저탄소 녹색성장 기본법 제42조 제1항 제1호 위헌확인

청 구 인[별지 1] 명단과 같음 공동심판참가인[별지 1] 명단과 같음

1. 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법(2021. 9. 24. 법률 제18469호로 제정된 것) 제8조 제1항은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항은 2026. 2. 28.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용된다. 2. 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 시행령(2022. 3. 25. 대통령령 제32557호로 제정된 것) 제3조 제1항, 정부가 2023. 4. 11. 수립한 제1차 국가 탄소중립 녹색성장 기본계획 중 ‘Ⅴ. 중장기 감축 목표’ 가운데 ‘나. 부문별 감축목표’ 부분 및 ‘다. 연도별 감축목표’ 부분에 대한 심판청구를 모두 기각한다. 3. 청구인들의 나머지 심판청구와 공동심판참가인의 공동심판참가 및 보조참가 신청을 모두 각하한다.

1. 사건개요 가. 2020헌마389 사건 (1) 청구인들은 2001. 2. 15.생부터 2006. 11. 6.생까지의 사람들로서 청소년 환경단체인 ‘청소년 기후행동’의 회원들이다. (2) 청구인들은 2020. 3. 13. ① 구 ‘저탄소 녹색성장 기본법’(이하 연혁을 기재하지 않는 경우 ‘구 녹색성장법’이라 한다) 제42조 제1항 제1호에서 정부가 온실가스 감축 목표를 설정하도록 한 것, ② 대통령이 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항을 2016. 5. 24. 개정함으로써 국가 온실가스 총배출량 감축에 관하여 2020년 기준 목표에서 2030년 기준 목표로 변경한 행위, ③ 2019. 12. 31. 개정된 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항에서 구 녹색성장법 제42조 제1항 제1호에 따른 ‘온실가스 감축 목표’를 ‘2030년의 국가 온실가스 총배출량을 2017년의 온실가스 총배출량의 1000분의 244만큼 감축하는 것’으로 규정한 것이, 기후위기에 대응하기 위한 온실가스 감축목표를 설정함에 있어 청구인들의 생명권, 환경권 및 평등권 등을 침해한다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. (3) 청구인들은 이후 ④ 2022. 2. 16. 정부가 ‘국가 온실가스 배출량을 2030년까지 2018년의 국가 온실가스 배출량 대비 35퍼센트 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율만큼 감축하는 것’을 ‘중장기 국가 온실가스 감축 목표’로 하도록 규정한 ‘기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법’(이하 연혁을 기재하지 않는 경우 ‘탄소중립기본법’이라 한다) 제8조 제1항에 대하여, ⑤ 2022. 6. 8. 위 조항의 ‘대통령령으로 정하는 비율’을 40퍼센트로 규정한 탄소중립기본법 시행령 제3조 제1항에 대하여, 위 규정들은 각각 국가의 기본권 보호의무를 위반하고 미래세대 청구인들의 기본권을 과잉 침해하며 차별적으로 취급한다고 주장하면서 각 조항을 심판대상에 추가하는 청구취지 및 청구이유 추가신청서를 제출하였다. 나. 2021헌마1264 사건 청구인들은 2021. 10. 12. 탄소중립기본법 제8조 제1항에 대하여, 파리협정 등 국제사회에서 합의된 기준에 따라 기후재난으로부터 청구인들의 생명과 안전을 보호하기에 불충분한 목표를 정한 것으로, 청구인들의 생명권, 행복추구권 및 일반적 행동자유권, 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리, 자유권 및 평등권을 보호하기에 적절하고 효율적인 최소한의 조치에 해당하지 않으므로, 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 다. 2022헌마854 사건 (1) 청구인들은 이 사건 심판청구 당시 출생하지 않은 태아 및 2012. 1. 4.생부터 2022. 3. 25.생까지의 사람들이다. (2) 청구인들은 2022. 6. 13. 탄소중립기본법 시행령 제3조 제1항에 대하여, 파리협정 등 국제사회에서 합의된 기준에 따라 기후재난으로부터 청구인들의 생명과 안전을 보호하기에 불충분한 목표를 정한 것으로, 청구인들의 생명권, 행복추구권 및 일반적 행동자유권, 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리, 평등권 및 재산권을 보호하기에 적절하고 효율적인 최소한의 조치에 해당하지 않으므로, 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. (3) 태아였던 청구인은 2022. 10. 6. 출생하였고, 청구인 최○○로 당사자표시를 정정하였다. 라. 2023헌마846 사건 (1) 정부는 탄소중립기본법 제10조에 따라 ‘제1차 국가 탄소중립 녹색성장 기본계획’을 수립하여 2023. 4. 10. ‘2050 탄소중립녹색성장위원회’의 심의 및 같은 달 11. 국무회의의 심의를 거쳐 확정하였다. (2) 위 기본계획 중 ‘Ⅴ. 중장기 감축 목표’ 가운데 ‘나. 부문별 감축목표’에서는 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항에서 정한 바대로 국가 온실가스 배출량을 2030년까지 2018년 대비 40퍼센트만큼 감축한 후의 배출량을, 총배출량에서 흡수·제거량을 제외한 순배출량을 기준으로 하여 436.6백만 톤[tCO2-eq(이산화탄소상당량톤), 이하 같다]으로 정하고, 전환, 산업, 건물, 수송, 농축수산, 폐기물, 수소, 탈루 등의 배출 부문, 그리고 흡수원, CCUS(Carbon Capture and Utilization and Storage, 탄소포집·이용·저장), 국제감축의 흡수 및 제거 부문으로 구분된 2030년의 부문별 배출량 및 흡수량 목표를 정하였다. (3) 위 기본계획 중 ‘Ⅴ. 중장기 감축 목표’ 가운데 ‘다. 연도별 감축목표’에서는 기준연도인 2018년의 합계 순배출량과 부문별 배출량, 그리고 2023년부터 2030년까지의 매년 합계 순배출량 목표와 부문별 배출량 및 흡수량 목표를 정하였다. (4) 위 기본계획 중 ‘Ⅶ. 재정계획 및 기대효과’ 가운데 ‘1. 재정투자 계획’ 부분에서는 탄소중립·녹색성장 지원을 위하여 2023년부터 2027년까지 총 89.9조 원 이상의 재정투자 계획을 정하였다. (5) 청구인들은 위 기본계획에 대하여, 파리협정 등 국제사회에서 합의된 기준에 따라 기후재난으로부터 청구인들의 생명과 안전을 보호하기에 불충분한 목표를 정한 것으로, 청구인들의 생명권, 행복추구권 및 일반적 행동자유권, 평등권, 재산권 및 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 보호하기에 적절하고 효율적인 최소한의 조치에 해당하지 않으므로, 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2023. 7. 6. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 마. 공동심판참가 및 보조참가 신청 헌법재판소는 2024. 2. 15. 위 가.의 2020헌마389 사건에 나.부터 라.까지의 사건들을 병합하였고, 이후 공동심판참가신청인(이하 ‘신청인’이라 한다)은 2024. 5. 29. 병합된 이 사건 헌법소원심판에 주위적으로 공동심판참가를, 예비적으로 보조참가를 신청하였다. 2. 심판대상 가. 2020헌마389 사건의 청구인들은 ‘대통령의 2020년 온실가스 감축 목표 폐지행위’를 심판대상의 하나로 삼았다. 이는 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항에서, 2016. 5. 24. 개정 전에는 구 녹색성장법 제42조 제1항 제1호에 따른 ‘온실가스 감축 목표’를 ‘2020년의 국가 온실가스 총배출량을 2020년의 온실가스 배출 전망치 대비 100분의 30까지 감축하는 것’으로 설정하였는데, 2016. 5. 24. 개정으로 ‘2030년의 국가 온실가스 총배출량을 2030년의 온실가스 배출 전망치 대비 100분의 37까지 감축하는 것’으로 변경한 것을 다투는 취지로, 이에 관해서는 2016. 5. 24. 개정된 위 시행령조항을 심판대상으로 특정한다. 나. 2023헌마846 사건의 청구인들은 정부가 2023. 4. 11. 국무회의 심의·의결로 확정하여 수립한 ‘제1차 국가 탄소중립 녹색성장 기본계획’ 전체를 심판대상으로 하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 기본권침해사유로는 각 부문별 감축목표의 비중, 연도별 감축목표의 수치와 감축경로, 재정계획의 미비에 관한 주장을 하고 있으므로, 심판대상은 위 기본계획 중 이에 관한 부분으로 한정한다. 다. 따라서 이 사건 심판대상은 ① 구 ‘저탄소 녹색성장 기본법’(2010. 1. 13. 법률 제9931호로 제정되고, 2021. 9. 24. 법률 제18469호로 폐지되기 전의 것) 제42조 제1항 제1호, ② 구 ‘저탄소 녹색성장 기본법 시행령’(2016. 5. 24. 대통령령 제27180호로 개정되고, 2019. 12. 31. 대통령령 제30303호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘2016년 구 녹색성장법 시행령’이라 한다) 제25조 제1항, ③ 구 ‘저탄소 녹색성장 기본법 시행령’(2019. 12. 31. 대통령령 제30303호로 개정되고, 2022. 3. 25. 대통령령 제32557호로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘2019년 구 녹색성장법 시행령’이라 한다) 제25조 제1항, ④ ‘기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법’(2021. 9. 24. 법률 제18469호로 제정된 것) 제8조 제1항, ⑤ ‘기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 시행령’(2022. 3. 25. 대통령령 제32557호로 제정된 것) 제3조 제1항, ⑥ 정부가 2023. 4. 11.수립한 ‘제1차 국가 탄소중립 녹색성장 기본계획’(이하 ‘이 사건 기본계획’이라 한다) 중 ‘Ⅴ. 중장기 감축 목표’ 가운데 ‘나. 부문별 감축목표’ 부분(이하 ‘이 사건 부문별 감축목표’라 한다) 및 ‘다. 연도별 감축목표’ 부분(이하 ‘이 사건 연도별 감축목표’라 하고, 양자를 합하여 ‘이 사건 부문별 및 연도별 감축목표’라 한다), ⑦ 이 사건 기본계획 중 ‘Ⅶ. 재정계획 및 기대효과’ 가운데 ‘1. 재정투자 계획’ 부분(이하 ‘이 사건 재정계획’이라 하고, ⑥과 ⑦을 ‘심판대상계획’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같고, 심판대상계획은 [별지 2] 심판대상계획과 같다. [심판대상조항] 구 저탄소 녹색성장 기본법(2010. 1. 13. 법률 제9931호로 제정되고, 2021. 9. 24. 법률 제18469호로 폐지되기 전의 것) 제42조(기후변화대응 및 에너지의 목표관리) ① 정부는 범지구적인 온실가스 감축에 적극 대응하고 저탄소 녹색성장을 효율적·체계적으로 추진하기 위하여 다음 각 호의 사항에 대한 중장기 및 단계별 목표를 설정하고 그 달성을 위하여 필요한 조치를 강구하여야 한다. 1. 온실가스 감축 목표 구 저탄소 녹색성장 기본법 시행령(2016. 5. 24. 대통령령 제27180호로 개정되고, 2019. 12. 31. 대통령령 제30303호로 개정되기 전의 것) 제25조(온실가스 감축 국가목표 설정·관리) ① 법 제42조 제1항 제1호에 따른 온실가스 감축 목표는 2030년의 국가 온실가스 총배출량을 2030년의 온실가스 배출 전망치 대비 100분의 37까지 감축하는 것으로 한다. 구 저탄소 녹색성장 기본법 시행령(2019. 12. 31. 대통령령 제30303호로 개정되고, 2022. 3. 25. 대통령령 제32557호로 폐지되기 전의 것) 제25조(온실가스 감축 국가목표 설정·관리) ① 법 제42조 제1항 제1호에 따른 온실가스 감축 목표는 2030년의 국가 온실가스 총배출량을 2017년의 온실가스 총배출량의 1000분의 244만큼 감축하는 것으로 한다. 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법(2021. 9. 24. 법률 제18469호로 제정된 것) 제8조(중장기 국가 온실가스 감축 목표 등) ① 정부는 국가 온실가스 배출량을 2030년까지 2018년의 국가 온실가스 배출량 대비 35퍼센트 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율만큼 감축하는 것을 중장기 국가 온실가스 감축 목표(이하 “중장기감축목표”라 한다)로 한다. 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 시행령(2022. 3. 25. 대통령령 제32557호로 제정된 것) 제3조(중장기 국가 온실가스 감축 목표 등) ① 법 제8조 제1항에서 “대통령령으로 정하는 비율”이란 40퍼센트를 말한다. [관련조항] 구 저탄소 녹색성장 기본법(2010. 1. 13. 법률 제9931호로 제정되고, 2021. 9. 24. 법률 제18469호로 폐지되기 전의 것) 제42조(기후변화대응 및 에너지의 목표관리) ① 정부는 범지구적인 온실가스 감축에 적극 대응하고 저탄소 녹색성장을 효율적·체계적으로 추진하기 위하여 다음 각 호의 사항에 대한 중장기 및 단계별 목표를 설정하고 그 달성을 위하여 필요한 조치를 강구하여야 한다. 2. 에너지 절약 목표 및 에너지 이용효율 목표 3. 에너지 자립 목표 4. 신·재생에너지 보급 목표 구 저탄소 녹색성장 기본법 시행령(2010. 4. 13. 대통령령 제22124호로 제정되고, 2016. 5. 24. 대통령령 제27180호로 개정되기 전의 것) 제25조(온실가스 감축 국가목표 설정·관리) ① 법 제42조 제1항 제1호에 따른 온실가스 감축 목표는 2020년의 국가 온실가스 총배출량을 2020년의 온실가스 배출 전망치 대비 100분의 30까지 감축하는 것으로 한다. 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법(2021. 9. 24. 법률 제18469호로 제정된 것) 제7조(국가비전 및 국가전략) ① 정부는 2050년까지 탄소중립을 목표로 하여 탄소중립 사회로 이행하고 환경과 경제의 조화로운 발전을 도모하는 것을 국가비전으로 한다. 제8조(중장기 국가 온실가스 감축 목표 등) ② 정부는 중장기감축목표를 달성하기 위하여 산업, 건물, 수송, 발전, 폐기물 등 부문별 온실가스 감축 목표(이하 “부문별감축목표”라 한다)를 설정하여야 한다. ③ 정부는 중장기감축목표와 부문별감축목표의 달성을 위하여 국가 전체와 각 부문에 대한 연도별 온실가스 감축 목표(이하 “연도별감축목표”라 한다)를 설정하여야 한다. ④ 정부는 「파리협정」(이하 “협정”이라 한다) 등 국내외 여건을 고려하여 중장기감축목표, 부문별감축목표 및 연도별감축목표(이하 “중장기감축목표등”이라 한다)를 5년마다 재검토하고 필요할 경우 협정 제4조의 진전의 원칙에 따라 이를 변경하거나 새로 설정하여야 한다. 다만, 사회적·기술적 여건의 변화 등에 따라 필요한 경우에는 5년이 경과하기 이전에 변경하거나 새로 설정할 수 있다. 제10조(국가 탄소중립 녹색성장 기본계획의 수립·시행) ① 정부는 제3조의 기본원칙에 따라 국가비전 및 중장기감축목표등의 달성을 위하여 20년을 계획기간으로 하는 국가 탄소중립 녹색성장 기본계획(이하 “국가기본계획”이라 한다)을 5년마다 수립·시행하여야 한다. ② 국가기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 1. 국가비전과 온실가스 감축 목표에 관한 사항 4. 중장기감축목표등의 달성을 위한 부문별·연도별 대책 10. 탄소중립 사회로의 이행과 녹색성장의 추진을 위한 재원의 규모와 조달 방안 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 시행령(2022. 3. 25. 대통령령 제32557호로 제정된 것) 제3조(중장기 국가 온실가스 감축 목표 등) ② 환경부장관은 법 제8조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 중장기 국가 온실가스 감축 목표, 부문별 온실가스 감축 목표 및 연도별 온실가스 감축 목표(이하 “온실가스중장기감축목표등”이라 한다)의 설정·변경에 관한 업무를 총괄·조정한다. ④ 정부는 법 제8조 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 온실가스중장기감축목표등을 설정·변경하거나 새로 설정하는 경우에는 법 제33조 제1항에 따른 탄소흡수원등을 활용한 감축실적과 법 제35조 제3항 본문에 따른 국제감축실적 등을 고려할 수 있다. 3. 청구인들의 주장 및 이해관계기관의 의견 [별지 3] 청구인들의 주장 및 이해관계기관의 의견과 같다. 4. 참가신청의 적법 여부 가. 공동심판참가신청 법령 등에 대한 헌법소원심판에서 그 목적이 청구인과 제3자에게 합일적으로 확정되어야 할 경우, 헌법재판소법 제40조 제1항에 의하여 준용되는 민사소송법 제83조 제1항에 따라 그 제3자는 공동 청구인으로서 심판에 참가할 수 있다. 다만, 공동심판참가인은 별도의 헌법소원을 제기하는 대신에 계속 중인 심판에 공동 청구인으로서 참가하는 것이므로, 그 참가신청은 헌법소원 청구기간 내에 이루어져야 한다(헌재 2023. 9. 26. 2021헌마1379; 헌재 2024. 4. 25. 2023헌마105 등 참조). 신청인의 주장은 기후변화에 대한 적응과 관련된 교정처우의 문제를 제기하는 것으로, 신청인은 기후변화의 완화 조치로서의 온실가스 감축에 관한 이 사건 심판청구의 결과에 관하여 합일적으로 확정되어야 할 법적 지위에 있다고 보기 어렵다. 나아가 심판대상조항 중 구 녹색성장법 제42조 제1항 제1호는 2010. 4. 14., 2016년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항은 2016. 6. 1., 2019년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항은 2019. 12. 31., 탄소중립기본법 제8조 제1항과 같은 법 시행령 제3조 제1항은 2022. 3. 25. 각각 시행되었고[구 저탄소 녹색성장 기본법 부칙(2010. 1. 13. 법률 제9931호) 제1조 본문, 같은 법 시행령 부칙(2016. 5. 24. 대통령령 제27180호) 제1조, 같은 법 시행령 부칙(2019. 12. 31. 대통령령 제30303호), 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 부칙(2021. 9. 24. 법률 제18469호) 제1조 본문, 같은 법 시행령 부칙(2022. 3. 25. 대통령령 제32557호) 제1조 본문], 심판대상계획은 2023. 4. 11. 수립되어 시행되었는데, 신청인은 이들로부터 각각 1년의 청구기간이 모두 지난 2024. 5. 29. 공동심판참가를 신청하였다. 따라서 신청인의 공동심판참가신청은 부적법하다. 나. 보조참가신청 신청인은 예비적으로 보조참가신청을 하고 있다. 헌법소원심판의 결과에 이해관계가 있는 제3자는 한 쪽 당사자를 돕기 위하여 계속 중인 헌법소원심판에 참가할 수 있다(헌법재판소법 제40조 제1항, 민사소송법 제71조 본문; 헌재 2024. 4. 25. 2023헌마105 등 참조). 그러나 위 공동심판참가신청에 관하여 본 바와 같이 신청인의 주장은 교정처우에 관련된 것으로, 신청인은 이 사건 심판청구의 결과에 법률상 이해관계가 있다고 보기 어렵다. 따라서 신청인의 보조참가신청도 부적법하다. 5. 구 녹색성장법 제42조 제1항 제1호, 2016년 및 2019년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항에 대한 판단 가. 권리보호이익 헌법소원심판청구 후 심판의 대상이 되었던 법령조항이 개정되어 더 이상 청구인에게 적용될 여지가 없게 된 경우에는, 특별한 사정이 없는 한 심판대상인 구법조항에 대하여 위헌결정을 받을 주관적 권리보호의 이익은 소멸하므로, 그러한 헌법소원심판청구는 부적법하다(헌재 2009. 4. 30. 2007헌마103 등 참조). 다만, 기본권침해행위가 반복될 위험이 있거나 당해 분쟁의 해결이 헌법질서의 유지·수호를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 지니고 있는 때에는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정할 수 있고(헌재 1995. 5. 25. 91헌마44 등 참조), 심판대상인 구법조항의 위헌 여부에 관하여는 아직 그 해명이 이루어진 바 없고 개정된 조항에도 유사한 내용이 규정되어 있어 동종의 기본권 침해의 위험이 상존하며, 개정되기 전의 법령조항의 위헌 여부가 개정된 조항의 재개정 여부에 영향을 미칠 수 있다면, 개정되기 전의 법령조항의 위헌 여부에 관한 헌법적 해명이 중대한 의미를 지니고 있어 권리보호이익을 인정할 수 있다(헌재 2003. 