형으로 규정할지는 입법자가 재량으로 결정할 사안인데, 취락지구가 아닌 지역에서의 개발행위는 최대한 억제할 필요가 있는 점, 그럼에도 이러한 개발행위를 무조건 금지하지는 않은 채 개발보전부담금만 납부하면 개발행위가 가능한 점, 심판대상조항이 개발제한구역법 제24조 제2항이 정한 최고 부과율인 100분의 150보다는 낮은 100분의 100의 부과율을 정하고 있는 점, 청구인과 같은 경우 개발제한구역 외의 지역으로 이축할지, 개발제한구역 내의 지역으로 이축할지를 스스로 선택할 수 있는 점 등을 고려하면, 심판대상조항이 100분의 100의 부과율을 정한 것 또한 입법재량의 범위 내에 있는 것으로 수긍할 수 있다. 따라서 심판대상조항은 침해최소성 원칙에 위배되지 않는다. (라) 한편 청구인은 이축 행위에 따른 농지보전부담금과 개발부담금을 부담하는데, 다시 이 사건 개발보전부담금을 내게 하는 것은 동일한 사유를 원인으로 중복하여 부담금을 부과하는 것으로 부당하다고 주장한다. 그러나 개발보전부담금과 농지보전부담금, 개발부담금은 각각 그 근거법률이 다르고 부과목적, 부과대상 및 부과요건을 달리하는 것으로서 각 부담금의 본질에 차이가 있으므로, 이중부담에 해당하지 않는다. 나아가 개발부담금 산정 시에는 다른 법령의 규정에 따라 납부한 부담금의 합계액을 개발비용으로서 공제하도록 하고 있으므로(개발이익 환수에 관한 법률 제8조, 제11조 제1항 제2호 나목) 개발부담금 산정 시 개발보전부담금은 물론 농지보전부담금도 공제하여 계산된다. (4) 법익의 균형성 공익사업의 시행에 따라 토지가 수용되고 공장이 철거된 다음 취락지구가 아닌 지역으로 공장을 이축한 자는 수용된 토지에 대한 손실보상(토지보상법 제70조, 제75조)과 공장 영업 중단 또는 폐지에 따른 보상(토지보상법 제77조 제1항, 동법 시행령 제46조) 및 이축 완료에 따른 개발이익까지 향유한다. 따라서 심판대상조항에 의해 제한되는 재산권이 개발제한구역의 보전 및 관리에 필요한 재원 확보라는 공익에 비해 중대하다고 보기 어렵다. (5) 소결 심판대상조항은 청구인의 재산권을 침해하지 않는다. 다. 평등원칙 위배 여부 취락지구로 이축하는 개발행위자는 개발보전부담금이 부과되지 않으나(개발제한구역법 제24조 제2항 [별표] 제6호), 심판대상조항은 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 개발행위자에게 개발보전부담금을 부과하므로, 취락지구로 이축하는 개발행위자와 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 개발행위자 사이에는 심판대상조항에 의한 차별이 존재한다. 그러나 개발보전부담금 제도의 목적은 토지개발제한구역 내의 개발을 억제하고 자연환경을 보호하는 것이며, 취락지구는 일정 호수 이상의 취락이 이미 형성되는 현실을 반영하여 주민들의 재산권 행사를 보장하기 위해 토지개발제한구역 내에서도 예외적으로 건축규제 등이 완화된 곳이다. 따라서 똑같은 건축물이라고 해도 환경이 훼손되는 정도가 더 심한 취락지구가 아닌 지역으로의 이축은 취락지구로의 이축에 비하여 더 억제할 필요가 있다. 이미 개발이 어느 정도 허용된 취락지구로의 이축을 유도하기 위해 취락지구로 이축하는 개발행위자와 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 개발행위자를 다르게 취급하는 것은 합리적 이유 있는 차별이다. 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 않는다. 5. 결 론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애