5. 15. 2001헌마565 등 참조). 나. 판단 온실가스 감축의 목표를 설정하는 법령은 장래의 시점을 전제로 한 국가 전체의 목표 및 계획에 관한 것인데, 그 시점이 도래하기 전에 감축목표가 변경되어 다시 설정되었다면, 이미 폐지된 감축목표가 청구인들을 포함한 국민의 권리 및 국가기관의 행위에 어떤 영향을 미칠 가능성은 없다. 구 녹색성장법 제42조 제1항 제1호, 2016년 및 2019년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항이 규정한 ‘온실가스 감축 목표’는 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항이 2022. 3. 25. 각각 시행됨으로써 폐지되었고[기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 부칙(2021. 9. 24. 법률 제18469호) 제1조 본문, 제2조, 같은 법 시행령 부칙(2022. 3. 25. 대통령령 제32557호) 제1조 본문, 제2조 제2항], 위 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항에 의하여 ‘국가 온실가스 배출량을 2030년까지 2018년 대비 40퍼센트만큼 감축하는 것’으로 국가의 중장기 온실가스 감축목표가 변경되어 다시 설정되었으므로, 위 구법조항들은 더 이상 청구인들을 비롯한 국민에게 적용될 여지가 없게 되었다. 청구인들은 심판대상조항들이 규정한 온실가스 감축목표가 불충분하다고 주장하고 있다. 그런데 구 녹색성장법 제42조 제1항 제1호, 2016년 및 2019년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항이 폐지되고 시행된 탄소중립기본법 제8조 제1항과 같은 법 시행령 제3조 제1항이 정한 온실가스 감축목표는, 2030년의 감축 후 배출량 목표가 536.0백만 톤에서 436.6백만 톤으로 변경되어 감축 기준이 상향된 것이고, 그 형식도 대통령령만으로 정한 것이 아니라 법률에서 하한을 정하고 대통령령에서 구체화하는 것으로 변경되었다. 또한, 법령상 2030년 온실가스 감축목표 설정의 의미도, 구 녹색성장법에서는 저탄소 녹색성장의 효율적·체계적 추진을 위한 수단의 하나였던 것에서(구 녹색성장법 제42조 등 참조), 탄소중립기본법에서는 2050년 탄소중립의 국가비전을 향한 중간 목표를 설정한 것으로 바뀌었고(탄소중립기본법 제7조 등 참조), 이와 관련된 조항들의 체계 역시 대폭 변경되었다. 그러므로 설령 구 녹색성장법 제42조 제1항 제1호, 2016년 및 2019년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항의 내용이 청구인들이 주장하는 바와 같이 기본권 보호의무를 위반하였다고 하더라도, 같은 종류의 위헌사유가 반복될 위험이 있거나, 그 위헌 여부가 새롭게 온실가스 감축목표를 설정한 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항의 재개정 여부에 영향을 미쳐 그 헌법적 해명이 중대한 의미가 있다고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 심판청구 중 구 녹색성장법 제42조 제1항 제1호, 2016년 및 2019년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항에 대한 부분은 주관적 권리보호이익이 소멸하였고, 헌법적 해명이 필요하다고 볼 수도 없으므로, 부적법하다. 6. 이 사건 재정계획에 대한 판단 가. 예산의 공권력행사성 인정 여부 예산도 일종의 법규범이고 법률과 마찬가지로 국회의 의결을 거쳐 제정되지만 예산은 법률과 달리 국가기관만을 구속할 뿐 일반국민을 구속하지 않는다. 가사 예산이 정부의 재정행위를 통하여 국민의 기본권에 영향을 미친다고 하더라도 그것은 관련 법령에 근거한 정부의 구체적인 집행행위로 나타나는 것이지 예산 그 자체나 예산안의 의결행위와는 직접 관련성이 없다. 따라서 국회가 의결한 예산 또는 국회의 예산안 의결은 헌법재판소법 제68조 제1항 소정의 ‘공권력의 행사’에 해당하지 않아 헌법소원의 대상이 되지 아니한다(헌재 2006. 4. 25. 2006헌마409 참조). 나. 판단 이 사건 재정계획은 탄소중립기본법 제10조 제2항 제10호에 따라 ‘국가 탄소중립 녹색성장 기본계획’에 포함되어야 하는 ‘탄소중립 사회로의 이행과 녹색성장의 추진을 위한 재원의 규모와 조달 방안’으로, 내용상 국가의 중장기적인 투자 계획을 정한 것이고, ‘구체적 투자 계획은 재정여건, 사업 타당성 등을 종합적으로 고려하여 변경 가능’한 것으로 정해져 있으며, 그 실행은 매년 국회가 의결하는 정부의 예산을 통해 이루어진다. 그러므로 이 사건 재정계획은 성격상 정부가 편성하고 국회가 의결하는 규범인 예산에 관한 중장기적인 계획을 정한 것일 뿐, 국민의 기본권에 직접적 영향을 미치는 공권력행사라고 보기 어려우므로, 헌법소원심판의 대상이 되지 않는다. 따라서 이 사건 심판청구 중 이 사건 재정계획에 대한 부분은 부적법하다. 7. 탄소중립기본법 제8조 제1항, 같은 법 시행령 제3조 제1항, 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표에 대한 판단 가. 이 사건의 쟁점 (1) 침해 여부가 문제 되는 기본권 (가) 탄소중립기본법 제8조 제1항과 같은 법 시행령 제3조 제1항은 ‘국가 온실가스 배출량을 2030년까지 2018년의 국가 온실가스 배출량 대비 40퍼센트만큼 감축하는 것’을 ‘중장기 국가 온실가스 감축 목표’(이하 ‘중장기 감축목표’라 한다)로 설정한 법령이다. 그리고 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표는 정부가 탄소중립기본법 제8조 제2항 및 제3항에 따라 위와 같은 중장기 감축목표를 달성하기 위하여 국가 전체 온실가스 배출량 및 흡수량의 구체적인 목표 수치를 부문별 및 연도별로 설정한 행정계획이다. 특히, 행정계획에 해당하는 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표는 뒤에서 보는 바와 같이 ‘기후위기라는 위험상황에 대응하는 보호조치의 하나인 온실가스 감축목표를 설정하는 국가의 행위’로서 국가의 기본권 보호의무의 관점에서는 국민의 환경권 등 기본권에 직접적으로 영향을 미치고, 탄소중립기본법 등 관련 법령의 뒷받침에 의하여 구체적이고 개별적인 온실가스 감축 시책들로 이행될 것이 예정되어 있으므로, 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력행사에 해당한다(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등; 헌재 2022. 12. 22. 2021헌마271 등 참조). 한편, 국민은 법령 및 행정계획으로 정한 온실가스 감축목표가 불충분하다는 이유로 관련 계획이나 개별 시책에 대한 행정소송 등 다른 절차를 통하여 다투기도 어렵다(서울행정법원 2024. 1. 25. 선고 2023구합59001 판결 등 참조). 국가가 법령과 행정계획으로 온실가스 감축목표를 설정함으로써 대응하고자 하는 기후위기의 위험은, 기후변화로 인하여 초래되는 극단적 날씨, 물 부족, 식량 부족, 해양산성화, 해수면 상승, 생태계 붕괴 등의 현상으로 인한 피해의 위험이다(탄소중립기본법 제2조 제2호 참조). 이는 국민의 생명·신체의 안전 및 건강뿐만 아니라, 자연환경과 생활환경을 포함하는 환경의 전부 또는 일부가 훼손될 위험까지 포괄하므로, 이러한 구체적 위험으로부터 보호되어야 하는 국민의 기본권으로서 위 조항들 및 계획과 가장 밀접한 기본권은 환경권이라고 할 것이다. 이 사건에서는 위 조항들 및 계획에서 정한 온실가스 감축목표의 내용이 청구인들의 환경권을 침해하는지가 문제 된다. 청구인들은 위 조항들 및 계획이 설정한 온실가스 감축목표는 현재 세대가 져야 할 감축의 부담을 미래세대에게 과도하게 전가함으로써 미래세대의 자유를 비례원칙에 어긋나게 침해하고, 평등권도 침해한다고 주장한다. 이것은 뒤에서 보는 바와 같이 기후위기라는 위험상황 및 이에 대응하는 보호조치의 성격을 전제로 한 주장으로, 결국 국가가 헌법 제35조 제1항이 규정하는 ‘환경보전’을 위하여 노력할 의무를 위반하였다는 취지이므로, 이에 관해서는 환경권 침해 여부의 문제에 포함하여 판단한다. (나) 청구인들은 위 조항들 및 계획으로 인하여 ‘건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리’뿐만 아니라, 생명권, 행복추구권과 멸종저항권, 신체의 자유, 거주이전의 자유, 직업선택의 자유, 주거의 자유 등을 포함하는 포괄적 자유권, 인간다운 생활을 할 권리 등이 침해된다고 주장한다. 그런데 기후위기로 인한 환경훼손의 위험에는 생명·신체의 안전에 대한 위험도 포함되고, 행복추구권은 다른 기본권에 대한 보충적 기본권으로서의 성격을 지니고 있으며, 기타 여러 기본권들이 침해된다는 청구인들의 주장은 결국 기후위기로 인하여 생활의 기반이 되는 환경이 훼손되는 결과 다양한 자유와 권리가 침해될 위험이 있다는 것이다. 그러므로 심판대상인 위 조항들 및 계획과 가장 밀접한 관계에 있는 환경권의 침해 여부를 판단하는 이상 생명권, 행복추구권 및 기타 청구인들이 주장하는 권리들의 침해 여부에 대해서는 별도로 판단하지 않는다. (2) 환경권 침해 여부의 심사기준 (가) 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리의 헌법적 보장 헌법은 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.”라고 규정하여(제35조 제1항) 국민의 환경권을 보장함과 동시에 국가에게 국민이 건강하고 쾌적하게 생활할 수 있는 양호한 환경을 유지하기 위하여 노력하여야 할 의무를 부여하고 있다. 환경권은 생명·신체의 자유를 보호하는 토대를 이루며, 궁극적으로 ‘삶의 질’ 확보를 목표로 하는 권리이다. 환경권을 행사함에 있어 국민은 국가로부터 건강하고 쾌적한 환경을 향유할 수 있는 자유를 침해당하지 않을 권리를 행사할 수 있고, 일정한 경우 국가에 대하여 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 요구할 수 있는 권리가 인정되기도 하는바, 환경권은 그 자체가 종합적 기본권으로서의 성격을 지닌다. 환경권의 내용과 행사는 법률에 의해 구체적으로 정해지는 것이기는 하나(헌법 제35조 제2항), 이 헌법조항의 취지는 특별히 명문으로 헌법에서 정한 환경권을 입법자가 그 취지에 부합하도록 법률로써 내용을 구체화하도록 한 것이지 환경권이 완전히 무의미하게 되는데도 그에 관한 입법을 전혀 하지 아니하거나, 어떠한 내용이든 법률로써 정하기만 하면 된다는 것은 아니다. 그러므로 일정한 요건이 충족될 때 환경권 보호를 위한 입법이 없거나 현저히 불충분하여 국민의 환경권을 침해하고 있다면 헌법재판소에 그 구제를 구할 수 있다고 해야 할 것이다(헌재 2019. 12. 27. 2018헌마730; 헌재 2020. 3. 26. 2017헌마1281 참조). (나) 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 보장해야 할 국가의 의무 헌법 제10조의 규정에 의하면, 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 지고 기본권은 공동체의 객관적 가치질서로서의 성격을 가지므로, 적어도 생명·신체의 보호와 같은 중요한 기본권적 법익 침해에 대해서는 그것이 국가가 아닌 사인에 의해서 유발된 것이라고 하더라도 국가가 적극적인 보호의 의무를 진다. 그렇다면 국가에게 국민의 기본권을 적극적으로 보장하여야 할 의무가 인정되는 점, 헌법 제35조 제1항이 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력하여야 할 의무를 부여하고 있는 점, 환경침해는 사인에 의해서 빈번하게 유발되므로 입법자가 그 허용 범위에 관해 정할 필요가 있는 점, 환경피해는 생명·신체의 보호와 같은 중요한 기본권적 법익 침해로 이어질 수 있는 점 등을 고려할 때, 일정한 경우 국가는 사인에 의한 국민의 환경권 침해에 대해서도 적극적으로 기본권 보호조치를 취할 의무를 부담한다(헌재 2019. 12. 27. 2018헌마730; 헌재 2020. 3. 26. 2017헌마1281 참조). ‘건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리’를 보장하는 환경권의 보호대상이 되는 환경에는 자연환경뿐만 아니라 인공적 환경과 같은 생활환경도 포함된다(헌재 2019. 12. 27. 2018헌마730; 헌재 2020. 3. 26. 2017헌마1281 참조). 그리고 국가와 국민이 ‘환경보전’을 위하여 노력할 의무에는, 자연환경과 생활환경을 오염 및 훼손으로부터 보호하고, 오염되거나 훼손된 환경을 개선함과 동시에 쾌적한 환경 상태를 유지·조성하기 위한 행위 등을 할 의무가 포함된다(환경정책기본법 제3조 제6호 참조). 기후변화로 인하여 생활의 기반이 되는 제반 환경이 훼손되고 생명·신체의 안전 등을 위협할 수 있는 위험에 대하여, 기후변화의 원인을 줄여 이를 완화하거나 그 결과에 적응하는 조치를 하는 국가의 기후위기에 대한 대응의 의무도 여기에 포함된다. (다) 과소보호금지원칙 1) 국가가 국민의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 보호할 의무를 진다고 하더라도, 국가의 기본권 보호의무를 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자가 어떻게 실현하여야 할 것인가 하는 문제는 원칙적으로 권력분립과 민주주의의 원칙에 따라 국민에 의하여 직접 민주적 정당성을 부여받고 자신의 결정에 대하여 정치적 책임을 지는 입법자 또는 집행자의 책임범위에 속한다. 헌법재판소는 단지 제한적으로만 입법자 또는 집행자에 의한 보호의무의 이행을 심사할 수 있다. 따라서 국가가 국민의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리에 관한 보호의무를 다하지 않았는지를 헌법재판소가 심사할 때에는 국가가 이를 보호하기 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는가 하는 이른바 ‘과소보호금지원칙’의 위반 여부를 기준으로 삼아야 한다(헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419등; 헌재 2015. 10. 21. 2012헌마89등; 헌재 2016. 10. 27. 2012헌마121; 헌재 2019. 12. 27. 2018헌마730; 헌재 2020. 3. 26. 2017헌마1281 등 참조). 어떠한 경우에 과소보호금지원칙에 미달하게 되는지에 대해서는 일반적·일률적으로 확정할 수 없다. 이는 개별 사례에 있어서 관련 법익의 종류 및 그 법익이 헌법질서에서 차지하는 위상, 그 법익에 대한 침해와 위험의 태양과 정도, 상충하는 법익의 의미 등을 비교 형량하여 구체적으로 확정하여야 한다(헌재 2019. 12. 27. 2018헌마730). 개별 사례에서 과소보호금지원칙 위반 여부는 기본권침해가 예상되어 보호가 필요한 ‘위험상황’에 대응하는 ‘보호조치’의 내용이, 문제 되는 위험상황의 성격에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖고 있는지에 따라 판단한다. 이에 대한 판단이 전문적이고 기술적인 영역에 있거나 국제적 성격을 갖는 경우, 그러한 위험상황의 성격 등은 ‘과학적 사실’과 ‘국제기준’에 근거하여 객관적으로 검토되어야 한다(헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419등; 헌재 2015. 4. 30. 2012헌마38; 헌재 2015. 10. 21. 2012헌마89등 참조). 2) 국가의 온실가스 감축목표를 설정한 탄소중립기본법 제8조 제1항과 같은 법 시행령 제3조 제1항, 그리고 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표는, 기후변화의 원인이 되는 온실가스 배출을 줄이려는 국가적인 노력의 일환으로, 기후변화가 청구인들을 비롯한 국민의 생명·신체의 안전 등을 위협하고 생활의 기반이 되는 환경을 훼손하는 구체적 위험상황에 대응하는 보호조치에 해당한다. 기후변화는 인간의 활동에 의한 온실가스 배출과 대기 중 축적이 자연의 기후체계에 불가역적인 변동을 일으켜 발생하는 것으로 이에 대한 대응은 전문적이고 과학적인 예측과 분석에 기초해야 하고, 기후위기는 인류 공통의 문제이므로 이에 대응하는 조치를 함에 있어서는 국제적 협력의 필요가 크다. ‘기후변화에 관한 정부 간 협의체’(Inter-Governmental Panel on Climate Change: IPCC, 이하 ‘IPCC’라 한다)는 1988. 11. 국제연합 산하 세계기상기구(World Meteorological Organization: WMO)와 유엔환경계획(United Nations Environment Programme: UNEP)이 공동으로 설립한 국제기구로서, 기후변화와 관련된 전 지구적인 환경 문제에 대처하기 위해 각국의 기상학자, 해양학자, 빙하 전문가, 경제학자 등 3천여 명의 전문가로 구성된 정부 간 협의체이다. 우리나라를 포함하여 총 195개 회원국으로 구성된 IPCC는 전 세계 과학자들이 참여하여 기후변화 추세 및 원인 규명, 기후변화로 인한 생태학적, 사회경제적 영향 평가 및 그에 대한 대응 전략을 분석한 평가보고서를 5～7년 주기로 발간하며, 이들 보고서는 기후변화 관련 정책, 연구 및 국가 간 기후변화 협상의 근거 자료로 활용되고 있다. 한편, 우리나라에서도 가입·비준절차를 거쳐 발효된 다자조약인 ‘기후변화에 관한 국제연합 기본협약’(United Nations Framework Convention on Climate Change)(조약 제1213호, 1994. 3. 21. 발효, 이하 ‘유엔기후변화협약’이라 한다), ‘기후변화에 관한 국제연합 기본협약에 대한 교토의정서’(Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change)(조약 제1706호, 2005. 2. 16. 발효, 이하 ‘교토의정서’라 한다), 파리협정(PARIS AGREEMENT)(조약 제2315호, 2016. 12. 3. 발효, 이하 ‘파리협정’이라 한다) 등은 기후위기에 대응하기 위한 국제적 노력의 구체적인 내용을 규범화한 것이다. 3) 이 사건에서는 중장기 감축목표를 설정한 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항, 이를 달성하기 위하여 부문별 및 연도별 배출·흡수량 목표치를 설정한 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표가 환경권 등 기본권 보호의무에 관한 과소보호금지원칙을 위반하였는지 여부가 문제 된다. 이를 판단함에 있어서는 기후위기라는 위험상황의 성격 및 이에 상응하여 국가의 온실가스 감축목표를 설정하는 보호조치가 갖추어야 할 성격에 관하여, IPCC의 보고서 등에서 제시하는 과학적 분석과 예측, 그리고 파리협정 등에서 정한 국제적 행동의 기준 등을 객관적으로 검토해야 한다. (라) 법률유보원칙 1) 헌법은 법치주의를 그 기본원리의 하나로 하고 있고, 법치주의는 법률유보원칙, 즉 행정작용에는 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 원칙을 그 핵심적 내용으로 하고 있다. 나아가 오늘날의 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보원칙까지 내포하는 것으로 이해되고 있다. 이 때 입법자가 형식적 법률로 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고 구체적인 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이나 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 할 것이다(헌재 1999. 5. 27. 98헌바70 등 참조). 한편, 국회의 입법절차는 국민의 대표로 구성된 다원적 인적 구성의 합의체에서 공개적 토론을 통하여 국민의 다양한 견해와 이익을 인식하고 교량하여 공동체의 중요한 의사결정을 하는 과정이며, 일반 국민과 야당의 비판을 허용하고 그들의 참여 가능성을 개방하고 있다는 점에서 전문관료들만에 의하여 이루어지는 행정입법절차와는 달리 공익의 발견과 상충하는 이익 간의 정당한 조정에 보다 적합한 민주적 과정이다. 이러한 견지에서, 규율대상이 기본권적 중요성을 가질수록 그리고 그에 관한 공개적 토론의 필요성 내지 상충하는 이익 간 조정의 필요성이 클수록, 그것이 국회의 법률에 의해 직접 규율될 필요성 및 그 규율밀도의 요구정도는 그만큼 더 증대되는 것으로 보아야 한다(헌재 2004. 3. 25. 2001헌마882; 헌재 2009. 10. 29. 2007헌바63 등 참조). 2) 헌법 제37조 제2항은 기본권 제한에 관한 일반적인 법률유보원칙을 규정하고, 헌법 제35조 제2항은 “환경권의 내용과 행사에 관하여는 법률로 정한다.”라고 규정하고 있는바, 환경권에 관한 보호조치의 구체적인 내용과 수준을 법률에 어느 정도 규정해야 하는지는 법률유보 또는 의회유보의 문제가 될 수 있다. 따라서 청구인들의 환경권 침해 여부의 심사기준으로는 기본권 보호의무의 이행과 관련된 범위에서 의회유보의 문제를 포함하는 법률유보원칙 위반 여부도 문제 된다. 3) 청구인들은 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항이 포괄위임금지원칙에도 위배된다고 주장하나, 그 내용은 온실가스 감축목표에 관하여 감축경로 설정 등에 관한 본질적 사항을 법률에 직접 규정하지 않고 하위법규에 위임하였다는 것으로 의회유보원칙 위반의 주장과 다르지 않다. 탄소중립기본법 제8조 제1항에서 대통령령에 위임한 것은 2030년의 배출량 감축목표로서 2018년의 국가 온실가스 배출량 대비 35퍼센트 이상의 범위에 해당하는 구체적 비율의 수치에 한하고, 2018～2030년과 2031～2049년의 감축경로 등에 관한 규율은 대통령령에 위임되지 않았다. 대통령령에 위임된 부분에 국한하여 볼 때 청구인들이 주장하는 바는 2018년 대비 감축비율의 하한인 35퍼센트가 지나치게 낮다는 것인데, 이에 관해서는 과소보호금지원칙 위반 여부의 문제로 판단된다. 따라서 이 사건에서 포괄위임금지원칙 위반 여부는 별도로 판단하지 않는다. 탄소중립기본법 제8조 제1항의 위임을 받아 감축비율을 40퍼센트로 규정한 같은 법 시행령 제3조 제1항에 대한 법률유보원칙 또는 포괄위임금지원칙 위반 주장도, 과소보호금지원칙 위반 주장과 실질적으로 다르지 않으므로 따로 판단하지 않는다. (3) 이 사건의 위험상황 및 보호조치의 성격과 심사기준 (가) 위험상황으로서의 기후위기 1) 인간의 활동에 의한 온실가스의 배출이 지구온난화를 유발하는 주요 원인이라는 점은 IPCC의 보고서 등에서 지속적으로 지적하여 오고 있는 과학적 사실이다. 인간의 화석연료 사용 등 활동으로 배출되는 온실가스는 자연의 기후체계에서 모두 흡수되지 못하고 일부가 남아서 대기 중에 계속 누적되어 대기 중 온실가스의 총량이 지속적으로 증가되며, 온실가스의 농도가 높아지는 만큼 온실효과로 인한 지구의 온도 상승이 유발된다. 2023. 3. 19. 종합보고서의 요약보고서까지 승인된 IPCC의 제6차 평가보고서에 의하면, 전 지구 지표면 온도는 산업화 이전인 1850～1900년보다 2011～2020년에 1.09℃ 높아졌고, 인간의 활동으로 1,000GtCO2의 온실가스가 배출될 때마다 0.45℃씩 상승한다. 이러한 지구온난화는 자연적인 기후변동의 범위를 벗어나 평균적인 상태로 돌아오지 않는 기후체계의 변화를 유발하고, 기후변화는 세계 곳곳에서 폭염, 가뭄, 홍수 등의 극단적인 날씨, 물 부족, 식량 부족, 해양산성화, 해수면상승, 생태계의 붕괴 등의 현상을 초래하고 있다. 인간의 생명과 건강을 위협하고, 자연환경과 이를 기초로 구성된 생활환경을 훼손하는 기후변화의 부정적 영향은 지구온난화가 심화할수록 더욱 심각한 수준으로, 그리고 광범위하게 나타난다. 특히, 지구의 온도 상승 수준이 어떤 임계점에 다다르면, 기후변화가 갑작스럽고 돌이킬 수 없는 모습으로 나타날 개연성도 없지 않다. 예를 들어 전 세계의 해수면 상승 수준은 빙상의 대규모 융해로 갑자기 수 미터 이상이 될 수 있고, 특정 지역 해류의 순환 체계가 바뀌어 그 영향을 받는 지역의 기후가 급격하게 변경될 수도 있다. 기후변화의 부정적 영향을 억제하는 행동으로는, 지구온난화의 주요 원인인 온실가스 배출을 줄이는 ‘완화’와 기후변화를 전제로 그 피해를 줄이거나 예방하는 제반 활동인 ‘적응’이 모두 필요하다. 그런데 지구온난화가 심화하여 그 피해가 증가할수록 적응조치에는 더 큰 어려움이 따르고 더 많은 비용이 든다. 그러므로 기후위기의 원인인 지구온난화의 속도를 늦추려면 인간이 배출하는 온실가스의 양을 줄이는 노력이 반드시 필요하다. 2) 온실가스의 배출이 기후체계에 미치는 영향과 그로 인한 기후변화의 위험, 그리고 온실가스 감축의 효과 등은 모두 전 지구적인 성격이 있고, 온실가스 감축의 노력에는 조약과 같은 국제적 합의에 따른 행동의 기준이 적용된다. 우리나라도 평균 기온, 해수 온도 및 해수면 상승의 현상이 관측되고 있고, 여름이 길어지고 겨울이 짧아지며, 태풍, 폭염, 폭설 등 극단적인 기상현상이 점점 빈발하는 등 전 지구적인 기후변화의 영향 아래에 있다. 또한, 온실가스종합정보센터의 ‘2021년 온실가스 감축 이행실적 평가’(2022. 12.) 등 자료에 의하면, 우리나라는 2018년까지 온실가스 배출량이 늘어났고 2021년 기준 1인당 온실가스 배출량이 약 13.1톤에 이르고 있는바, 온실가스 배출로 인한 기후변화의 책임에서도 자유롭지 않다. 한편, 유엔기후변화협약, 교토의정서, 파리협정 등 이른바 유엔기후체제를 이루는 다자조약들은 우리나라에서도 가입·비준절차를 거쳐 발효된 기후변화에 관한 국제규범이다. 3) 인간의 활동으로 배출된 온실가스가 대기 중에 축적되는 수준에 따라 지구 평균 기온이 상승한다는 과학적 사실로 인해 온실가스 배출로 인한 기후변화의 영향은 배출된 이후 회복할 수 없다는 ‘불가역성’을 그 특징으로 한다. 이에 따라 온실가스 감축의 노력이 늦어질수록 기후변화에 따른 위험과 기후변화의 결과에 대한 적응조치의 부담이 커지므로, 온실가스의 감축에는 ‘긴급한 필요성’이 인정된다. 지구 평균 기온의 상승을 특정 수준으로 억제하려면 온실가스가 대기 중에 더 이상 누적되지 않도록 배출과 흡수가 균형을 이루는 수준까지 온실가스의 배출량을 감축해야 한다. 국가가 온실가스 감축목표를 설정하고 그 이행을 추진하는 것은, 한편으로는 기후위기라는 위험상황에 직면하여 환경을 보전하는 보호조치로서의 성격을 가지지만, 다른 한편으로는 화석연료 사용 등 온실가스를 배출하는 방식의 경제활동이나 생활양식의 제한 또는 변경을 요구하고, 나아가 국가 산업 및 국민 생활 전반에 대한 구조적 변경의 문제와 연관되어 국토의 이용·개발과 보전에 관련된 광범위하고 다양한 제한 조치를 수반할 수 있으므로, 직업의 자유나 재산권 행사 등 국민의 자유를 제한하는 성격을 가진다. 그런데 지구 평균 기온의 상승 수준은 특정 시점의 온실가스 배출 수준이 아니라 대기 중에 누적되는 양에 비례하므로, 온실가스 감축의 노력이 늦어질수록 온실가스를 배출하는 방식의 경제활동이나 생활양식에 대한 제약의 부담도 커질 수 있으며, 이는 생활환경의 보전에 관한 문제이기도 하다. (나) 보호조치로서의 온실가스 감축목표 설정 1) 기후위기의 심각한 영향을 예방하기 위해서는, 기후변화를 완화 또는 지연시키기 위한 온실가스 감축과 기후위기의 파급효과와 영향을 최소화하기 위한 적응대책이 모두 필요하다(탄소중립기본법 제1조, 제2조 제7호, 제11호 참조). 그런데 지구온난화가 심해질수록 적응대책의 어려움이 가중되어 적응의 한계에 달하는 영역이 증가하므로, 지구 평균 기온 상승을 제한하기 위하여 국제적으로 합의된 온도 목표는 기후위기에 대응하는 보호조치인 온실가스 감축목표 설정에 중요한 의미가 있다. 파리협정 제2조 제1항 가.에서는 ‘기후변화의 위험 및 영향을 상당히 감소시킬 것이라는 인식하에, 산업화 전 수준 대비 지구 평균 기온 상승을 섭씨 2도보다 현저히 낮은 수준으로 유지하는 것 및 산업화 전 수준 대비 지구 평균 기온 상승을 섭씨 1.5도로 제한하기 위한 노력의 추구’를 협정의 목표로 규정하여, 지구온난화의 진행을 멈추기 위한 범지구적인 온도 목표를 정하였다. 그리고 파리협정 제4조 제1항은 “형평에 기초하고 지속가능한 발전과 빈곤 퇴치를 위한 노력의 맥락에서, 제2조에 규정된 장기 기온 목표를 달성하기 위하여, 개발도상국 당사자에게는 온실가스 배출최대치 달성에 더욱 긴 시간이 걸릴 것임을 인식하면서, 당사자는 전 지구적 온실가스 배출최대치를 가능한 한 조속히 달성할 것을 목표로 하고, 그 후에는 이용 가능한 최선의 과학에 따라 급속한 감축을 실시하는 것을 목표로 하여 금세기의 하반기에 온실가스의 배출원에 의한 인위적 배출과 흡수원에 의한 제거 간에 균형을 달성할 수 있도록 한다.”라고 규정하였다. 탄소중립기본법 제3조 제8호는 ‘기후위기가 인류 공통의 문제라는 인식 아래 지구 평균 기온 상승을 산업화 이전 대비 최대 섭씨 1.5도로 제한하기 위한 국제사회의 노력에 적극 동참’하는 것을 기본원칙의 하나로 정하고 있다. 탄소중립기본법 제2조 제3호는 ‘탄소중립’을 ‘대기 중에 배출·방출 또는 누출되는 온실가스의 양에서 온실가스 흡수의 양을 상쇄한 순배출량이 영(零)이 되는 상태’로, 같은 조 제4호는 ‘탄소중립 사회’를 ‘화석연료에 대한 의존도를 낮추거나 없애고 기후위기 적응 및 정의로운 전환을 위한 재정·기술·제도 등의 기반을 구축함으로써 탄소중립을 원활히 달성하고 그 과정에서 발생하는 피해와 부작용을 예방 및 최소화할 수 있도록 하는 사회’로 정의하였다. 이를 기초로 탄소중립기본법 제7조 제1항은 “정부는 2050년까지 탄소중립을 목표로 하여 탄소중립 사회로 이행하고 환경과 경제의 조화로운 발전을 도모하는 것을 국가비전으로 한다.”라고 규정하고 있다. 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항은, 파리협정에서 정한 바와 같이 지구 평균 기온의 상승 수준을 산업화 이전 대비 최대 섭씨 1.5도로 제한하기 위한 국제사회의 노력에 동참하는 것을 원칙으로 하면서, 금세기 하반기에 온실가스의 배출원에 의한 인위적 배출과 흡수원에 의한 제거 간에 균형을 달성할 수 있도록 하는 탄소중립기본법 제7조 제1항의 ‘2050년 탄소중립’이라는 목표를 전제로 한다. 그리하여 우리나라의 온실가스 배출량이 정점에 이른 2018년부터 탄소중립 목표 시점인 2050년까지 지속적으로 온실가스를 감축하는 것을 전제로, 그 중간 시점인 2030년까지의 중장기 감축목표를 설정하였다. 2) 기후변화는 그 원인과 영향 모두에 있어서 전 지구에 공통적이다. 어떤 국가도 기후위기의 원인 제공에 책임이 전혀 없다고 할 수 없는 이상, 다른 나라의 온실가스 배출을 지적하는 것만으로 자국 몫의 책임을 회피할 수는 없다. 다른 한편, 기후변화에는 국가와 지역, 계층과 연령, 성별 등에 따른 차별적 요소가 존재한다. 국가들 사이의 문제에 국한하여 볼 때, 온실가스 배출은 선진국에 더 큰 책임이 있는 반면, 기후변화로 인한 피해는 적응 능력이 취약한 개발도상국에 더 크게 나타나고, 각국의 지리적 여건에 따라 피해의 규모와 양상이 차별적으로 나타난다. 온실가스 배출을 감축할 수 있는 기술적·경제적·산업구조적인 능력도 개발도상국은 선진국에 비하여 취약하며, 감축능력과 관련된 지리적 여건도 나라마다 다양하다. 파리협정은 선진국과 개발도상국을 구분하지 않고 공동으로 온실가스 감축의 노력에 동참하는 체제로서, 온실가스 감축에 관한 각국의 책임에 관하여 제2조 제2항에서 ‘상이한 국내 여건에 비추어 형평 그리고 공통적이지만 그 정도에 차이가 나는 책임과 각자의 능력의 원칙을 반영하여 이행될 것’을 원칙으로 정하였다. 그 방법으로 파리협정 제3조 및 제4조에서는 모든 당사국으로 하여금 자국의 ‘국가결정기여’(Nationally Determined Contribution: NDC, 이하 ‘국가결정기여’라 한다)를 스스로 준비, 통보 및 유지하며 이행하도록 정하고 있다. 구체적으로 파리협정 제4조는 “각 당사자는 달성하고자 하는 차기 국가결정기여를 준비하고, 통보하며, 유지한다. 당사자는 그러한 국가결정기여의 목적을 달성하기 위하여 국내적 완화 조치를 추구한다(제2항).”, “각 당사자의 차기 국가결정기여는 상이한 국내 여건에 비추어 공통적이지만 그 정도에 차이가 나는 책임과 각자의 능력을 반영하고, 당사자의 현재 국가결정기여보다 진전되는 노력을 시현할 것이며 가능한 한 가장 높은 의욕 수준을 반영할 것이다(제3항).”, “각 당사자는 결정 1/CP.21과 이 협정의 당사자회의 역할을 하는 당사자총회의 모든 관련 결정에 따라 5년마다 국가결정기여를 통보하며, 각 당사자는 제14조에 언급된 전 지구적 이행점검의 결과를 통지받는다(제9항).”라고 규정하였다. 그리고 파리협정 제14조에서는 당사자총회가 협정의 목적과 그 장기적 목표의 달성을 위한 공동의 진전을 평가하기 위하여 협정의 이행을 정기적으로 점검하는 ‘전 지구적 이행점검’(Global Stocktake)을 2023년부터 5년마다 실시하도록 하였다. 탄소중립기본법 제8조 제1항과 같은 법 시행령 제3조 제1항에서 설정한 중장기 감축목표로서 국가 온실가스 배출량을 2030년까지 2018년 대비 40퍼센트만큼 감축하는 목표는, 위와 같은 파리협정의 기준에 따라 2021. 12. 유엔기후변화협약 사무국에 제출되어 등록된 우리나라의 ‘국가결정기여’ 중 핵심요소에 해당한다. 이 사건 부문별 감축목표는, 위와 같은 2030년까지의 중장기 감축목표를 달성하기 위하여 정부가 탄소중립기본법 제8조 제2항에 근거하여 산업, 건물, 수송, 발전, 폐기물 등 ‘부문별 온실가스 감축 목표’(이하 ‘부문별 감축목표’라 한다)를 설정한 것이다. 그리고 이 사건 연도별 감축목표는, 위와 같은 중장기 감축목표 및 이 사건 부문별 감축목표를 달성하기 위하여 정부가 탄소중립기본법 제8조 제3항에 근거하여 국가 전체와 각 부문에 대한 ‘연도별 온실가스 감축 목표’(이하 ‘연도별 감축목표’라 한다)를 설정한 것이다. 그러므로 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표는 파리협정 제4조 제2항에서 정한 바대로, 우리나라의 국가결정기여의 목적을 달성하기 위하여 추구하는 ‘국내적 완화 조치’에 해당한다. 탄소중립기본법 제8조 제4항은 “정부는 「파리협정」(이하 “협정”이라 한다) 등 국내외 여건을 고려하여 중장기감축목표, 부문별감축목표 및 연도별감축목표(이하 “중장기감축목표등”이라 한다)를 5년마다 재검토하고 필요할 경우 협정 제4조의 진전의 원칙에 따라 이를 변경하거나 새로 설정하여야 한다. 다만, 사회적·기술적 여건의 변화 등에 따라 필요한 경우에는 5년이 경과하기 이전에 변경하거나 새로 설정할 수 있다.”라고 규정하였다. 이것은 파리협정 제4조 제9항과 제14조에 따른 ‘전 지구적 이행점검’의 절차를 준수하면서 파리협정 제4조 제3항에 규정된 ‘현재 국가결정기여보다 진전되는 노력을 시현할 것’이라는 원칙(이하 ‘진전의 원칙’이라 한다)에 따라 온실가스 감축의 노력을 지속적으로 강화하는 구조를 규범화한 것이다. (다) 이 사건의 심사기준 1) 헌법은 제35조 제1항에서 “국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.”라고 규정할 뿐만 아니라, 제34조 제6항에서는 “국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 기후변화가 초래하는 극단적인 날씨, 물 부족, 식량 부족, 해양산성화, 해수면 상승, 생태계 붕괴 등으로 국민의 생명, 신체, 재산 등에 피해가 발생하는 것은 재해 또는 재난의 성격도 가진다. 국가가 기후위기에 대응하여 온실가스 감축을 위한 목표와 계획을 세우고 이행하는 것은, 헌법 제35조 제1항에 따른 환경보전을 위한 노력임과 동시에 헌법 제34조 제6항에 따른 재해 예방을 위한 노력으로서, 이러한 노력은 헌법상 국가의 의무에 해당한다. 그런데 환경권은 이른바 제3세대 인권으로서 국제적 연대에 의한 보장이 필요한 영역이 많고, 기후위기의 위험상황은 전 지구적인 연대로써 대응하여야 하는 대표적인 영역에 해당한다. 어떤 국가가 자국의 온실가스 감축 노력만으로는 전 지구적인 기후위기에 대응하기 어렵다는 이유로, 또는 다른 나라의 감축 노력이 불충분하다는 이유를 들어 감축 노력을 소홀히 한다면, 결과적으로 모든 국가의 온실가스 감축 노력이 불충분하게 되어 전 지구적 차원의 기후위기 대응은 실패하고 환경권은 실효적으로 보장될 수 없게 된다. 반대로 개별 국가가 각각 최선의 온실가스 감축 노력을 함으로써 국가들 상호 간에 감축 노력을 촉진하고 회피를 방지한다면, 전 지구적인 차원의 기후위기 대응이 실효적인 환경권 보장으로 이어질 수 있다. 따라서 헌법상 환경권의 해석과 관련해서는 국제기준을 고려할 수 있고, 이러한 맥락에서 기후위기에 대한 대응으로서 국가가 온실가스 감축목표를 설정할 때에는 전 지구적 차원의 온실가스 감축 노력에 대한 우리나라의 기여가 그 몫에 부합하도록 할 필요가 있다. 2) 헌법 제35조 제1항은 국가뿐만 아니라 국민도 ‘환경보전’을 위하여 노력하여야 한다고 규정하고, 헌법 제122조에서 국가는 ‘국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토’의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 ‘보전’을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다고 규정하고 있다. 헌법 제35조 제1항에 따라 환경을 ‘보전’한다는 것에는 미래에도 생산 및 생활의 기반이 되는 환경적 조건을 훼손하지 않고 유지한다는 의미가 포함되어 있다. 특히, 기후변화의 주요 원인인 지구 평균 기온의 상승이 온실가스의 대기 중 축적 수준에 거의 비례한다는 과학적 사실로 인하여, 기후변화의 부정적 영향에 노출되는 측면과 기후변화를 완화하기 위하여 온실가스를 배출하는 경제활동과 생활양식을 제한하는 측면 모두에 있어서, 현재의 온실가스 감축 노력이 불충분하면 그만큼 미래의 부담이 가중된다. 이것은 기후위기라는 위험상황의 중요한 특성이다. 헌법 전문에서는 ‘우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐’한다고 하고 있는바, 국가가 기후위기의 위험상황에 대응하는 보호조치를 마련함에 있어 미래에 과중한 부담이 이전되지 않도록 하는 것은, 미래의 국민의 자유 보장을 위하여 필요할 뿐만 아니라, 현재 세대와 미래세대 사이의 평등한 기본권 보장을 위해서도 필요하다. 이에 탄소중립기본법 제3조 제1호도 탄소중립 사회로의 이행과 녹색성장 추진의 기본원칙의 하나로, “미래세대의 생존을 보장하기 위하여 현재 세대가 져야 할 책임이라는 세대 간 형평성의 원칙과 지속가능발전의 원칙에 입각한다.”라고 규정하고 있다. 따라서 기후위기에 대한 대응으로서 국가가 온실가스 감축의 목표를 설정하고 이행할 때에는 미래의 환경적 조건에 대한 책임을 고려하는 것이 헌법적으로 요청된다. 온실가스의 감축은 그 배출과 흡수가 균형을 이룰 때까지 지속되어야 한다고 볼 때, 국가가 온실가스 감축의 목표와 계획을 세울 때에는 기후변화의 영향과 온실가스 배출 제한의 측면에서 미래에 과중한 부담이 이전되지 않도록 할 필요가 있다. 3) 기후위기에 대한 완화 조치로서 국가가 온실가스 감축목표를 설정하는 것은 그 목표를 달성하기 위하여 국가와 국민이 생산 및 생활의 모든 부문에서 노력함으로써 대기 중에 배출되어 축적되는 온실가스의 양을 줄이기 위한 것이므로, 감축목표 설정의 체계는 그에 따라 실제로 온실가스의 감축이 이루어질 수 있는 방식으로 제도화되어야 한다. 이에 관해서는 정량적 감축목표에 관한 중장기적인 시간 계획, 감축 후의 배출량 목표치가 달성되지 않은 경우에 대한 규율, 기후위기에 대한 완화 조치를 규율하는 법적인 제도의 실효성 등이 문제 될 수 있다. 4) 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항이 설정한 중장기 감축목표와 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표가 과소보호금지원칙을 위반하였는지 여부는 기후위기라는 위험상황의 성격에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추었는지를 기준으로 판단된다. 이에 관해서는 앞서 살펴본 바와 같이 온실가스 감축의 구체적인 목표치가 전 지구적인 감축 노력의 관점에서 우리나라가 기여해야 할 몫에 부합하는지, 감축목표 설정의 체계가 기후변화의 영향과 온실가스 배출 제한의 측면에서 미래에 과중한 부담을 이전하지 않는 방식으로, 또한 온실가스 감축이 실효적으로 담보될 수 있는 방식으로 제도화되어 있는지 등을 과학적 사실과 국제기준을 고려하여 판단하여야 한다. 또한, 탄소중립기본법 제8조 제1항이 의회유보원칙을 포함하는 법률유보원칙을 위반하였는지 여부도 그 규율 대상인 온실가스 감축목표의 설정 방식이 기후위기에 대한 보호조치로서 갖추어야 하는 성격을 고려하여 판단하여야 한다. 나. 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항에 대한 판단 (1) 쟁점의 정리 (가) 탄소중립기본법 제8조 제1항은 중장기 감축목표에 관하여 국가 온실가스 배출량을 2030년까지 2018년 대비 35퍼센트 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율만큼 감축하는 것으로 규정하고, 같은 법 시행령 제3조 제1항은 그 비율을 40퍼센트로 정하였다. 과소보호금지원칙 위반 여부와 관련하여, 우선 위와 같이 설정된 2030년까지의 감축목표 비율이 전 지구적 온실가스 감축 노력의 관점에서 우리나라가 기여해야 할 몫에 부합하는지, 그리고 기후변화의 영향과 온실가스 배출 제한의 측면에서 미래에 과중한 부담을 이전하는 것인지가 문제 된다. 한편, 탄소중립기본법 제8조 제1항은 2030년까지의 2018년 대비 감축비율만 정하였을 뿐, 그 이후 탄소중립 목표연도인 2050년에 이르기 전까지의 기간인 2031년부터 2049년까지의 감축목표에 관해서는 정량적인 수준을 별도로 정하지 않았고, 같은 조 제4항에서 5년마다 진전의 원칙을 적용하여 감축목표를 새로 설정하는 방식의 규율만 존재한다. 이러한 규율이 2031년 이후의 미래에 과중한 부담을 이전하는 것인지가 문제 된다. 청구인들은 탄소중립기본법 제8조에는 온실가스 감축목표의 이행을 실효적으로 보장하는 수단이 없다고 하면서, 온실가스 감축목표 설정의 체계에 정량적 감축목표가 달성되지 않은 경우 추후의 감축목표에 미달성 부분을 추가하는 규율이 없거나 불충분하다고 주장한다. 이와 관련하여 탄소중립기본법 제8조 제1항의 온실가스 감축목표 설정 방식이 온실가스 감축을 실효적으로 담보할 수 있도록 설계되어 있는지가 문제 된다. (나) 탄소중립기본법 제8조 제1항이 법률유보원칙을 위반하였는지에 관하여, 2030년까지의 감축목표에 대해서는 2030년을 목표연도로 한 2018년 대비 감축비율의 하한만 법률에서 정하였을 뿐, 구체적인 감축비율의 수치는 대통령령에 위임하고 감축의 경로는 탄소중립기본법 제8조 제2항과 제3항에 의하여 정부가 설정하는 부문별 및 연도별 감축목표에 따르도록 한 점이 문제 된다. 그리고 2031년부터 2049년까지의 감축목표에 대해서는 그 정량적 수준을 법률에서 정하지 않고 탄소중립기본법 제8조 제4항에 따라 정부가 5년마다 갱신하도록 한 점이 문제 된다. (2) 과소보호금지원칙 위반 여부 (가) 2030년까지의 감축목표 1) 지구 평균 기온은 대기 중 누적되는 온실가스의 농도에 비례하여 상승한다는 과학적 사실을 토대로, 지구 평균 기온의 상승 수준을 특정한 온도 목표 이내로 억제하기 위한 특정 연도 이후의 전 지구적인 잔여탄소배출허용총량, 즉 탄소예산이 추정될 수 있다. IPCC의 제6차 평가보고서에 의하면, 전 지구적 관점에서 2020년부터의 잔여탄소배출허용총량의 최적의 추정치는, 산업화 이전 대비 지구 평균 기온 상승을 50% 확률로 1.5℃로 제한하는 경우 500GtCO2이고, 67% 확률로 2℃로 제한하는 경우 1,150GtCO2이다. 한편, IPCC 보고서 등에서 보고된 과학적 사실에 기초하여, 유엔기후변화협약, 파리협정 등의 다자조약과 그 구체적인 이행을 위한 당사국총회 등에서는 기후위기에 대응하기 위한 전 지구적인 행동의 방향이나 기준 등에 관한 국제적 합의가 이루어질 수 있다. 2023년 제28차 유엔기후변화협약 당사국총회의 ‘전 지구적 이행점검’에 관한 결정(Decision 1/CMA.5) 제27항에서는 “또한 오버슛이 없거나 제한하면서 지구온난화를 1.5°C로 제한하려면 2030년까지 전 세계 온실가스 배출량을 깊이 있고, 신속하고, 지속적인 방식으로 2019년 대비 43%, 2035년까지 60% 감축하고 2050년까지 이산화탄소 순배출 제로를 달성해야 한다는 점을 인지한다.”라고 하였다. 이처럼 과학적으로 추정되는 전 지구적인 탄소예산, 그리고 과학적 연구결과에 기초한 국제적 합의를 통하여 형성된 전 지구적인 온실가스 감축경로에 관한 공동의 인식을 전제로 하여, 개별 국가는 자국의 온실가스 감축목표 설정을 통해 전 지구적인 온실가스 감축의 노력에 기여하는 몫을 정하고 그 목표를 달성하기 위한 정책을 마련하고 시행해야 한다. 이에 관하여 청구인들은 우리나라의 2030년 ‘중장기 국가 온실가스 감축 목표’인 2018년 국가 온실가스 배출량 대비 40% 감축의 비율이, 파리협정에서 정한 ‘상이한 국내 여건에 비추어 형평 그리고 공통적이지만 그 정도에 차이가 나는 책임과 각자의 능력의 원칙’에 비추어 전 지구적 온실가스 감축 노력에 우리나라가 기여해야 할 몫에 현저히 미치지 못한다고 주장한다. 청구인들은 전 세계 인구 대비 우리나라의 인구 비율로 공평하고 합리적으로 우리나라의 탄소예산을 산출할 수 있고, 여기에 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항이 설정한 2030년 감축목표와 이를 달성하기 위하여 심판대상계획이 설정한 연도별 배출량 목표를 대비하여 보면, 우리나라의 목표 온도 1.5도 기준 탄소예산은 2025년경, 1.7도 기준 탄소예산은 2028년경 모두 소진된다고 주장한다. 그리고 현재 전 세계 대비 우리나라의 배출량 비중에 따라 분배되는 탄소예산을 산출하더라도 우리나라의 목표 온도 1.5도 기준 탄소예산은 2032년경, 1.7도 기준 탄소예산은 2042년경 모두 소진된다고 한다. 또한, 청구인들은 우리나라는 기후위기 대응의 ‘능력’과 관련된 지표인 선진국과 개발도상국의 구분에 관하여 IPCC에서 제시한 모든 기준에서 선진국에 해당하고, 기후변화의 ‘책임’에 관한 지표인 현재 배출량, 1인당 배출량 및 누적 배출량에서도 세계적으로 상위권에 있어 전 지구적 온실가스 감축 노력에 더 크게 기여해야 함에도 불구하고, 우리나라의 2030년 감축목표의 비율은 전 지구적인 감축비율로 공인된 2019년 대비 43% 감축에 미치지 못한다고 한다. 청구인들은 우리나라의 2030년 온실가스 감축목표의 비율은, 우리나라가 온실가스 감축목표를 설정하기 시작한 2010년을 기준으로 하거나, 배출량 정점인 2018년을 기준으로 하더라도 총배출량에서 흡수·제거량을 제외한 순배출량의 감축 비율을 비교하면, 주요 국가들의 온실가스 감축비율보다 낮다고 주장한다. 한편, 유엔환경계획(UNEP)은 전 지구적인 관점에서 각국이 약속한 온실가스 배출 감축량과 파리협정의 목표 달성을 위하여 필요한 온실가스 배출 감축량의 차이인 ‘배출격차’를 포함하여 온실가스 감축 노력의 현황 등을 분석한 ‘배출격차보고서’(Emissions Gap Report)를 매년 발간하는데, 2023년의 배출격차보고서에서는 각국의 국가결정기여가 모두 이행되더라도 지구 평균 기온의 상승은 산업화 이전 수준 대비 2.9도에 이른다고 하였다. 청구인들은 이와 같은 배출격차 해소를 위하여 우리나라의 2030년 국가결정기여의 감축목표도 상향되어야 한다고 주장한다. 그러나 나라마다 인구, 국내총생산, 기존의 온실가스 배출규모, 온실가스 감축을 위한 기술력 및 경제력, 산업구조 등이 다양한데, 어떠한 요소를 어떠한 방식으로 고려하는 것이 온실가스 감축 노력의 국가 간 공평한 분담이라고 할 것인지에 관해서는 여러 연구가 진행되고 있지만, 개별 국가의 구체적 분담 기준에 관하여 우리나라에 적용될 수 있고 국제적으로 이의를 제기하기 어려운 합의는 존재하지 않는다. 개별 국가에서 ‘특정 연도’의 온실가스 감축목표 비율의 ‘구체적 수치’를 설정할 때에는, 탄소예산의 배분 방식, 선진국과 개발도상국의 지위에 관한 종합적인 지표뿐만 아니라, 산업구조나 지리적 여건, 에너지 공급 사정 등 추가적으로 고려할 여러 가지 요소가 있을 수 있다. 이 사건에서도 정부는 제조업 중심의 산업구조에 따른 급속한 감축의 어려움, 다른 선진국에 비하여 늦은 배출량 정점, 에너지의 안정적 공급 필요성 등의 사정을 들고 있다. 한편, 파리협정에 따라 국가결정기여를 설정하여 제출하고 관련 정보를 제공하는 것은 정부의 외교적 권한 내에 있기도 하다. 정부가 외교적 권한을 행사할 때에는 에너지 위기에 대한 국가적 대응 능력 등 에너지 안보의 문제, 차기의 국가결정기여는 이전의 국가결정기여보다 진전하여야 하고 후퇴할 수는 없다는 점 등을 고려할 수 있다. 온실가스 감축목표 설정에 있어 국가별 공평한 분담의 기준이 명확하지 않은 상태에서는 특정 시점의 전 지구적인 배출격차가 곧 개별 국가의 배출격차로 바로 판단될 수 있는지도 명확하지 않다. 파리협정 제4조 제1항은 협정의 당사국으로 하여금 ‘이용 가능한 최선의 과학에 따라 급속한 감축을 실시하는 것을 목표로’ 하도록 하고, 제3항은 각 당사국의 국가결정기여에 관하여 ‘가능한 한 가장 높은 의욕 수준을 반영할 것’을 규정하고 있다. 우리나라도 원칙적으로 이러한 입장에서 국가결정기여를 정하고 이행해야 할 것이다. 다만, 특정 시점의 구체적인 감축목표 비율을 정할 때 어떤 요소를 어떻게 고려해야 하며, 구체적 수치가 어떠해야 하는지를 정하는 권한과 책임은 원칙적으로 입법자와 그 위임을 받은 집행자에게 있다. 다양한 통계적 평가의 기법과 계산식, 그리고 단계별 평가 요소에 많은 불확실성을 내포하는 추정적 방법으로 온실가스 감축목표 비율의 수치를 도출하는 경우, 이러한 도출 방식에 국제적으로 이의를 제기하기 어려운 합의 또는 사법기관에서 원용할 수 있을 정도로 신뢰할 만한 국내 기관의 공개적인 산출 절차는 존재하지 않는 상황이다. 더 나아가 온실가스 감축목표 비율의 구체적 수치를 결정하는 것은 사회경제정책이나 외교정책 등의 요소까지 고려할 수밖에 없는 영역이기도 하다. 그러므로 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자가 위와 같은 여러 요소를 종합적으로 고려하여 정한 ‘특정 연도’의 감축목표 비율에 관한 ‘구체적 수치’에 대하여, 헌법재판소가 원칙적으로 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자의 권한과 책임을 전제로 하는 과소보호금지원칙을 적용하면서, 어떤 특정한 추정 방식과 평가 요소들을 채택하여 그 결과에 부합하지 않는다는 이유로 전 지구적 온실가스 감축 노력에 기여해야 할 우리나라의 몫에 부합하지 않는다고 단정하여 판단하기는 어렵다. 2) 국가 온실가스 배출량을 2030년까지 2018년 대비 40%만큼 감축하는 중장기 감축목표는, 우리나라의 온실가스 배출량이 정점에 이른 2018년부터 탄소중립 목표 시점인 2050년까지 지속적인 온실가스 감축을 전제로 하여, 그 중간 시점인 2030년까지의 감축목표로 정해진 것이다. 온실가스의 감축이 2018년의 국가 온실가스 배출량부터 2050년 순배출량 영(零)이 될 때까지의 선형경로를 따를 때, 2030년에 해당하는 배출량은 2018년 대비 약 37.5%를 감축하는 것이 되는데, 온실가스 감축의 구체적인 목표를 정할 때에는 여러 산업과 국민의 일상생활에 미치는 영향, 재생에너지 등 기술발전의 속도, 부문별 감축 수단에 따른 이행가능성 등 다양한 요소들을 고려하여야 하는 점에서 탄소중립기본법 제8조 제1항은 35%를 감축목표의 하한으로 정하고 대통령령에서 그 이상으로 감축비율을 정하도록 하였으며, 같은 법 시행령 제3조 제1항은 이러한 위임에 따라 위와 같은 선형감축경로를 상회하는 40%를 감축의 목표 비율로 정한 것이다. 청구인들은 위와 같은 감축목표는 앞서 본 바와 같이 산출되는 우리나라의 탄소예산을 조기에 소진시키는 것이고, 선형감축경로는 법적인 의미가 없을 뿐만 아니라, 그 자체로도 ‘균등한 비율’이 아니라 ‘균등한 양’의 감축으로 후반부로 갈수록 실질적인 감축부담을 증가시키는 형태이므로, 미래에 과중한 부담을 이전하는 것이라고 주장한다. 그러나 우리나라의 탄소예산 배분에 관해서는 국제적 합의나 국가적으로 공인될 만한 객관적인 도출 방식이 정해져 있지 않고, 감축경로의 모양이 어떤 형태가 되는지는 개별적인 감축수단들의 특성과 이들 사이의 조합 등 여러 요소가 영향을 미치는 것인데, 2030년의 감축목표 비율은 2050년 탄소중립에 이를 때까지의 중간 시점의 목표에 관하여 일응 선형감축경로보다 상회하는 수준으로 정하였다는 것일 뿐, 전체 감축경로의 모양을 정한 것으로 보기는 어렵다. 또한, 정부가 2021. 10. 18. 수립한 ‘2030 국가 온실가스 감축목표(NDC) 상향안’ 등 이 사건에서 제출된 자료에 의하면, 탄소중립기본법 제8조 제1항의 위임을 받아 같은 법 시행령 제3조 제1항에서 설정한 ‘2030년까지 2018년 대비 40%만큼 감축’한다는 목표는 여러 부문별 감축대책과 목표량을 함께 고려하고 다양한 의견을 수렴하는 등의 절차에 따라 결정된 비율로, 단순하게 선형감축경로만을 전제로 설정되었다고 보기도 어렵다. 2030년 감축목표 비율의 수치는 배출량이 정점에 이른 2018년부터 2050년 탄소중립의 목표 시점에 이를 때까지 점진적이고 지속적인 감축을 전제로 한 중간 목표에 해당함은 분명하고, 그 비율의 구체적 수치 설정에는 개별적인 감축수단들의 특성과 이들 사이의 조합 등 다양한 고려 요소와 변수가 영향을 미치는 이상, 그 수치만을 이유로 미래에 과중한 부담을 이전하는 것이라고 단정하여 판단하기는 어렵다. 3) 따라서 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항이 설정한 2030년까지의 온실가스 감축목표 비율의 수치만으로는, 기후위기라는 위험상황에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추지 못한 것으로 볼 수 없다. (나) 2031년부터 2049년까지의 감축목표 1) 2030년까지의 온실가스 감축목표 비율인 ‘2018년 대비 40%만큼 감축’이라는 수치만으로는 기후위기의 위험상황에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추지 못하였다고 볼 수 없다는 것은, 특정 연도의 정량적인 목표 수치에 대하여 이견이 있을 수 있는 특정한 방법론을 제시하여 위헌으로 판단하기 어렵다는 것일 뿐, 위와 같은 수치가 2050년 탄소중립에 이르기 위한 중간 목표로서 최선이라는 취지는 아니다. 2030년까지의 온실가스 감축목표 비율은 배출량이 정점에 이른 연도가 2018년임을 전제로 규정된 것인데, 우리나라가 2009년경부터 온실가스 감축목표를 설정하고 관련 법제를 시행하여 왔음에도 2018년경까지 배출량이 지속적으로 증가한 사실은 부인할 수 없다. 이 점에서 2018년의 배출량을 기준으로 2030년까지의 감축목표 비율을 정한 것이 과학적·정책적으로 최선이라고 볼 수는 없다고 하더라도, 이는 2018년까지 온실가스 배출량이 증가한 만큼 온실가스 다배출 산업구조를 포함한 제반 여건을 개선하는 등의 부담이 커졌다는 점이 반영된 결과로 볼 수 있다. 이에 비추어볼 때, 현재 설정된 2030년의 감축목표를 달성하고 2031년 이후의 감축목표를 강화하기 위하여 사전에 필요하고 가능한 조치를 다하지 않으면, 2031년 이후의 감축부담은 더욱 증가하여 과학적·정책적으로 충분한 감축목표 설정과 이행의 어려움이 가중될 수밖에 없고, 궁극적으로 2050년 탄소중립 목표를 달성하지 못할 위험이 커질 것이다. 그러므로 중장기적으로 국가의 온실가스 감축목표를 설정하는 체계는 미래에 과중한 부담이 이전되지 않도록 2050년 탄소중립의 목표 시점에 이르기까지 실제로 점진적인 감축이 이루어질 수 있는 방식으로 설계되어야 하고, 그 제도적 실효성에 대한 심사는 배출량 정점에 이른 시점이 늦어져 급속한 감축의 필요성이 커진 만큼 보다 엄격해야 한다. 배출량의 증가와 감축, 그리고 탄소중립에 이르는 전체 경로에 관한 파리협정 제4조 제1항에 비추어 보면, 우리나라는 배출량 최대치 달성 이후 이용 가능한 최선의 과학에 따라 급속한 감축을 실시하는 것을 목표로 하는 단계에 있다고 할 수 있으므로, 위와 같은 실효성에 대한 심사는 국제적인 행동 기준에도 부합한다. 2) 탄소중립기본법 제8조 제1항은 2030년까지의 중장기 감축목표의 비율을 규정하였을 뿐, 2031년부터 2050년 탄소중립의 목표 시점에 이르기 전인 2049년까지의 감축목표에 대해서는 어떤 형태의 정량적인 기준도 제시하지 않았다. 비록 탄소중립기본법 제7조 제1항에서 2050년 탄소중립의 목표를 규정하고, 같은 법 제8조 제4항에서는 정부가 진전의 원칙에 따라 원칙적으로 5년 주기로 온실가스 감축목표를 변경하거나 재설정하도록 규정하고 있지만, 이것은 아래와 같은 이유로 미래에 과중한 부담이 이전되는 것을 방지할 수 있는 실효적인 장치로 보기 어렵다. 가) 탄소중립기본법 제8조 제4항에서 온실가스 감축목표를 원칙적으로 5년마다 재검토하고 변경하거나 새로 설정하도록 한 것은, 파리협정 제4조 제9항의 국가결정기여 제출 주기와 동일한 규율이다. 그리고 5년마다 제출하는 국가결정기여의 목표 시점이 ‘제출 시로부터 10년 후’라는 점은 탄소중립기본법이나 파리협정에 직접 규정되어 있지 않고, ‘파리협정 제4조 제10항의 국가결정기여를 위한 공통의 시간 계획’에 관한 2021년 제26차 유엔기후변화협약 당사국총회의 결정(Decision 6/CMA.3)에 근거를 두고 있다. 이 결정은 제1항에서 국가결정기여를 ‘국가별로 결정한다는 성격’을 ‘재확인하고’(reaffirms), 제2항에서 5년 주기 10년 후 목표의 제출을 ‘장려한다’(encourages)라고 정하여, 각 당사국에 대한 효력이 매우 완화된 형태로 되어 있다. 2023년 제28차 유엔기후변화협약 당사국총회의 ‘전 지구적 이행점검’에 관한 결정(Decision 1/CMA.5) 제170항도 각 당사국이 위와 같은 제26회 당사국총회의 결정(Decision 6/CMA.3)에 따라 2035년까지의 국가별 감축목표를 2025년에 제출할 것을 ‘장려한다’라는 완화된 형태를 유지하였다. 온실가스 감축수단의 종류에 따라서는 기술개발과 상용화에 상당한 시간이 필요할 수 있고, 국가의 정책에 기업 등 사인이 부응하여 실제로 온실가스 배출량을 줄이는 효과가 나타나는 데에도 시간이 필요하므로, 구체적인 감축목표는 그 목표 시점 이전에 상당한 시간적 간격을 두고 설정되어야 한다. 또한, 온실가스 배출을 줄이기 위하여 설비 투자를 포함한 사업계획을 세워야 하는 기업과 같이 각 부문에서 노력하는 국민의 입장에서는, 온실가스 감축정책의 일관성이 실제 배출량 목표가 달성될 가능성을 좌우하는 중요한 요소이다. 그런데 5년마다 제출하는 국가결정기여의 목표 시점을 ‘제출 시로부터 10년 후’로 정하는 것은 위와 같이 법령상 의무가 아니라, 상황에 따라 바뀔 수도 있는 정부의 판단 영역에 있으므로, 2031년 이후 온실가스 감축경로에 대한 일관된 정책의 준비와 이행을 담보한다고 보기 어렵다. 나) 탄소중립기본법 제8조 제4항 및 파리협정 제4조 제9항, 제10항과 제26차 유엔기후변화협약 당사국총회의 위와 같은 결정에 따르고 ‘진전의 원칙’을 적용하더라도 ‘진전의 속도’는 현실적인 여러 여건 때문에 느려질 수도 있다. 온실가스 다배출 업종이 많은 제조업 중심의 산업구조를 가진 우리나라에서 정부가 사회경제정책 등을 고려하여 온실가스 감축목표를 결정할 경우, 단기적인 감축의 부담을 완화하고자 하는 유인이 많을 것인데, 이 때문에 감축비율을 가속화하지 못하면 그만큼 산업구조의 개선 속도도 느려져서 이후의 감축부담이 다시 가중되는 악순환이 생길 수도 있다. 이와 같이 온실가스 감축목표가 상향되는 진전의 속도가 지나치게 느려지면, 감축경로 전체의 모양도 크게 볼록한 형태가 되어 온실가스의 누적 배출량이 많아질 뿐만 아니라, 2050년 탄소중립의 목표 달성은 요원해질 수밖에 없다. 그런데 2031년 이후의 감축목표에 관하여 그 정량적인 기준을 법률에 미리 대강이라도 정하지 않고, 오로지 정부의 재량으로 5년마다 새롭게 정하도록 한 탄소중립기본법 제8조의 체계에서는 ‘진전의 속도’를 적정하게 유지할 수 있는 법령상 규율을 찾기 어렵다. 탄소중립기본법 제8조 제5항에서는 정부가 중장기 감축목표 등을 설정 또는 변경할 때 고려해야 할 사항을 제1호부터 제9호까지 나열하고 있는데, 이 중에서 현실적으로 온실가스 감축의 노력을 가속할 수 있는 요소는 제2호의 ‘국가비전 및 국가전략’으로서 ‘2050년 탄소중립’의 상대적으로 장기적인 목표 정도인 반면, 온실가스 감축 속도를 늦출 수 있는 요소는 제6호의 ‘국내 산업, 특히 화석연료 의존도가 높은 업종 및 지역에 미치는 영향’으로서 상대적으로 단기적이고 구체적인 요소이고, 나머지 요소들은 그 내용이 상황에 따라 유동적일 수 있는 중립적인 성격을 가진다. 특히, 탄소중립기본법 제8조 제5항 제9호의 ‘국제사회의 기후위기 대응 동향’의 경우, 파리협정상 국가결정기여의 자발성, 5년 주기 10년 후 목표 제출의 공통의 시간 계획에 대한 느슨한 규율 등에 비추어 볼 때, 국가적인 온실가스 감축의 노력을 가속화할 수 있는 실질적인 요소로서는 부족할 수 있다. 2016년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항이 개정되어 온실가스 감축목표의 시점이 2020년에서 2030년으로 이동하면서 감축목표가 강화되지 못하고 실제 배출량은 계속 증가하던 당시에도 유엔기후체제에 관한 국제사회의 논의 흐름이 영향을 미쳤던 점, 유엔환경계획의 2023년 배출격차보고서에서 각국의 국가결정기여가 모두 이행되더라도 지구 평균 기온의 상승은 산업화 이전 수준 대비 2.9도에 이른다고 하는 등 현재까지도 전 지구적 차원의 감축 노력이 미흡한 것으로 확인되고 있는 점 등을 고려하면, 유엔기후체제를 전제로 하더라도 법률로 중장기 감축목표를 설정하지 않은 상태에서 5년 주기로 온실가스 감축목표를 재검토하는 것만으로는 국가의 온실가스 감축목표를 적정한 속도로 강화하는 데에 한계가 있다고 할 것이다. 다) 탄소중립기본법 제8조 제4항에 따라 정부가 원칙적으로 5년마다 재검토하여 변경하거나 새로 설정하는 온실가스 감축목표에는 중장기 감축목표뿐만 아니라, 이를 달성하기 위한 부문별 및 연도별 감축목표도 포함되어 있다. 그런데 탄소중립기본법 제8조 제2항은 부문별 감축목표를 중장기 감축목표의 달성을 위한 수단으로, 같은 조 제3항은 연도별 감축목표를 중장기 및 부문별 감축목표의 달성을 위한 수단으로 규율하고 있으므로, 결국 모든 단계의 목표가 5년마다 설정되는 중장기 감축목표의 단일 연도 목표를 향하여 있을 뿐, 그 목표 시점에 이르기까지의 구간 전체의 배출량에 대한 고려는 없다. 중장기 감축목표의 수치 그 자체는 정부가 5년마다 설정하는 시점에서 파악하는 제반 상황과 여건을 고려하여 정하도록 하였고, 누적 배출량에 대하여 고려할 수 있는 준거가 되는 우리나라의 탄소예산 산출 절차도 존재하지 않는다. 이러한 체계에서 2031년 이후의 구체적인 감축목표에 대한 정량적 기준이 대강이라도 정해져 있지 않으면, 5년 주기로 감축목표를 상향하는 속도는 구체적인 감축목표 수치를 정하는 시점에 정부가 파악하는 단기적인 상황과 여건에만 의존하게 될 가능성이 크다. 3) 탄소중립기본법 제8조에 따른 중장기 감축목표와 부문별 및 연도별 감축목표를 달성하기 위한 구체적이고 개별적인 시책들은 모두 관련 법령상 독자적인 근거에 따라 시행되고, 각각의 감축수단별 특성도 매우 다양하다. 다양한 특성을 갖는 개별 부문의 감축목표와 그 이행에 대한 관리체계 모두를 하나의 완전한 법체계로 통합하는 것은 매우 어렵고, 현행 법령도 이렇게 되어 있지 않다. 이러한 다양한 감축수단들 사이의 조정과 통합은 원칙적으로 정부의 권한과 책임으로 부문별 및 연도별 감축목표와 그 이행 대책을 포함한 기본계획을 수립하고, 또 그 이행을 지속적으로 점검하는 과정에서 이루어질 수밖에 없다. 그런데 2050년 탄소중립의 목표 시점에 이르기까지의 장기적인 국가 전체의 감축목표가 그때그때의 개별 감축수단별 특성과 제반 상황에 대한 정부의 종합적 고려에만 전적으로 의존한다면, 정부가 어떤 부문의 어떤 특성에 정책 역량을 집중하느냐에 따라 특정 연도의 감축목표 및 특정 기간의 감축경로가 크게 좌우될 수 있고, 온실가스 감축정책의 일관성도 확보되기 어렵다. 반면, 2050년 탄소중립의 목표 시점에 이르기까지 일정 기간의 구간별로 어느 정도 정량적 수치를 전제로 한 감축목표가 있다면, 정부는 그 범위 안에서 개별 감축수단별 특성과 제반 상황을 종합적으로 고려하여 부문별 수단의 조정과 통합을 통한 구체적인 감축목표를 정할 수 있으므로, 온실가스 감축정책에 관한 정부의 재량을 존중하면서도 어느 정도 정책의 일관성을 확보할 수 있을 것이다. 2031년 이후 2049년까지의 기간 중의 중간적인 감축목표를 미리 정할 경우에도 중간적인 목표 사이의 간격과 구체적인 수치는 입법형성의 영역에 있으며, 2030년까지의 감축목표와 유사하게 최소한의 감축비율을 법률로 정하고 최종적인 수치는 대통령령 등에 위임하는 방식으로 어느 정도의 유연성을 둘 수도 있다. 또한, 배출량의 누적을 고려하면서 감축량의 진전을 담보할 수 있는 감축목표 설정 체계에도 다양한 방식이 있을 수 있고, 이 역시 입법형성의 영역에 있다. 예컨대 2050년 탄소중립에 이르기 전까지 ‘단년도 목표(Single-year target)’를 여러 시점으로 설정하는 방식뿐만 아니라, ‘다년도 목표(Multi-year target)’로서 일정 구간별로 구간 전체 또는 평균적인 감축비율을 정해 두는 방식으로 누적 배출량을 어느 정도 통제하는 방식도 고려할 수 있을 것이다. 4) 따라서 탄소중립기본법 제8조 제1항에서는 2030년까지의 감축목표 비율만 정하고 2031년부터 2049년까지 19년간의 감축목표에 관해서는 어떤 형태의 정량적인 기준도 제시하지 않았는바, 같은 조 제4항의 온실가스 감축목표 재설정 주기나 범위 등 관련 법령의 체계를 살펴보더라도 2050년 탄소중립의 목표 시점에 이르기까지 점진적이고 지속적인 감축을 실효적으로 담보할 수 있는 장치가 없으므로, 이는 미래에 과중한 부담을 이전하는 방식으로 감축목표를 규율한 것으로, 기후위기라는 위험상황에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추지 못하였다고 할 것이다. (다) 감축목표 미달성 시의 규율 1) 파리협정 체제에서는 2023년부터 5년 주기로 당사국총회에서 전 지구적 이행점검을 실시하여 그 결과를 당사국에 알려 주고(파리협정 제4조 제9항, 제14조 참조), 각 당사국은 2년 주기의 ‘격년 투명성 보고서’(Biennial Transparency Report)로서 온실가스의 배출원에 의한 인위적 배출과 흡수원에 의한 제거에 관한 국가별 통계 보고서인 ‘국가 온실가스 인벤토리 보고서’(National Inventory Report) 및 국가결정기여 이행 등에 있어서의 진전 추적에 필요한 정보를 제출하고 기술 전문가의 검토를 받는다(파리협정 제13조 제4항, 제7항, 제11항 등 참조). 탄소중립기본법 제8조 제4항에 따라 정부는 원칙적으로 5년마다 온실가스 감축목표를 재검토하고 변경하거나 새로 설정할 때 ‘파리협정 등 국내외 여건을 고려’하고 파리협정 제4조의 ‘진전의 원칙’에 따라야 하므로, 위와 같은 파리협정 체제에 따른 지속적인 점검 결과는, 중장기 감축목표와 부문별 및 연도별 감축목표의 설정과 그 이행을 위한 대책에 반영될 수 있다. 2) 탄소중립기본법에 따르면, 2050 탄소중립녹색성장위원회(이하 ‘탄소중립녹색성장위원회’라 한다) 주도로 ‘연도별 목표’의 이행현황과 그 목표를 포함하는 ‘국가기본계획’의 추진상황이 매년 정성·정량적으로 점검 및 공개되고, 국가기본계획 추진상황의 점검 결과는 매년 국회에 보고되며, 온실가스 배출량이 연도별 감축목표에 부합하지 않는 경우 업무를 관장하는 행정기관의 장이 감축계획을 작성하여 탄소중립녹색성장위원회에 제출하고, 이행현황 점검 결과 보고서상 부진사항 또는 개선사항은 행정기관 등의 정책 등에 반영되어야 한다(탄소중립기본법 제9조, 제13조, 제78조 참조). 이러한 탄소중립기본법상 연도별 감축목표의 이행현황 점검과 국가기본계획 등의 추진상황 점검절차는 부문별 및 연도별 감축목표의 이행을 실효적으로 보장하는 수단으로 기능한다. 3) 탄소중립기본법 제25조 및 ‘온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률’(이하 ‘배출권거래법’이라 한다)에 따른 ‘배출권거래제’는, 시장기능을 활용하여 효과적으로 국가의 온실가스 감축목표를 달성하고자, 정부가 탄소중립기본법 제8조에 따른 중장기 감축목표를 고려하여 5년 단위의 계획기간별로 설정한 ‘온실가스 배출허용총량’의 범위에서 개별 온실가스 배출업체에 할당되는 배출허용량인 ‘배출권’을 거래하도록 하는 제도이다(배출권거래법 제1조, 제2조 제3호, 제5조 제1항 제1호). 배출권거래법은 정부로 하여금 5년 단위의 ‘계획기간’과 계획기간별 1년 단위의 ‘이행연도’로 나누어 온실가스 배출업체에 배출권을 할당하고 그 이행실적을 관리하도록 하고 있는데(배출권거래법 제2조 제4호, 제5호), 배출권을 보유한 자는 보유한 배출권을 주무관청의 승인을 받아 계획기간 내의 다음 이행연도 또는 다음 계획기간의 최초 이행연도로 이월할 수 있고(배출권거래법 제28조 제1항: 배출권의 이월), 할당대상업체는 종료된 이행연도의 배출권 제출 시 제출해야 할 배출권 수량보다 보유한 배출권의 수량이 부족하여 배출권 제출의무를 완전히 이행하기 곤란한 경우, 대통령령으로 정하는 한도 내에서 주무관청의 승인을 받아 계획기간 내의 다른 이행연도에 할당된 배출권의 일부를 차입할 수 있다(배출권거래법 제28조 제2항, 제3항, 같은 법 시행령 제45조: 배출권의 차입). 이처럼 배출권거래제의 적용을 받는 영역의 온실가스 배출량은 5년의 계획기간과 매 이행연도별로 그 총량이 상대적으로 엄격하게 관리되고, 배출권의 이월 및 차입 제도를 통하여 일정한 기간 내에 온실가스 감축목표를 달성하지 못한 경우 그 달성하지 못한 부분이 차회 기간에 반영된다는 측면에서 계획된 온실가스 배출허용량에 대한 적극적인 통제가 이루어진다. 2021. 12. 23. 유엔기후변화협약 사무국에 제출되어 등록된 우리나라의 국가결정기여에는 감축목표 이행의 체계 또는 기간에 관하여, 우리나라는 2030년의 ‘단년도 목표’로 온실가스 감축목표를 정하고 있고, 2030년 감축목표를 고려한 2021～2030년의 ‘제3차 배출권거래제 기본계획’을 수립함으로써 전체 배출량의 73.5%에 대하여 5년 단위의 배출권 할당을 하여 온실가스 배출을 감축하는 것으로 기재되어 있다. 또한, 원칙적으로 5년으로 설정되는 국가 배출권 할당계획의 기초가 되는 온실가스 배출허용총량은 탄소중립기본법 제8조의 중장기 감축목표를 고려하여 설정되고(배출권거래법 제2조 제3호, 제5조 제1항 제1호 참조), 배출권거래제 기본계획과 국가 배출권 할당계획의 수립 및 변경은 대통령령이 정하는 경미한 사항을 제외하고는 탄소중립녹색성장위원회 및 국무회의의 심의를 거쳐 확정되는 등(배출권거래법 제4조 제5항, 제5조 제5항), 배출권거래제는 탄소중립기본법 제8조에 따른 온실가스 감축목표와 연관을 맺도록 되어 있다. 4) 청구인들은 감축목표가 설정된 기간 전체의 배출총량, 즉 누적 배출량을 관리하여야 하므로, 매년 추가 배출량이 있을 경우 차년도 이후에 감축목표를 추가하는 방식의 규율이 법률에 규정되어야 한다는 취지로 주장한다. 이러한 추가계획을 수립한다면, 그 구간을 차년도 1년으로 정할지, 몇 년 정도의 기간으로 정할지, 또 감축목표의 추가계획을 부문별로 규율할지, 전체 연도별 배출량으로만 관리할지 등에 대하여 여러 정책적인 요소를 고려하여 정하여야 한다. 이것은 감축목표 설정의 체계를 ‘단년도 목표’ 또는 ‘다년도 목표’ 방식 등 어떤 형태로 규율할 것인지에 관한 문제와도 관련이 있다. 특히, 감축목표가 달성되지 않은 이유가 업무 관장기관의 불성실한 집행 때문이 아니라, 민간 영역의 생산 및 소비의 기반과 관련된 구조적인 문제 때문이라면, 부문별로는 단기간 내에 극복하기 어려운 사정이 있을 수 있다는 점도 고려할 수 있다. 탄소중립기본법의 체계에서 2050년 탄소중립의 목표는 변함이 없고(탄소중립기본법 제7조 제1항), 정부는 사회적·기술적 여건의 변화 등에 따라 필요한 경우에는 5년이 경과하기 이전에도 온실가스 감축목표를 변경하거나 새로 설정할 수 있으며, 이 경우에도 ‘진전의 원칙’이 적용된다고 보면(탄소중립기본법 제8조 제4항 참조), 2030년까지의 부문별 및 연도별 감축목표의 미달성 부분을 이후의 감축목표에 어떻게 반영할 것인지는 정부의 정책적 판단 영역에 있다고 보아야 할 것이다. 그런데 정량적인 부문별·연도별 감축목표 및 그 달성을 위한 비교적 구체적인 여러 시책이 마련되어 있고, 진전의 원칙에 따른 감축목표의 변경 및 재설정 가능성을 전제로 하고 있는 2030년까지의 감축목표에 관하여, 매 연도별로 감축목표 미달성 부분을 차년도 이후 계획에 추가로 반영하는 문제를 위와 같이 법률에 직접 규정하지 않고 온실가스 감축목표를 변경 또는 새로 설정할 수 있는 정부의 정책 영역에 맡겨두었다는 이유만으로 감축목표 이행 수단의 실효성이 없다고 단정하기는 어렵다. 한편, 일정한 시간적 구간의 온실가스 배출허용총량(누적 배출량)을 관리한다는 관점에서, 원칙적으로 ‘5년 단위 계획기간’을 전제로 하며 ‘배출권 이월·차입 제도’를 포함하는 배출권거래제가 어느 정도 실효적 수단이 된다는 점을 부인하기도 어렵다. 배출권거래제는 계획기간별 배출허용총량을 관리하는 ‘다년도 목표’에 유사한 방식이라는 점에서 중장기 감축목표의 ‘단년도 목표’ 방식을 보완하는 측면도 있다. 배출권거래제의 적용 영역은 우리나라 전체 온실가스 배출영역의 73.5%를 포괄하는바, 개별 부문의 성격에 따라서는 배출권거래제가 적용되기 어려운 영역이 있을 수도 있으므로, 배출권거래제가 전체 온실가스 배출영역을 포괄하지 못한다고 하여 제도적으로 실효성을 갖추지 못한 것이라고 단정하기도 어렵다. 5) 이상 살펴본 바와 같이 탄소중립기본법 제8조의 체계에 따라 설정된 온실가스 감축목표의 설정과 이행은, 파리협정 체제상 전 지구적 이행점검, 그리고 격년 투명성 보고서 제출·점검 등의 투명성 체계를 통하여 지속적으로 점검되고, 연도별 감축목표에 관해서는 매년 탄소중립녹색성장위원회 중심의 이행현황 점검 등을 통하여 목표가 달성되지 못한 부분에 대한 감축계획이 해당 부문의 업무를 관장하는 행정기관에 의하여 작성되고 정책에 반영된다. 특히, 배출권거래제가 적용되는 영역에서는 탄소중립기본법 제8조의 중장기 감축목표를 고려하여 설정되는 국가 배출권 할당계획의 계획기간별로 온실가스 배출허용총량이 적극적으로 관리되는 등의 방식으로 구체적인 배출량 목표의 달성이 실효적으로 보장된다. 배출량 목표 달성을 보장하기 위한 이러한 수단들을 탄소중립기본법 제8조 제4항의 온실가스 감축목표 재설정 주기 및 범위 등에 관한 체계에 보태어 보면, 매년 정량적 감축목표가 달성되지 않은 경우 추후의 감축목표에 미달성 부분을 추가하는 규율이 법률에 명시되어 있지 않다는 이유만으로, 탄소중립기본법 제8조 제1항의 온실가스 감축목표 설정 방식이 온실가스 감축을 실효적으로 담보할 수 있도록 설계되지 않은 것으로 보기는 어려우므로, 이 점에서 기후위기라는 위험상황에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추지 못하였다고 볼 수는 없다. 6) 다만, 배출량 목표 달성을 보장하기 위한 위와 같은 수단들이, 탄소중립기본법 제8조 제1항에서 정량적인 감축목표 수준을 규정하지 않은 2031년부터 2049년까지의 기간에 관해서도 점진적이고 지속적인 감축을 실효적으로 담보할 수 있는 장치가 된다고 볼 수는 없다. 정량적인 감축목표의 미달성 부분을 이후의 감축목표에 반영하는 문제를 그때그때의 정부의 정책적인 판단에만 맡기는 데에 그칠 경우, 중장기적으로는 감축목표의 진전이 계속 미루어질 위험이 있기 때문이다. 특히, 배출권거래제가 일정한 시간적 구간의 온실가스 배출허용총량을 어느 정도 관리할 수 있는 기능도, 정량적인 중장기 감축목표와 이를 달성하기 위한 부문별 및 연도별 감축목표가 이미 설정되어 있는 상황을 전제로 하는 것이지, 온실가스 감축목표가 정량적으로 설정되어 있지 않은 상황까지 보완하는 것은 아니다. 이것은 2016년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항이 개정되어 온실가스 감축목표의 시점이 2020년에서 2030년으로 이동할 당시에 배출권거래제상 배출허용총량이 추가되었던 전례를 통해서도 알 수 있다. 즉, 정부의 2019. 12. 30.자 ‘제3차 배출권거래제 기본계획’ 중 ‘2. 성과와 한계’ 부분에 의하면, 2015～2017년의 제1차 계획기간에는 제도 안착을 위해 ‘2020 온실가스 감축 로드맵’상 연도별 감축률보다 감축부담을 완화하여 16억 7,300만 톤의 배출허용총량을 설정했는데, 제1차 계획기간의 제3차 이행연도인 2017년에 ‘2030 온실가스 감축 로드맵(’16.12)’에서 제시한 2030년의 목표 및 감축수단을 고려하면서 2017년도의 배출허용총량을 재산정하여 1,763만 톤을 추가로 증가시킨 사례가 있다. (라) 소결론 탄소중립기본법 제8조 제1항과 같은 법 시행령 제3조 제1항이 설정한 2030년까지의 중장기 감축목표로서 국가 온실가스 배출량을 2018년 대비 40%만큼 감축한다는 감축비율의 수치만으로는, 전 지구적 온실가스 감축 노력의 관점에서 우리나라가 기여해야 할 몫에 현저히 미치지 못한다거나, 기후변화의 영향과 온실가스 배출 제한의 측면에서 미래에 과중한 부담을 이전하는 것이라고 단정하기 어렵다. 연도별 감축목표의 이행현황 점검이나 배출권거래제 등 배출량 목표 달성을 보장하기 위한 수단들과 관련하여, 매년 정량적 감축목표가 달성되지 않은 경우 추후의 감축목표에 미달성 부분을 추가하는 규율이 법률에 명시되어 있지 않다는 이유로, 탄소중립기본법 제8조 제1항의 온실가스 감축목표 설정 방식이 온실가스 감축을 실효적으로 담보할 수 있도록 설계되지 않은 것으로 볼 수도 없다. 그러나 탄소중립기본법 제8조 제1항에서 2031년부터 2049년까지의 감축목표에 관하여 어떤 형태의 정량적 기준도 제시하지 않은 것은, 2050년 탄소중립의 목표 시점에 이르기까지 점진적이고 지속적인 감축을 실효적으로 담보할 수 없으므로, 미래에 과중한 부담을 이전하는 방식으로 온실가스 감축목표를 규율한 것이다. 따라서 탄소중립기본법 제8조 제1항은 2031년부터 2049년까지의 감축목표에 대한 규율에 관하여 기후위기라는 위험상황에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추지 못하였으므로 과소보호금지원칙을 위반하였다. (3) 탄소중립기본법 제8조 제1항의 법률유보원칙 위반 여부 (가) 2030년까지의 감축목표 탄소중립기본법 제8조 제1항이 규율하는 중장기 감축목표는 기후위기에 대응하여 청구인들을 보호하는 조치이고, 국가의 온실가스 감축목표의 수치와 경로를 정하는 것은 과학적 예측과 분석에 기반한 전문적이고 기술적인 영역에 해당하여 법률에 이를 상세하게 정하는 것은 한계가 있다. 또한, 중장기 감축목표는 파리협정에 근거하여 제출하여야 하는 국가결정기여의 핵심적인 요소로서 그 구체적인 내용을 정하는 데에는 정부의 외교적 권한도 존중되어야 한다. 탄소중립기본법 제8조 제1항은 2030년까지의 중장기 감축목표에 대하여 국가 온실가스 배출량을 2018년 대비 35퍼센트 이상의 범위에서 대통령령이 정하는 비율만큼 감축하는 것으로 규정함으로써, 2030년까지의 감축목표의 정량적 수치의 하한을 정하고 대통령령으로 구체적 수치를 확정하도록 하였으며, 같은 조 제2항과 제3항에서는 정부가 구체적인 온실가스 감축수단의 특성 등 여러 가지 요소들을 종합적으로 고려하여 중장기 감축목표를 전제로 한 부문별 및 연도별 감축목표를 설정함으로써 2030년까지의 구체적인 감축목표를 정하도록 하였다. 이러한 규율은 온실가스 감축목표와 감축경로의 설정이 과학적·전문적인 영역임과 동시에 여러 가지 사회경제정책, 외교적 상황 등도 고려해야 하는 영역이라는 점을 고려한 것으로, 탄소중립기본법 제8조 제1항에서 2030년까지의 감축목표를 규율하는 이러한 방식이 법률유보원칙을 위반한 것으로 보기는 어렵다. (나) 2031년부터 2049년까지의 감축목표 기후위기에 대응하여 온실가스 감축목표와 감축경로를 설정하고 계획하는 것은, 과학적·전문적인 영역에서 여러 가지 사회경제정책, 외교적 상황 등도 종합적으로 고려하여야 하는 정책 형성에 해당하는 한편, 헌법 제35조 제1항에 따른 환경보전을 위하여 노력할 국가 의무의 이행임과 동시에 국민의 직업의 자유나 재산권 행사 등에 대한 포괄적이고 광범위한 제한을 초래하는 것이기도 하다. 탄소중립기본법 제8조 제1항에 근거한 중장기 감축목표를 전제로 부문별 및 연도별 감축목표와 구체적인 감축의 수단도 정해지며, 이는 국가경제와 산업에 미치는 영향이 커서 정부가 그 목표를 설정 또는 변경할 때에도 관련된 사항들을 두루 고려하여야 하고, 공청회 개최 등을 통하여 관계 전문가나 이해관계자 등의 의견을 듣고 이를 반영하도록 노력하여야 한다(탄소중립기본법 제8조 제5항, 제6항 참조). 그런데 탄소중립기본법 제8조 제1항에서 2031년부터 2049년까지의 감축목표에 관하여 대강의 정량적 수준도 정하지 않은 것은, 앞서 본 바와 같이 미래에 과중한 부담을 이전하여 기후위기라는 위험상황에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추지 못한 것이고, 그 주된 이유는 구체적인 감축목표를 정할 때 단기적일 수도 있는 정부의 상황 인식에만 의존하는 구조로는 온실가스 감축정책의 적극성 및 일관성을 담보하기 어렵다는 것이다. 온실가스 감축목표를 설정하고 그에 따른 감축경로를 계획하는 것은 현재의 국민의 기본권을 광범위하고 지속적으로 제한하게 되는 것임에도, 위험상황으로서의 기후위기의 성격상 미래의 부담을 가중시키지 않기 위해서는 가장 의욕적으로 감축목표를 정하고 계속 진전시켜야 한다. 구체적인 감축수단에 관해서는 감축목표를 둘러싼 이해관계가 매우 다양하게 대립할 수도 있다. 이러한 사정들을 고려하면 중장기적인 온실가스 감축목표와 감축경로를 계획하는 것은 매우 높은 수준의 사회적 합의가 필요한 영역에 해당하므로, 2031년 이후의 기간에 대해서도 그 대강의 내용은 헌법 외에 가장 높은 수준의 사회적 합의를 반영하는 규범인 ‘법률’에 직접 규정되어야 한다. 한편, 정기적인 선거를 통하여 구성되는 입법자의 경우 상대적으로 장기적인 대응책을 추구해야 할 기후위기와 같은 문제에 적절하게 대응하지 못하게 될 구조적 위험이 있고, 특히 이른바 미래세대는 기후위기의 영향에 더 크게 노출될 것임에도 현재의 민주적 정치과정에 참여하는 것이 제약되어 있다. 이러한 점에서 중장기적인 온실가스 감축계획에 대하여 입법자에게는 더욱 구체적인 입법의 의무와 책임이 있다고 볼 수 있다. 따라서 탄소중립기본법 제8조 제1항에서 2031년부터 2049년까지의 감축목표에 관하여 대강의 정량적 수준도 규정하지 않은 것은 의회유보원칙을 포함하는 법률유보원칙을 위반한 것이다. (4) 환경권 침해 여부 및 결정 주문 (가) 탄소중립기본법 제8조 제1항 1) 탄소중립기본법 제8조 제1항은 2031년부터 2049년까지의 감축목표에 관하여 그 정량적 수준을 어떤 형태로도 제시하지 않았다는 점에서 과소보호금지원칙 및 법률유보원칙에 반하여 기본권 보호의무를 위반하였으므로 청구인들의 환경권을 침해한다. 국가가 온실가스 감축목표를 설정하고 그 이행을 위하여 여러 감축 시책을 시행하는 것은, 실제로 대기 중에 배출되어 누적되는 온실가스의 양이 설정된 목표만큼 줄어들 수 있어야 기후위기라는 불가역적이고 긴급한 위험상황에 상응하여 청구인들의 환경권 등 기본권을 보호하는 조치로서 의미가 있다. 이러한 보호조치가 최소한의 실효성이 있으려면 온실가스 감축목표가 정량적으로 계획되고 그 이행이 관리되어야 하며, 법치국가에서 그 실효성은 법률을 통하여 확보되어야 한다. 온실가스 감축목표의 정량적 수준이 설정되어 있지 않으면 감축이 제대로 이루어지는지 측정할 수 없고, 감축대책을 관리할 수도, 개선하여 진전시킬 수도 없다. 정량적인 온실가스 감축목표의 구체적인 수치가 얼마인지를 정하는 것은 여러 과학적·정책적·외교적인 요소와 다양한 이해관계를 고려해야 하는 문제이므로 민주주의원리에 따라 입법자와 그 위임을 받은 집행자의 몫이라고 할 것이지만, 이를 실효적으로 제도화하기 위하여 필요한 입법자의 의무를 확인하여 선언하는 것은 법치국가원리에 따른 헌법재판소의 책무이다. 특히, 온실가스 감축목표를 설정하는 입법은 미래의 국민의 기본권 보장을 위하여 현재의 국민의 기본권을 제한하는 성격을 띠고, 미래세대일수록 민주적 정치과정에 대한 참여에 제약이 있으므로, 이러한 영역에서의 입법의무 이행에 대해서는 사법적 심사의 강도가 보다 엄격해질 필요가 있다. 이 사건의 변론에 출석한 청구인 한○○(12세)의 “어른들은 투표를 통해 국회의원이나 대통령을 뽑을 수 있지만, 어린이들은 그럴 기회가 없습니다. 이 소송에 참여한 것이 미래를 위해 제가 할 수 있는, 또 해야만 하는 유일한 행동이었습니다.”라는 진술은 이 점을 상징적으로 보여준다. 2) 다만, 탄소중립기본법 제8조 제1항이 정한 2030년까지의 중장기 감축목표의 구체적인 비율에 대해서는 과소보호금지원칙 또는 법률유보원칙 위반으로 보기 어렵고, 위 조항의 규범영역 전부에 대한 효력을 상실시킬 경우 2050년 탄소중립의 목표 시점 이전에 그나마 존재하는 정량적인 중간 목표마저 사라지게 되며, 해당 중간 목표를 기초로 계획되고 실행 중인 온실가스 감축대책들도 그 정량적 목표를 잃게 되므로, 오히려 온실가스 감축에 관한 제도적 장치가 후퇴하는 더욱 위헌적인 상황이 발생하게 된다. 또한, 2031년부터 2049년까지의 정량적인 온실가스 감축목표에 대하여 그 수준을 어떻게 정하고 어떤 방식과 체계로 법률에 규정할 것인지에 대해서는 입법자에게 광범위한 입법형성의 권한이 있다. 따라서 탄소중립기본법 제8조 제1항에 대해서는 단순위헌결정을 선고하는 대신, 우리나라의 차기 국가결정기여 제출 일정, 구 녹색성장법을 폐지하고 체계를 변경하여 탄소중립기본법을 제정하는 국회 입법절차에 소요된 기간(약 1년 2개월), 전문적·기술적인 자료를 활용할 수 있는 제도적 기반, 기후위기의 긴급성에 비추어 온실가스의 급속한 감축을 위해 노력하고 관련 정책의 방향을 늦지 않게 제시할 필요성, 입법자가 2031년부터 2049년까지의 정량적인 온실가스 감축목표의 대강에 관한 사회적 합의를 도출하는 데에 필요한 시간 등을 종합적으로 고려하여 2026. 2. 28.을 시한으로 개선입법이 있을 때까지 계속 적용을 명하는 헌법불합치결정을 선고할 필요가 있다. 다만, 이 사건에서 2026. 2. 28.까지 개선입법이 이루어지지 않을 경우 이미 설정된 2030년까지의 감축목표까지 그 효력을 상실시키는 것은 중장기적인 온실가스 감축목표의 정량적 수준을 계획하고 그 이행을 관리하여야 한다는 헌법불합치결정의 취지에 어긋난다는 점을 지적해 둔다. (나) 탄소중립기본법 시행령 제3조 제1항 탄소중립기본법 시행령 제3조 제1항은 같은 법 제8조 제1항의 위임을 받아 2030년 중장기 감축목표의 구체적인 비율을 정한 것일 뿐, 2031년부터 2049년까지의 온실가스 감축목표나 배출량 목표 달성을 담보하는 수단 등은 그 규율 대상이 아니다. 그리고 앞서 본 바와 같이 2030년 중장기 감축목표로 설정된 구체적 비율의 수치만으로는 기후위기에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추지 못한 것으로 보기 어렵다. 따라서 탄소중립기본법 시행령 제3조 제1항은 과소보호금지원칙에 반하여 기본권 보호의무를 위반하였다고 볼 수 없으므로, 청구인들의 환경권 등 기본권을 침해하지 않는다. 다. 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표에 대한 판단 (1) 쟁점의 정리 (가) 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표는 2023년부터 2030년까지의 구체적인 온실가스 감축경로에 관한 행정계획으로서, 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항에서 설정한 2030년까지의 중장기 감축목표를 달성하기 위한 수단이자, 파리협정상 우리나라의 국가결정기여의 목적을 달성하기 위한 국내적 완화 조치에 해당한다. 온실가스 감축경로에 관한 행정계획이 미래에 과중한 부담을 이전하는 방식으로 수립된 경우, 이는 기후위기라는 위험상황에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추지 못하게 된다. 또한, 법령상 설정된 온실가스 감축목표를 달성하기 위하여 수립된 행정계획이 해당 감축목표를 달성할 수 없도록 설계되었다면, 법령상 온실가스 감축목표가 실제로 그만큼의 온실가스 감축으로 이어질 수 없음이 명백해진다. 이러한 행정계획은 기후위기에 대한 완화 조치를 규율하는 법적인 제도로서의 실효성 측면에서 위험상황에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추지 못한 것이 된다. 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표가 과소보호금지원칙을 위반하였는지에 관해서는, 위와 같은 쟁점들을 과학적 사실과 국제기준을 고려하여 판단하여야 한다. (나) 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표에 대하여 청구인들은, 산업 부문과 탄소포집·이용·저장(CCUS) 및 국제감축 부문의 비중으로 인하여 온실가스의 누적 배출량을 증대시키고 미래의 부담을 가중시키는 볼록한 모양의 감축경로가 설정되었으며, 불확실한 감축수단에 과도하게 의존하여 2030년 감축목표의 달성 가능성을 크게 낮추었다고 주장한다. 이에 따라 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표가 온실가스 감축경로 및 감축수단에 관한 행정계획으로서 미래에 과중한 부담이 이전되도록 수립된 것인지, 그리고 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항이 설정한 2030년 중장기 감축목표를 달성할 수 없도록 설계된 것인지 여부가 문제 된다. (다) 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표는, 2018년 국가 온실가스 배출량은 ‘총배출량’ 727.6백만 톤을 기준으로 하면서도 해당 배출량 대비 40%만큼 감축한 2030년의 국가 온실가스 배출량 목표는 총배출량에서 흡수·제거량을 제외한 ‘순배출량’을 기준으로 하여 436.6백만 톤으로 정하였다. 이와 같은 배출량 목표치 산정 방식이 탄소중립기본법의 체계 등에 비추어 허용되는지, 그리고 이와 관련하여 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표가 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항이 설정한 2030년 중장기 감축목표를 달성할 수 있게 설계된 행정계획인지가 문제 된다. 배출량 목표치 산정 방식의 문제는 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표가 과소보호금지원칙을 위반하였는지의 문제임과 동시에, 탄소중립기본법 제8조 제1항의 중장기 감축목표를 달성하기 위하여 같은 조 제2항 및 제3항에 의하여 수립된 행정계획으로서 법치행정의 법률우위원칙을 위반하였는지의 문제이기도 하다. (라) 청구인들은 이 사건 기본계획은 탄소중립기본법 제10조 제1항에 따라 20년을 계획기간으로 하는데, 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표는 2023년에 확정되었으면서도 2030년까지의 계획만 정하였을 뿐, 2031년부터 2042년까지의 계획을 정하지 않았으므로, 탄소중립기본법 제10조 제1항을 위반하였다고 주장한다. 그러나 탄소중립기본법 제10조 제1항이 규정한 20년의 계획기간은 기후위기에 대한 대응 가운데 ‘완화 조치’에 해당하는 온실가스 감축뿐만 아니라 ‘적응대책’ 등 같은 조 제2항 각호에 규정된 내용을 모두 포괄하는 전체적인 계획의 기간이다. 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표는 그 중에서 탄소중립기본법 제10조 제2항 제4호의 ‘중장기감축목표등의 달성을 위한 부문별·연도별 대책’의 전제가 되는 같은 법 제8조 제2항의 부문별 감축목표 및 제3항의 연도별 감축목표를 정한 것이고, 그 달성 목표인 같은 조 제1항의 2030년까지의 중장기 감축목표를 전제로 한다. 따라서 2031년 이후의 온실가스 배출량 목표치는 근거 법령상 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표에서 정할 대상이 아니므로, 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표가 탄소중립기본법 제10조 제1항을 위반하였다는 주장에 대해서는 더 나아가 판단하지 않는다. 청구인들은 심판대상계획에는 연도별로 온실가스를 감축하는 대책이 없다고 주장한다. 그러나 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표 달성을 위한 구체적인 부문별·연도별 대책은 이 사건 기본계획 중 ‘Ⅴ. 중장기 감축 목표’ 가운데 ‘라. 주요 부문별 감축 방향’ 부분에서 정한 바를 기초로 ‘Ⅵ. 국가 기본계획 추진과제’ 가운데 ‘1. 부문별 중장기 감축 대책’ 부분에서 상세히 정하고 있고, 개별적이고 구체적인 감축대책별로 그 시행 시기를 부기하고 있다. 따라서 심판대상계획에 관한 연도별 감축대책을 세우지 않았다고 볼 수는 없으며, 다만 매 연도별로 감축대책을 세분하는 형식을 취하지 않은 것일 뿐이다. 청구인들은 심판대상계획에는 연도별 감축 목표 실패 시의 감축계획이 없다고 주장하는데, 이는 구체적인 배출량 목표치가 달성되지 않은 경우 추후의 감축목표에 미달성 부분을 추가하는 규율이 없다는 주장과 그 취지가 같다. 이 사건 기본계획은 탄소중립기본법을 포함한 관련 법령들의 적용을 전제로 수립된 것인바, 위 주장에 대해서는 앞서 탄소중립기본법 제8조 제1항에 관하여 판단하였으므로, 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표에 관해서는 별도로 판단하지 않는다. (2) 감축경로 및 감축수단에 관하여 과소보호금지원칙을 위반하였는지 여부 (가) 청구인들은 이 사건 연도별 감축목표에 따른 누적 감축량은 2023～2027년보다 2028～2030년에 약 3배가량 되는데, 이처럼 온실가스 감축의 부담을 후반부에 집중시키는 볼록한 감축경로는 선형의 감축경로에 비하여 누적 배출량을 증가시키고, 다음 정부 및 미래세대에 감축의 부담을 전가하여 과중한 부담을 지운다고 주장한다. 특히, 청구인들은 우리나라 재생에너지의 잠재량, 에너지 소비에 관한 적극적인 수요 관리의 필요성 등을 이유로 제시하면서 초기에 적은 비용으로 빠르게 온실가스를 감축하는 오목한 감축경로를 계획하고 이를 이행하는 것이 불가능하지 않다고 하고, 법익형량에 있어 현재의 단기적인 부담보다 온실가스를 제대로 감축하지 못했을 경우의 피해가 막대하다는 점을 고려해야 한다고 주장한다. 지구 평균 기온의 상승 수준은 온실가스의 대기 중 누적량과 비례하므로 온실가스 감축경로는 되도록 누적 배출량이 적게 되는 형태가 바람직하고, 미래에 과중한 감축부담을 이전하지 않기 위해서는 매 연도를 기준으로 한 감축비율이 과도하게 되지 않도록 할 필요가 있으므로, 청구인들의 주장과 같이 온실가스의 감축경로는 되도록 오목한 모양에 가까운 형태가 이상적이기는 하다. 그러나 온실가스 감축수단의 종류에 따라서는 기술개발과 상용화를 위하여 상당한 시간이 필요할 수 있으며, 본격적인 정책 시행과 효과 발생 사이에 시차가 있을 수 있으므로, 현실적 이행가능성의 측면에서는 볼록한 모양의 감축경로가 불가피한 부문도 있고, 개별 부문의 감축경로가 다른 부문과 상호 연관성을 갖는 경우도 있다. 또한, 에너지 공급 체계와 산업 부문 전반의 구조를 바꾸기 위해서는 대규모의 설비 투자가 필요하고, 수요 관리의 측면까지 포함하여 보면, 에너지 비용의 급상승에 대한 우려가 있을 수 있으며, 이에 정책결정자의 입장에서는 물가 관리 등 여러 사회경제적인 요소들까지 종합적으로 고려할 수도 있다. 결국 구체적인 연도별 배출량 목표로 구성되는 감축경로의 형태는 부문별로 이용 가능한 감축수단의 구체적인 특성과 기술적·경제적인 여러 여건, 개별 감축수단과 부문 간의 상호관계 등이 종합적으로 고려되어 결정된다. 파리협정 제4조 제1항에 의하여 개별 국가는 이용 가능한 최선의 과학에 따라 급속한 감축을 실시하도록 하는 감축경로를 계획해야 하지만, 구체적인 감축경로의 형태는 원칙적으로 부문별 감축수단의 선택과 조정에 관한 정부의 권한과 책임으로 결정될 수밖에 없다. 따라서 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표에서 설정한 감축경로의 계획이 미래에 과중한 부담을 이전하는 형태라는 이유로 과소보호금지원칙 위반이라고 할 것인지는, 감축경로의 형태를 결정하는 요소인 부문별 감축수단의 선택과 조정에 관한 정부의 권한 행사에 위법사유 또는 명백한 재량일탈이 있었는지에 따라 판단해야 할 것이다. (나) 청구인들은 이 사건 부문별 감축목표에서, 2021년에 정부가 2030년까지의 중장기 감축목표를 발표할 때에 비하여 산업 부문의 감축 비중을 줄인 것은 오염자 부담의 원칙에 반하고 세계 경제의 탈탄소화 흐름에 비추어 산업경쟁력을 오히려 약화시킨다고 주장한다. 그러나 2021년에 정부가 발표한 부문별 감축 비중이 우리나라가 유엔기후변화협약 사무국에 제출한 국가결정기여에 수치로 명시되어 있는 것은 아니다. 또한, 이는 법령에 근거한 공식적인 계획의 내용이 아니라, 국가결정기여 상향안을 마련할 당시에 정책 결정을 위한 과정에서 검토한 내용으로서, 이후 법령에 근거하여 확정된 이 사건 부문별 감축목표에서 부문들 사이에 감축의 비중을 일부 조정한 것으로 볼 수 있다. 탄소중립기본법 제3조 제5호에 언급된 ‘오염자 부담의 원칙’은 ‘환경오염이나 온실가스 배출로 인한 경제적 비용이 재화 또는 서비스의 시장가격에 합리적으로 반영되도록 조세체계와 금융체계 등을 개편’하는 것과 관련되는데, 이는 배출량의 감축 비중과 직접적으로 연결된다고 보기 어렵다. 또한, 각 부문에 구체적으로 어느 정도의 감축 비중을 할당하여야 오염자 부담의 원칙에 부합하는지에 관하여 이의를 제기하기 어려운 기준이 발견되지도 않는다. 청구인들이 주장하는 산업 부문의 실질적 감축부담과 감축의 잠재력, 경쟁력 확보 등과 관련된 정책의 당부 문제는, 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표의 부문 간 목표치의 조정에 관한 정부의 권한 행사에 위법사유 또는 명백한 재량일탈이 있다고 판단할 근거가 되기에는 부족하다. (다) 이 사건 연도별 감축목표가 후반부로 갈수록 감축비율이 커지는 볼록한 형태를 띠게 된 주된 이유는, 탄소포집·이용·저장(CCUS)에 의한 흡수가 2026년 이후부터 비로소 반영되었고, 국제감축의 경우 오로지 2030년 목표에만 반영되었기 때문이다. 이에 관해 청구인들은 불확실한 감축수단에 과도하게 의존하여 2030년 감축목표의 달성 가능성을 크게 낮춘 것이고, 국제감축의 경우 국가재정이 많이 투입되어야 하므로 산업 부문의 비중을 줄이고 국제감축의 비중을 늘린 것은 오염자 부담의 원칙에 반한다고 주장한다. 탄소포집·이용·저장(CCUS)에 의한 흡수는 다른 부문의 감축수단에 비하여 기술적·경제적으로 성숙한 상태가 아니고, 탄소포집·이용(CCU)과 국제감축의 경우 감축량 산정에 관하여 아직 국제적 합의가 이루어지지 않은 부분들이 있으므로, 탄소포집·이용·저장기술과 국제감축을 이용한 흡수 및 제거 방식은 현 시점에서 감축량에 대한 구체적 예측이 상대적으로 어려운 측면이 있다. 그러나 탄소포집·이용·저장기술은 탄소중립기본법 제34조(탄소포집·이용·저장기술의 육성)에서, 국제감축을 이용한 흡수 및 제거 방식은 같은 법 제35조(국제 감축사업의 추진)에서 각각 예정하고 있는 온실가스 감축 시책의 내용에 해당한다. 탄소포집·이용·저장기술은 제28차 유엔기후변화협약 당사국총회에서의 ‘전 지구적 이행점검’에 관한 결정(Decision 1/CMA.5) 제28항 (e)에도 1.5도 목표 달성을 위한 주요 감축 수단의 하나로 명시되었으며, 국제감축은 파리협정 제6조에 근거를 두고 있다. 탄소중립기본법 제8조 제4항 본문은 정부가 중장기 감축목표와 부문별 및 연도별 감축목표를 “5년마다 재검토하고 필요할 경우 협정 제4조의 진전의 원칙에 따라 이를 변경하거나 새로 설정하여야 한다.”라고 규정하였는데, 같은 항 단서에서는 “다만, 사회적·기술적 여건의 변화 등에 따라 필요한 경우에는 5년이 경과하기 이전에 변경하거나 새로 설정할 수 있다.”라고 정하였다. 그리고 이 사건 연도별 감축목표에는 ‘국제감축은 관련 국제기준 확정, 최초 활용시기(’26년 예상) 등을 고려하여 연도별 목표를 설정할 예정으로 ’30년 목표에만 반영’이라고 기재되어 있다. 이러한 점에서 국제감축 부문은 추후 감축량 산정 등에 관한 국제적 합의가 마무리되면 최초 활용시기 이후에 연도별 목표를 다시 설정할 수도 있고, 이 경우 이 사건 연도별 감축목표에 따른 감축경로의 볼록한 형태는 좀 더 완화될 수 있다. 한편, 탄소포집·이용·저장기술은 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표에서 흡수 및 제거 부분에 별도로 항목화한 것이고, 전환이나 산업 부문의 여러 감축수단의 하나가 될 수도 있는 성격을 띠고 있다. 국제감축 부문은 각각의 여러 배출 부문에 관련되어 있는 영역으로, 이 사건 부문별 감축목표에는 ‘국제감축은 국내감축의 보충적 수단으로 활용하고 파리협정 등 전 지구적 탄소저감에 기여하는 방향으로 추진’하는 것으로 기재되어 있다. 이와 같은 각각의 영역별로 구체적으로 어느 수준으로 감축 비중을 할당하여야 오염자 부담의 원칙에 부합하는지에 관하여 이의를 제기하기 어려운 기준이 발견되지 않는다는 점은 앞서 본 바와 같다. 이러한 점들을 종합하여 볼 때, 정부가 여러 가지 감축수단의 비중을 조정하면서, 국내법과 국제조약 및 국제적 합의에 따라 허용되는 감축수단이지만 아직 구체적인 감축량 산정 등에는 불확실한 측면이 있는 탄소포집·이용·저장(CCUS) 및 국제감축 부문을 포함하여 구체적인 감축경로를 계획하였다는 사정과 각 부문의 비중에 관한 수치만으로는, 그에 관한 정부의 권한 행사에 위법사유 또는 명백한 재량일탈이 있다고 보기 어렵다. (라) 따라서 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표는, 각 부문별 감축수단의 선택과 조정에 관련된 정부의 권한 행사에 위법사유 또는 명백한 재량일탈을 발견하기 어려우므로, 그에 따라 형성되는 감축경로의 형태만으로 미래에 과중한 부담을 이전한 것으로 단정할 수 없다. 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표는, 전체적인 감축 후의 배출량 목표치를 2021년에 국가결정기여 상향안을 마련할 당시와 동일하게 유지하면서 산업 부문과 탄소포집·이용·저장(CCUS) 및 국제감축 부문의 비중을 조정한 것이고, 이에 관해 위법사유 또는 명백한 재량일탈이 있다고 보기 어려운 이상, 위와 같은 감축 부문 간 비중의 조정을 이유로 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항이 설정한 중장기 감축목표를 달성할 수 없도록 설계된 것이라고 단정할 수도 없다. 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표는 감축경로 및 감축수단에 관한 계획을 수립하는 관점에서는 기후위기라는 위험상황에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추지 못하였다고 보기 어려우므로, 과소보호금지원칙을 위반하였다고 할 수 없다. (3) 배출량 목표치 산정 방식에 관하여 과소보호금지원칙 또는 법률우위원칙을 위반하였는지 여부 (가) 재판관 이종석, 재판관 이은애, 재판관 이영진, 재판관 김형두의 기각의견 1) 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표는 중장기 감축목표를 달성하기 위한 것인데, 중장기 감축목표의 근거가 되는 탄소중립기본법 제8조 제1항은 ‘국가 온실가스 배출량’이라는 표현을 사용하고 있다. 여기서 탄소중립기본법 제8조 제1항의 ‘배출량’이 총배출량 또는 순배출량 중 어느 하나만을 의미하거나 순배출량만을 의미하는 것이어서 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표가 상위 법령에 위반되는 것인지 살펴본다. 가) 탄소중립기본법 제8조 제1항은 그 자체로 ‘총배출량’, ‘순배출량’이 아닌 ‘배출량’이라는 용어를 사용하고 있을 뿐이고, 위 조항의 위임에 따른 같은 법 시행령 제3조 제1항 역시 배출량에 대한 언급 없이 그 감축비율만을 40퍼센트로 규정하고 있으며, 그 밖에 탄소중립기본법 및 같은 법 시행령에서 사용되는 ‘배출량’의 의미를 정의하거나 그 산정 방식을 구체화한 규정은 없다. 다만 같은 법 제2조 제3호는 ‘탄소중립’을 ‘대기 중에 배출·방출 또는 누출되는 온실가스의 양에서 온실가스 흡수의 양을 상쇄한 순배출량이 영(零)이 되는 상태’라고 정의하고 있는바, 이처럼 ‘탄소중립’을 정의하면서 ‘순배출량’이라는 용어를 명시적으로 사용하면서도, 그러한 탄소중립을 달성하기 위한 국가 온실가스 감축 목표에 관한 위 제8조 제1항에서는 단순히 ‘배출량’이라는 용어를 사용하였다는 점에 비추어 보면, 위 제8조 제1항의 ‘배출량’이 반드시 ‘순배출량’을 의미한다고 단정할 수 없다. 나) 탄소중립기본법은 국회의원이 발의한 기후변화 대응 관련 법률안 8개를 통합·조정한 환경노동위원회 대안을 의결하여 제정된 것이다. 이들 국회의원 발의 법률안 중 현행 탄소중립기본법 제8조 제1항과 같은 ‘중장기 감축목표’에 관한 조항이 포함된 것은 6개이고, 그중 4개 법률안은 ‘온실가스 총배출량’이라는 표현을, 1개 법률안은 ‘온실가스 배출량’이라는 표현을 사용하였으며, 1개 법률안은 단지 ‘중장기 국가 온실가스 감축목표를 설정하여야 한다’고만 하였는데, 대안을 의결하는 과정에서 ‘배출량’의 구체적 의미에 관한 논의는 없었던 것으로 보인다. 다) 탄소중립기본법 시행령이 시행됨에 따라 폐지된 2019년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항은 “법 제42조 제1항 제1호에 따른 온실가스 감축 목표는 2030년의 국가 온실가스 총배출량을 2017년의 온실가스 총배출량의 1000분의 244만큼 감축하는 것으로 한다.”라고 규정하여 비교 기준이 되는 2017년과 목표가 되는 2030년 모두에 관하여 ‘총배출량’이라는 용어를 사용한 바 있다. 그런데 같은 조 제2항은 “제1항에 따른 감축 목표 달성 여부에 대한 실적을 계산할 때에는 국제 탄소시장 등을 활용한 국외 감축분, 법 제55조 제2항 및 제3항에 따른 탄소흡수원을 활용한 감축분을 포함한다.”라고 규정하여 제1항에서 정한 감축 목표 시점의 총배출량을 계산할 때는 탄소흡수원을 활용한 감축분 등을 포함하도록 하였는바, 이 경우 목표가 되는 2030년의 ‘총배출량’은 실질적으로는 ‘순배출량’을 의미하는 것으로 볼 여지가 있다. 이처럼 같은 조항에서 동일한 용어를 사용하였다고 하더라도, 이를 반드시 같은 의미로 새겨야 하는 것은 아니고, 그러한 용어를 사용한 맥락에 따라서 다른 의미로 새길 수도 있는 것이다. 비록 탄소중립기본법이나 같은 법 시행령에는 2019년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제2항과 같은 규정을 두지 않았지만, ‘배출량’을 정의하거나 그 구체적 산정 방식을 정한 규정도 없으므로, 맥락에 따라 같은 용어라도 다르게 해석할 여지가 있다는 점은 마찬가지이다. 라) 파리협정에 따라 우리나라가 제출한 국가결정기여에 따르면, 2018년도를 기준연도로 명시하여 그 배출량을 ‘727.6백만 톤’이라 기재하면서, ‘토지이용, 토지이용 변화 및 임업’(LULUCF: Land Use, Land Use Change and Forestry, 탄소흡수원 유지 및 증진에 관한 법률 제2조 제9호 참조, 이하 ‘LULUCF’라 한다) 제외(excluding LULUCF)를 병기하였고, 2030년까지 2018년도 ‘전체 국가 온실가스 배출량’(total national GHG emission) 대비 40퍼센트를 감축하겠다는 목표를 제시하면서 이를 위하여 LULUCF 부문을 포함한 노력을 하겠다고 하였을 뿐 그 구체적 방식을 명시하지는 않았다. 그렇다면 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표에서의 ‘배출량(합계)’ 표시는 위에서 본 바와 같이 탄소중립기본법 및 같은 법 시행령에서 배출량의 의미를 정의하지 않은 상황에서 우리나라가 제출한 국가결정기여에 기재된 내용과 대체로 일치하는 방향으로 기준연도 배출량을 총배출량으로, 목표연도 배출량을 순배출량으로 산정한 것이므로 탄소중립기본법 제8조 제1항에 위반되는 산정 방식이라고 할 수 없다. 마) 앞서 본 바와 같이 우리나라는 탄소중립기본법 제정으로 폐지된 구 녹색성장법 제42조 제1항 및 2019년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항 등에서 2030년의 국가 온실가스 감축목표를 설정하고 그 이행을 위한 노력을 지속적으로 해 온바, 구법에서 정한 기준연도의 총배출량 기준을 새로운 법에서도 유지할 필요가 있다. 바) 탄소중립기본법 제7조 제1항에서 보는 바와 같이 정부는 2050년까지 탄소중립을 목표로 하고 있고, 탄소중립은 ‘순배출량이 영(零)이 되는 상태’를 의미하므로, 탄소중립을 달성하기 위한 중간 목표가 되는 2030년의 ‘배출량’은 이에 상응하여 ‘순배출량’으로 해석하는 것이 타당한 것으로 보인다. 탄소중립기본법 제2조 제7호는 ‘온실가스 감축’을 ‘기후변화를 완화 또는 지연시키기 위하여 온실가스 배출량을 줄이거나 흡수하는 모든 활동’이라고 정의하는바, 온실가스 감축을 위한 ‘목표’ 시점에는 ‘온실가스를 흡수하는 활동’이 ‘온실가스 배출량을 줄이는 활동’과 함께 반영될 필요도 있다. 그러나 2018년은 이미 지나간 시점으로, 단지 특정 목표의 달성 여부를 측정할 때 비교 대상으로서의 의미만 가지므로, 법문이 ‘배출량’이라고만 하였는데도 이를 반드시 ‘순배출량’으로 새겨야 할 당위는 없다. 사) 나아가 ‘이 사건 연도별 감축목표의 흡수원 부문 수치를 보면, 기준연도인 2018년은 ‘-41.3백만 톤’인데 목표연도인 2030년은 ‘-26.7백만 톤’이어서 흡수량이 감소하는 것으로 되어 있으며, 2023년부터 2030년에 이르기까지 매 연도의 흡수량 목표치도 지속적으로 감소하는 것으로 되어 있는바, 만약 기준연도에 흡수량을 반영하지 않고 목표연도에만 반영한다면 실제로는 흡수량이 줄었음에도 흡수량이 늘어서 국가 온실가스 배출량이 감축된 것과 같은 왜곡이 발생하게 된다’고 지적할 수 있다. 그러나 이것도 결국은 비교 기준이 되는 2018년의 ‘배출량(합계)’ 부분에 ‘흡수 및 제거’ 부분을 반영하지 않은 ‘총배출량’만을 표시한 것에서 비롯되는 문제를 지적하는 것인바, 앞서 살펴본 바와 같이 법문이 ‘배출량’이라고만 하였는데도 이를 반드시 ‘순배출량’으로 새겨야 할 당위가 없는 이상, 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표가 ‘위법’이라고 할 근거는 되지 못한다. 아) 이러한 점들을 종합하면, 탄소중립기본법 제8조 제1항의 ‘배출량’이 총배출량 또는 순배출량 중 어느 하나만을 의미하거나 순배출량을 의미하는 것으로 해석할 수 없으므로, 이러한 해석을 전제로 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표가 상위 법령에 위반되었다고 할 수 없다. 2) 한편, 헌법재판소는 국가의 환경권에 대한 보호의무 이행 여부를 ‘적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 하였는지’, 즉 과소보호금지원칙을 기준으로 하여 심사하여 왔다. 과소보호금지원칙 위반 여부는 개별 사례에서 문제된 법익의 종류, 그 법익이 헌법질서에서 차지하는 위상, 그 법익에 대한 침해와 위험의 태양·정도, 상충하는 법익의 의미 등을 비교 형량하여 구체적으로 판단하여야 한다(헌재 2019. 12. 27. 2018헌마730 참조). 기후변화는 청구인들을 비롯한 국민의 생명·신체의 안전 등을 위협하고 생활의 기반이 되는 환경을 훼손할 구체적 위험상황에 해당하고, 이에 대응하기 위해서는 전문적이고 과학적인 예측·분석에 기초하는 접근이 필요하며, 기후위기 해소를 위한 국제적 협력의 필요성이 크다는 점에는 의견을 달리하지 않는다. 그렇다면 2018년의 ‘배출량(합계)’은 총배출량으로, 2030년의 ‘배출량(합계)’은 순배출량으로 기재한 후, 이에 기초하여 40퍼센트라는 부문별·연도별 감축목표를 설정한 것이 헌법재판소 선례가 심사기준으로 삼고 있는 과소보호금지원칙에 반하여 청구인들의 환경권 등 기본권을 침해하는지 여부를 살펴본다. 가) 탄소중립기본법 제7조 제1항이 2050년까지 ‘탄소중립’이라는 목표를 설정한 이상, 같은 법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항이 정한 40퍼센트라는 수치는 탄소중립으로 나아가는 중간 단계라 할 수 있다. 2018년과 2030년의 ‘배출량(합계)’을 ‘순배출량’으로 통일하는 경우에는 40퍼센트에 다소 못 미치는 감축목표가 설정될 것으로 보이나, 그러한 약간의 수치 감소만을 들어 탄소중립이라는 목표를 달성할 수 없도록 설계된 것이라거나, 기후위기에 대한 완화 조치를 규율하는 법 제도로서 ‘최소한의’ 실효성도 확보하지 못한 것이라 단정할 수 없다. 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표를 보면, 배출량을 세부 부문별로 나누어 매년 지속적으로 줄여나가는 것으로 계획되어 있고, 산림의 노령화로 인한 흡수능력 감소 가능성도 반영되어 있다. 미래를 정확히 예측할 수는 없으나, 기후위기를 완화하기 위한 과학기술이 진보할 것이라 보는 것이 합리적이고, 기후위기에 관한 국가들의 공감대가 확산하고 있는 이상, 행정계획에는 기후위기 해소를 위한 기술 확보와 국제협력 확대를 전제로 하는 ‘흡수 및 제거량’ 증가 가능성을 수치로 반영할 수 있다고 보아야 하고, 현재 이것이 과도하게 설정되어 있다고 단언하기 어렵다. 이처럼 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표가 기후위기 해소를 지향한다는 점이 명백하고, 기후위기를 완화하기 위한 구체적 목표를 일응 합리적으로 설정하고 있는 이상, 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 보장해야 할 국가의 의무를 최소한으로도 이행하지 않았다고 볼 수 없다. 나) 이 사건 부문별 감축목표에 비교 기준이 되는 2018년의 ‘배출량(합계)’ 부분에 ‘흡수 및 제거’ 부분을 반영하지 않은 ‘총배출량’만을 기재함으로써 산림 노령화 등의 영향으로 온실가스 흡수량이 줄어드는 추세를 반영하지 못하는 결과가 된다 하더라도, 앞서 본 바와 같이 우리나라가 국가결정기여에 2018년도를 기준으로 온실가스 배출량을 ‘727.6백만 톤’이라 기재하면서 ‘LULUCF 제외’(excluding LULUCF)를 명시한 이상, 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표가 위와 같은 추세를 반영하지 못하였다는 사정만으로 파리협정이 추구하는 ‘투명성’에 반한다고 볼 수는 없다. 다) 헌법재판소의 선례에 의할 때, 청구인들의 환경권 침해 여부를 기본권 보호의무의 관점에서 심사하는 이상, ‘적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 하였는지’ 여부를 기준으로 하게 된다. 그렇다면 탄소중립기본법 제7조 제1항이 2050년까지 ‘탄소중립’이라는 목표를 설정한 이상, 같은 법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항이 정한 40퍼센트라는 수치는 탄소중립으로 나아가는 중간 단계이고, 향후 수립될 행정계획을 종합하여 2050년까지 탄소중립을 달성할 가능성이 열려 있으므로 설령, 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표의 ‘배출량(합계)’을 ‘순배출량’으로 통일하는 경우에는 40퍼센트에 다소 못 미치는 감축목표가 설정된다고 하더라도 이를 이유로 국가가 환경권의 보호를 위한 ‘최소한의 보호조치도 다 하지 않았다’고 판단하기는 어렵다. 오히려 우리나라는 탄소중립기본법 제정 이전부터 탄소중립을 위하여 노력해 왔고, 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표 역시 이러한 노력의 연장선상에서 지속적으로 ‘온실가스 흡수’ 활동을 확대·증진하여 탄소중립을 달성하고 궁극적으로 기후위기를 해소하는 것을 명백히 지향하고 있는 이상, 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표가 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 보장해야 할 국가의 의무를 최소한으로도 이행하지 않았다고 보기는 어렵다. 3) 이상에서 본 바와 같이, 탄소중립기본법 제8조 제1항을 해석함에 있어 비교 기준이 되는 2018년의 ‘배출량(합계)’은 총배출량으로, 목표가 되는 2030년의 ‘배출량(합계)’은 순배출량으로 해석하면 안 된다는 명확한 근거가 없으므로, 위와 같은 해석에 기초하여 40퍼센트라는 부문별·연도별 감축목표를 설정한 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표는 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항 등 법령에 위반되지 않으며, 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표가 기후위기 해소를 지향하면서 기후위기를 완화하기 위한 구체적 목표를 일응 합리적으로 설정하고 있는 이상 과소보호금지원칙에도 반하지 않는다. (나) 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정정미, 재판관 정형식의 위헌의견 1) 탄소중립기본법 제8조 제1항은 “정부는 국가 온실가스 배출량을 2030년까지 2018년의 국가 온실가스 배출량 대비 35퍼센트 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율만큼 감축하는 것을 중장기 국가 온실가스 감축 목표(이하 “중장기감축목표”라 한다)로 한다.”라고 규정하였다. 이처럼 탄소중립기본법 제8조 제1항은 하나의 조항에서 ‘국가 온실가스 배출량’이라는 동일한 용어를 2018년도와 2030년도에 관하여 두 번 사용하면서 다른 설명은 붙이지 않았으므로, 이러한 법률조항의 문언에 따르면 양자의 ‘배출량’ 기준을 달리 할 수 없다. 탄소중립기본법 제8조 제1항은 온실가스 감축목표의 정량적 수준을 기준연도에 대비하여 목표연도까지 국가 온실가스 배출량을 감축하는 비율로 정하였고, 이로부터 정부가 구체적인 배출량 목표치를 정하는 계산식이 도출되는바, 감축의 비율을 정한 계산식의 측면에서도 입력되는 값과 산출되는 값의 기준이 다를 수는 없다. 앞서 온실가스 감축목표의 정량적인 수준이 대강이라도 법률에 규정되어 있어야 하고, 이에 따라 탄소중립기본법 제8조 제1항에서 2031년부터 2049년까지의 온실가스 감축목표의 정량적 수준에 대하여 법률에 직접 규정하지 않은 것이 과소보호금지원칙과 법률유보원칙에 위배된다고 판단한 주된 이유는, 온실가스 감축목표의 정량적 수준의 설정을 오로지 정부의 판단에만 맡길 경우, 단기적인 감축부담만을 고려하여 장기적으로는 감축부담을 더욱 증가시키고 정책의 일관성도 유지하기 어렵게 됨으로써 기후위기에 상응하는 보호조치로서 필요한 제도적 실효성을 갖추지 못하게 되기 때문이다. 그런데 이미 탄소중립기본법 제8조 제1항으로 설정한 정량적 감축목표의 체계를 정부의 해석으로 변경하여 구체적인 배출량 목표치를 정할 수 있다고 한다면, 정량적 감축목표의 체계를 설정한 위 법률조항은 위와 같이 헌법적으로 요청되는 제도적 실효성을 상실하게 된다. 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표의 배출량 목표치를 기준연도 대비 목표연도의 감축비율로 환산할 경우, ‘총배출량 · 순배출량’ 기준에 따르면 40%, ‘순배출량 · 순배출량’ 기준에 따르면 36.4%, ‘총배출량 · 총배출량’ 기준에 따를 경우에는 29.6% 감축된 배출량이 된다. 이처럼 정부가 기준연도와 목표연도의 배출량 기준을 달리하여 ‘총배출량 · 순배출량’ 기준으로 배출량의 목표치를 산정한 것은, 2030년의 단년도 감축목표를 정하면서 기준연도인 2018년과 목표연도인 2030년에 관하여 동일하게 ‘국가 온실가스 배출량’이라고 하고, 양자 사이의 ‘감축비율’을 정량화한 탄소중립기본법 제8조 제1항의 체계를 정부가 자의적으로 변경함으로써, 실질적으로는 감축의 수준을 낮추어 탄소중립기본법 제8조 제1항이 정한 중장기 감축목표의 제도적 실효성을 훼손한 것이다. 따라서 탄소중립기본법 제8조 제1항의 중장기 감축목표를 달성하기 위한 행정계획을 수립함에 있어 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표와 같이 ‘기준연도 총배출량 · 목표연도 순배출량’을 기준으로 부문별 및 연도별 배출·흡수량의 목표치를 산정하는 것은 허용될 수 없다. 2) 탄소중립기본법 제2조 제3호는 ‘탄소중립’을 ‘대기 중에 배출·방출 또는 누출되는 온실가스의 양에서 온실가스 흡수의 양을 상쇄한 순배출량이 영(零)이 되는 상태’로 정의함으로써 ‘순배출량’의 개념을 사용하고 있다. 그리고 탄소중립기본법 제8조 제1항이 설정한 중장기 감축목표는 탄소중립기본법 제7조 제1항에서 국가비전으로 규정한 ‘2050년 탄소중립’의 목표를 향한 중간 목표의 의미를 갖는다. 탄소중립기본법 제8조 제1항이 규정한 감축목표 비율인 ‘2018년 대비 35퍼센트 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율’ 및 같은 법 시행령 제3조 제1항이 규정한 ‘40퍼센트’의 수치가 위헌인지 여부, 또한 2031년부터 2049년까지의 정량적 감축목표 수준을 정하지 않은 것이 위헌인지 여부에 관해서도 ‘2050년 탄소중립’의 목표는 중요한 전제가 된다. 또한, 탄소중립기본법 시행령 제3조 제4항은 “정부는 법 제8조 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 온실가스중장기감축목표등을 설정·변경하거나 새로 설정하는 경우에는 법 제33조 제1항에 따른 탄소흡수원등을 활용한 감축실적과 법 제35조 제3항 본문에 따른 국제감축실적 등을 고려할 수 있다.”라고 규정하였다. 한편, 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항 및 제2항은 ‘탄소중립’ 개념을 전제로 하지 않았다. 탄소중립기본법 제8조 제1항에서는 ‘국가 온실가스 배출량’이라고만 정하였을 뿐, 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항과 같이 ‘국가 온실가스 총배출량’이라고 규정하지 않았다. 그리고 탄소중립기본법 시행령 제3조 제4항에서는 정부가 ‘온실가스중장기감축목표등을 설정·변경하거나 새로 설정하는 경우’ ‘탄소흡수원등을 활용한 감축실적’을 ‘고려할 수 있다.’라고 정하였지만, 구 녹색성장법 시행령 제25조 제2항에서는 ‘감축 목표 달성 여부에 대한 실적을 계산할 때’ ‘탄소흡수원을 활용한 감축분을 포함한다.’라고 정하였으므로, 양자의 규정 체계도 다르다. 그러므로 위와 같은 구 녹색성장법 시행령의 내용은 탄소중립기본법 제8조 제1항의 해석에 영향을 미치지 않는다. 이러한 점들에 비추어 보면, 정부가 탄소중립기본법 제8조 제2항 및 제3항에 근거하여, 같은 조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항이 정한 중장기 감축목표의 비율을 달성하기 위하여 부문별 및 연도별 감축목표를 설정할 때에는, 기준연도와 목표연도의 ‘국가 온실가스 배출량’ 수치를 산정하면서 ‘탄소흡수원등을 활용한 감축실적’을 고려하여 양자 모두 ‘순배출량’을 기준으로 하는 것이 합리적으로 보인다. 과학적·정책적으로 기준점과 목표점의 수치 산정 기준을 달리하면 기준점부터 목표점에 이르는 경로의 곡선을 그릴 수 없다. IPCC의 보고서에서도 ‘넷제로’와 관련한 배출량의 감축경로는 ‘순배출량’을 일관된 기준으로 하고 있다. 만약, 탄소중립기본법 제8조 제1항에 두 번 언급된 ‘국가 온실가스 배출량’에 대하여 기준연도는 총배출량을, 목표연도는 순배출량을 산정 기준으로 삼는다면, 2050년 탄소중립 목표에 이르기까지의 경로에 관하여 ‘2018년 총배출량 · 2030년 순배출량 · 2050년 순배출량’과 같이 시점에 따라 서로 다른 기준을 사용한 수치가 산정될 것이므로, 과학적·정책적으로 합리적인 감축경로가 관리되지 않는다. 또한, 이 사건 연도별 감축목표의 흡수원 부문 수치를 보면, 기준연도인 2018년은 ‘-41.3’백만 톤의 흡수량이 산출되어 있고, 목표연도인 2030년의 흡수량 목표치는 ‘-26.7’백만 톤으로서 흡수량이 감소하는 것으로 되어 있으며, 2023년부터 2030년에 이르기까지 매 연도의 흡수량 목표치도 지속적으로 감소하도록 되어 있다. 그러므로 만약, 기준연도에는 흡수량을 반영하지 않고 목표연도에만 반영한다면, 실제로는 흡수량이 줄었음에도 흡수량이 늘어서 ‘국가 온실가스 배출량’이 감축된 것과 같은 왜곡이 발생하게 되는데, 이는 파리협정이 추구하는 ‘투명성’에 반하고 그만큼 다른 부문의 실질적인 감축 노력을 강화하는 데에도 장애가 된다. 이처럼 탄소중립기본법 제8조 제1항의 ‘국가 온실가스 배출량’을 기준연도인 2018년에는 ‘총배출량’으로, 목표연도인 2030년에는 ‘순배출량’으로 보는 해석은, 탄소중립기본법 제8조 제1항의 문언, 체계 및 입법목적에 맞지 않을 뿐만 아니라, 온실가스 감축경로에 대한 과학적인 관리와 파리협정이 추구하는 투명성에도 부합하지 않아 전 지구적인 온실가스 감축 노력에 부정적 영향을 미칠 수 있는 방식이라는 점에서도 허용되지 않는다. 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표에서 설정한 2030년의 국가 온실가스 배출량 목표치는, 탄소중립기본법 제8조 제1항의 ‘국가 온실가스 배출량’을 모두 ‘순배출량’으로 해석하는 경우 2018년 대비 36.4%만큼을, ‘총배출량’으로 해석하더라도 2018년 대비 29.6%만큼을 감축하는 것이 되어, 어느 모로 보나 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항이 설정한 40%의 감축비율에 미치지 못한다. 탄소중립기본법 제8조 제1항은 중장기 감축목표의 설정 방식을 정하고 단지 구체적인 감축비율의 수치만 35퍼센트 이상의 범위에서 대통령령으로 정하도록 위임하였고, 이 사건 부문별 감축목표는 같은 조 제2항에 근거하여 제1항에 따라 설정된 2030년 중장기 감축목표를 달성하기 위한 수단으로 설정된 것이며, 이 사건 연도별 감축목표는 같은 조 제3항에 근거하여 위와 같은 중장기 감축목표와 이 사건 부문별 감축목표를 달성하기 위한 수단으로 설정된 것이다. 이러한 탄소중립기본법 제8조의 체계에 따르면, 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표에서 설정한 2030년의 국가 온실가스 배출량 목표치가 ‘순배출량’ 기준으로는 2018년 대비 36.4%만큼 감축하는 것이 되어 ‘35퍼센트 이상’의 감축에는 해당한다고 하더라도 ‘대통령령이 정하는 비율’인 40퍼센트의 감축에 미치지 못하므로, 이는 탄소중립기본법 제8조 제1항의 중장기 감축목표를 달성하지 못하는 목표치에 해당한다. 위와 같이 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표는, 그 산출된 2030년의 국가 온실가스 배출량 목표치를 기준연도와 목표연도에 동일한 ‘순배출량’ 또는 ‘총배출량’ 기준으로 비교할 경우, 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항에서 설정한 2030년까지의 중장기 감축목표를 달성할 수 없도록 설계되었고, 이것은 각 부문의 감축목표 비중과 감축경로의 형태와 무관하다. 이에 따라 법령상 온실가스 감축목표가 실제로 그만큼의 온실가스 감축으로 이어질 수 없음이 명백해지므로, 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표는 기후위기에 대한 완화 조치를 규율하는 법적인 제도로서의 실효성을 확보하지 못하였다. 3) 법치행정의 원칙상 행정작용에는 법률에 반하지 않아야 한다는 ‘법률우위원칙’이 적용되고, 이에 더하여 해당 행정작용의 본질적인 사항에 관해서는 법률에 적극적인 근거가 있어야 한다는 ‘법률유보원칙’이 적용된다. 이 경우 법률을 해석하는 최종적인 권한은 권력분립의 원칙에 따라 사법부에 있다. 특히, 기본권침해의 위험상황에 대응하는 보호조치의 제도적 형성과 집행에 관하여 과소보호금지원칙을 적용하는 것은 입법자에 대한 존중에서 출발하는데, 그 위임을 받은 집행자의 법률해석으로 입법자가 형성한 제도의 체계를 자의적으로 변경하여 보호조치의 수준을 낮추는 것까지 허용할 수는 없다. 기후위기라는 위험상황에 상응하는 보호조치로서 온실가스 감축목표를 법적으로 제도화하는 관점에서 볼 때, 법률로써 정량화된 감축목표의 체계를 세운 경우, 이에 기초하여 부문별 및 연도별로 구체적인 배출·흡수량 목표치를 설정하는 행정계획은 법률우위원칙의 적용을 받는 행정작용에 해당한다. 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표도 이러한 행정작용이라 할 것이고, 여기서 배출량 목표치 산정 방식을 도출하기 위하여 적용되는 탄소중립기본법 제8조 제1항과 중장기 감축목표와 부문별 및 연도별 감축목표의 상호관계에 관한 같은 조 제2항 및 제3항의 최종적 해석 권한은 사법적 심사를 하는 헌법재판소에 있다. 그런데 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표에서 정부가 채택한 ‘기준연도 총배출량 · 목표연도 순배출량’의 배출량 목표치 산정 방식은, 앞서 살펴본 바와 같이 탄소중립기본법 제8조 제1항에서 입법자가 온실가스 감축목표를 정량화한 체계를 자의적으로 변경하여 기후위기를 완화하는 보호조치의 수준을 낮추는 것이므로, 이와 같은 정부의 법률해석은 받아들일 수 없다. 4) 따라서 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표는, 배출량 목표치 산정 방식의 관점에서 탄소중립기본법의 문언과 체계, 입법목적에 어긋날 뿐만 아니라, 구체적인 온실가스 감축목표의 수치 산정에 고려되어야 하는 과학적 사실과 국제적 행동 기준, 법령이 설정한 온실가스 감축목표를 달성하기 위하여 수립된 행정계획으로서의 제도적 실효성의 측면에서도 기후위기의 위험상황에 상응하는 보호조치로서 필요한 최소한의 성격을 갖추지 못한 것으로 과소보호금지원칙을 위반하였거나, 또는 탄소중립기본법 제8조 제1항에서 온실가스 감축목표를 정량화한 체계를 정부가 자의적으로 변경하여 보호조치의 수준을 낮춘 행정계획으로서 법치행정의 법률우위원칙을 위반하였다. 온실가스 감축대책의 관리와 진전에 있어서는 감축목표의 정량적 수준을 설정하는 것이 중요한 만큼, 이미 설정된 정량적 수준을 제대로 측정하는 것도 중요하다. 이를 제대로 측정하지 않고 그 수치를 왜곡할 경우, 감축대책을 제대로 관리할 수 없다는 것은 자명하기 때문이다. 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표의 이행현황과 관하여, 탄소중립녹색성장위원회는 2024. 4. 7. 보도참고자료를 통하여 2023년 온실가스 배출량 중 주요 4대 부문에 대한 추정치를 공개하였는데, 그 수치는 백만 톤 단위로 ‘전환 203.7, 산업 244.7, 건물 45.2, 수송 95.0’으로서, 잠정적 추정치이기는 하나 2023년도 한 해에 주요 4대 부문에서만 이 사건 연도별 감축목표의 목표치보다 32.3백만 톤가량을 더 많이 감축한 것으로 나타난다. 이것은 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표의 2030년 순배출량 목표인 436.6백만 톤과, 기준연도와 목표연도에 모두 ‘순배출량’ 기준을 적용할 경우 2018년 대비 40퍼센트의 감축비율에 따른 2030년 순배출량 목표인 411.7백만 톤의 차이보다 많은 수치이다. 이러한 상황을 두고 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표의 구체적인 수치가 각 부문의 감축 여력의 측면에서 적정한 것인지에 관해서는 정책적으로 다양한 견해가 있을 수 있고 이에 근거한 사법적 심사는 어려울 것이다. 하지만, 적어도 법령이 설정한 중장기 감축목표의 달성을 위한 정책을 이행하는 첫 단계인 행정계획의 수립에 있어, 구체적인 배출량 목표 수치의 산정 방식이 법령의 문언과 체계에 부합하지 않는지, 이로써 감축실적에 대한 평가에 왜곡을 초래하여 전 지구적인 감축 노력에 부정적 영향을 미치는지 여부 등의 문제는 사법적 심사의 대상이 된다. 5) 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표는 국가 온실가스 배출량의 목표치 산정 방식에 관하여 과소보호금지원칙 또는 법률우위원칙에 반하여 기본권 보호의무를 위반하였으므로 청구인들의 환경권을 침해한다. 다만, 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표의 효력을 바로 상실시킬 경우 이를 기초로 계획된 개별적인 온실가스 감축대책들이 그 정량적 목표를 잃게 되어 오히려 온실가스 감축에 관한 제도적 장치가 후퇴하는 더욱 위헌적인 상황이 발생하게 된다. 또한, 기준연도와 목표연도의 배출량 산정 기준을 탄소중립기본법 제8조 제1항의 해석에 따라 바로잡으면서 각 부문별 및 연도별 배출량 목표의 수치를 구체적으로 어떻게 조정할지에 대해서는 정부에게 광범위한 행정계획 형성의 권한이 있다. 헌법재판소법 제75조 제3항은 “제2항의 경우에 헌법재판소는 기본권 침해의 원인이 된 공권력의 행사를 취소하거나 그 불행사가 위헌임을 확인할 수 있다.”라고 규정하여 헌법소원을 인용할 경우 그 심판대상이 된 공권력 행사의 취소 여부에 대하여 헌법재판소에 재량이 있음을 전제로 하고 있다. 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표에 대해서는 위헌임을 확인하되, 그 결정의 기속력으로 정부가 부문별 및 연도별 감축목표를 결정의 취지에 부합하도록 변경하는 계획을 세워 시행할 때까지 효력을 유지하는 의미에서 취소결정은 하지 않는 것이 타당하다. 따라서 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표에 대해서는 청구인들의 환경권을 침해하여 위헌임을 확인하는 주문의 결정을 선고해야 할 것이다. (4) 소결론 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표에 대하여 각 부문 간 감축 비중을 구체적으로 조정한 내용과 그 결과로 형성된 2023년부터 2030년까지의 감축경로의 형태만으로는 과소보호금지원칙을 위반한 것이라고 판단할 수 없다. 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표에서 ‘기준연도 총배출량 · 목표연도 순배출량’기준으로 국가 온실가스 배출량의 목표치를 산정한 것에 관하여, 재판관 이종석, 재판관 이은애, 재판관 이영진, 재판관 김형두의 기각의견은 과소보호금지원칙과 법률우위원칙을 위반하지 않았다는 것이고, 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정정미, 재판관 정형식의 위헌의견은 과소보호금지원칙 또는 법률우위원칙을 위반함으로써 청구인들의 환경권을 침해하였다는 것이다. 8. 결론 그렇다면 탄소중립기본법 제8조 제1항은 헌법에 합치되지 아니하나 2026. 2. 28.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용하기로 하고, 같은 법 시행령 제3조 제1항 및 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표에 대한 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하며, 청구인들의 나머지 심판청구와 신청인의 공동심판참가 및 보조참가 신청은 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 주문과 같이 결정한다. 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표에 대한 심판청구에 관하여는, 재판관 이종석, 재판관 이은애, 재판관 이영진, 재판관 김형두는 기각의견이고, 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 정정미, 재판관 정형식은 위헌의견으로, 청구인들의 환경권을 침해하여 위헌이라는 의견이 다수이지만, 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호에서 정한 헌법소원에 관한 인용결정에 필요한 심판정족수에는 이르지 못하였으므로 기각결정을 선고하는 것이고, 나머지 심판청구에 대해서는 관여 재판관들의 의견이 일치되었다. 재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식 [별지 1] 명단 [2020헌마389 사건 청구인] 1. ∼19. 김○○ 외 18인 청구인들의 대리인 변호사 신영무, 이근웅, 성기문, 김민경, 윤세종, 김주진 청구인들의 복대리인 변호사 최창민 청구인 1, 2, 3, 5, 6, 8, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18의 대리인 법무법인 디엘지 담당변호사 최재욱, 김용혁, 조선희, 강송욱 변호사 이병주, 최창민 [2021헌마1264 사건 청구인] 1.∼122. 김□□ 외 121인 청구인들의 대리인 법무법인 해우 담당변호사 이치선 법무법인 자연 담당변호사 최재홍 법무법인 지향 담당변호사 김영주 변호사 서채완, 조은호, 김석연, 김영희, 지현영, 이수연 [2022헌마854 사건 청구인] 1. ∼62. 최○○ 외 61인 청구인들의 대리인 법무법인 자연 담당변호사 이영기, 최재홍 법무법인 창조 담당변호사 이덕우 법무법인 해우 담당변호사 이치선 법무법인 진심 담당변호사 이정민, 류제성, 윤두철, 장우혁 변호사 김석연, 김영희, 서채완, 이수연, 조은호, 서성민 [2023헌마846 사건 청구인] 1. ∼51. 박○○ 외 50인 청구인들의 대리인 법무법인 자연 담당변호사 이영기, 최재홍 변호사 김영희, 김석연, 이병주 [공동심판참가인] 강○○ 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 [별지 2] 심판대상계획 </img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 </img> 〔별표·서식 이미지 — 상단 '원문 보기'에서 확인〕 </img> [별지 3] 청구인들의 주장 및 이해관계기관의 의견 가. 청구인들의 주장 (1) 기후변화가 인위적인 온실가스 배출로 인해 발생하고 있다는 점과 이로 인하여 기후가 전례 없는 속도로 변하고 있다는 점은 의문의 여지가 없는 과학적 사실이다. 현재와 같은 기후변화가 지속될 경우 자연환경과 생태계 전반에 심각한 타격을 가져올 것이고, 인류의 생명과 건강, 사회적 안정과 경제활동에 막대한 위협을 가할 것이며, 이것은 대한민국도 예외가 아니다. (2) 파리협정 등의 국제조약으로 합의된 바에 따르면, 온실가스로 인한 기후변화를 인류가 감내할 수 있는 한계점으로서, 지구 평균 기온의 상승을 산업화 이전 대비 2도보다 현저히 낮은 수준으로 유지하고 그 상승 수준을 1.5도 이내로 제한하기 위해 노력해야 한다. IPCC의 보고서 등 국제적으로 인정되는 과학적 사실에 의하여 지구 기온 상승으로 인한 파국을 저지하기 위한 온실가스의 누적 배출량은 그 한계치인 ‘탄소예산’의 범위를 넘어서는 안 되고, 개별 국가는 해당 국가의 정당한 탄소예산 이상으로 대기 중에 탄소를 배출해서는 안 될 책임이 있다. (3) 2030년 온실가스 감축목표를 설정한 탄소중립기본법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제3조 제1항은, 2031년 이후를 살아갈 국민과 미래세대의 생명권, 행복추구권, 환경권 등에 대한 국가의 보호의무에 관한 과소보호금지원칙을 위반한 것이고, 이들의 기본권을 2020～2030년의 기간을 살아갈 국민에 비하여 비례적이지 않게 사전적으로 침해하며, 탄소배출에 관한 세대 간 형평성에 반하여 평등권을 침해한다. (가) 탄소중립기본법 제8조 제1항에서 2030년의 국가 온실가스 감축목표를 2018년 배출량의 35% 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율만큼 감축하도록 설정하고, 같은 법 시행령 제3조 제1항에서 그 비율을 40%로 정한 것은, 탄소예산 등의 관점에서 현저하고 명백하게 기후과학 및 국제규범의 최저 수준에 미치지 못한다. IPCC 제6차 평가보고서는 2020년 기준으로 산업화 전 수준 대비 지구 평균 기온 상승을 제한하는 목표 온도와 확률에 따른 전 지구적인 잔여탄소배출허용총량, 즉 ‘탄소예산’을 제시하였고, 이를 전 세계 인구 대비 우리나라의 인구 비율로 계산하면 공평하고 합리적으로 대한민국의 탄소예산을 산출할 수 있다. 여기에 위 조항들이 설정한 2030년 온실가스 감축목표와 심판대상계획이 설정한 연도별 배출량 목표를 적용하면, 대한민국의 목표 온도 1.5도 기준 탄소예산은 2025년경, 1.7도 기준 탄소예산은 2028년경 모두 소진된다. 위 조항들이 설정한 2030년 온실가스 감축목표는 유엔환경계획(UNEP)의 배출격차보고서에 비추어 보거나, 다른 OECD 국가들의 감축목표와 비교해 보더라도 매우 불충분한 수준이다. (나) 탄소중립기본법 제8조 제1항과 같은 법 시행령 제3조 제1항은 2031년 이후 2050년까지의 온실가스 감축목표를 정하지 않았다. (다) 탄소중립기본법 제8조에는 위와 같은 국가 온실가스 감축목표의 실효성 있는 집행을 보장하기 위한 법률조항이 없다. (4) 탄소중립기본법 제8조 제1항은 2030년까지의 온실가스 배출의 하한선만을 정해 놓았을 뿐, 구체적인 목표 설정과 그 변경에 관한 사항을 법규명령에 위임하였다. 이는 2030년까지의 감축목표뿐만 아니라, 경제부문별·연도별 배출량 목표, 2050년 탄소중립에 이르기까지의 감축경로 등 국가공동체와 그 구성원들에게 중요한 영향을 미치는 본질적인 사항들에 대하여 스스로 결정하지 않고, 법규명령 제정의 권한 범위에 대해 적절하고도 상세한 요건을 규정하지도 아니한 채 만연히 대통령령에 위임한 것으로, 의회유보원칙과 포괄위임금지원칙에 위배된다. (5) 심판대상계획은 온실가스 배출량의 감축에 있어 현재 세대가 져야 할 책임을 미래세대에 전가하고 있으며, 기후변화에 대응하여 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하지 아니하여 국가의 기본권 보호의무를 과소하게 이행함으로써, 청구인들의 생명권, 건강권, 평등권, 환경권, 재산권, 행복추구권 등을 침해한다. (가) 심판대상계획은 2018년 국가 온실가스 배출량은 ‘총배출량’ 727.6백만 톤을 기준으로 하면서도 해당 배출량 대비 40%만큼 감축한 2030년의 국가 온실가스 배출량 목표는 총배출량에서 흡수·제거량을 제외한 ‘순배출량’을 기준으로 하여 436.6백만 톤으로 정하였다. 이것은 2030년까지 2018년의 배출량에 대비하여 ‘총배출량’ 기준으로는 29.6%, ‘순배출량’ 기준으로는 36.4% 감축하는 것에 불과하므로, 탄소중립기본법 제8조 제1항이 규정하는 감축목표의 범위에 부합하지 않는다. (나) 이 사건 연도별 감축목표에 따른 2023～2027년의 누적 감축량은 4,890만 톤인 반면, 2028～2030년의 누적 감축량은 1억 4,840만 톤으로 2030년까지의 총 감축량의 75%가 다음 정부로 미루어졌다. 이처럼 감축 부담을 후반부에 집중시키는 볼록한 감축경로는 계획 기간 내 온실가스 배출 총량을 증가시키는데, 이 사건 연도별 감축목표에 따르면 선형 감축을 전제로 2021년 설정된 온실가스 감축목표의 경로에 비하여 총 5억 1,500만 톤의 추가 배출이 발생한다. 이와 같은 감축경로는 2030년 온실가스 감축목표 이행을 2028년 이후로 대폭 미루어, 비례의 원칙에 따라 탄소중립에 필요한 온실가스 배출량 감축을 시간적으로 골고루 배분하여야 하는 최소한의 요청을 충족하지 못하고, 다음 정부 및 미래세대에 감축 부담을 전가하여 과중한 부담을 지우는 것이다. (다) 심판대상계획은 20년을 계획기간으로 하면서도 2030년까지의 부문별·연도별 감축목표만 있을 뿐, 2031～2042년의 계획이 없어 탄소중립기본법 제10조 제1항을 위반하였고, 2031년 이후의 탄소배출 감축목표를 정하지 않음으로써 명확성원칙을 충족하지 않았다. 심판대상계획에는 연도별 감축목표의 수치만 나열되어 있을 뿐, 연도별로 어떻게 온실가스를 줄일 것인지에 관한 연도별 대책이 없고, 연도별 감축목표 실패 시의 감축계획도 없다. (라) 2030년까지의 국가 온실가스 감축목표(NDC)를 2021년에 발표했을 때에는 2018년 대비 산업 부문의 감축 비율이 14.5%였으나, 이 사건 부문별 감축목표에 따르면 그 비율이 11.4%로 감소하였다. 산업 부문의 감축 비중을 줄이고 국제감축 부문의 비중을 늘리면 산업계의 부담이 줄어드는 대신 정부가 국제감축량을 확보하기 위한 재정 부담이 늘게 되는 등 감축 책임이 전가되고, 기업에 온실가스 감축이 긴급한 일이 아니라는 잘못된 신호를 주게 되며, 배출권거래제도의 정상화를 어렵게 하고, 세계 경제의 탈탄소화 흐름에도 맞지 않아 경제에 도움이 되지도 않는다. 산업 부문 배출량은 2018년 기준 국가 온실가스 배출량의 35%를 차지하는 최대 배출원 중 하나임에도 가장 적은 감축량을 할당하는 것은 오염자부담의 원칙에 반한다. (마) 탄소포집·이용·저장(CCUS)기술은 기술적·경제적 측면에서 아직 충분히 검증되지 않았다. 탄소포집·이용(CCU)은 현재 국가 배출량을 산정하는 국제기준인 IPCC 가이드라인상 온실가스 감축으로 인정되지 않고 있고, 탄소포집·저장(CCS)기술은 국내에서는 포집한 탄소를 저장할 해저 공간인 유전과 가스전이 마땅치 않고 비용도 많이 드는 기술이며, 주로 화석에너지의 생산 과정에서 이용되므로 화석에너지 산업의 수명 연장에 활용되는 문제도 있다. 국제감축의 경우 관련된 협상이 여전히 진행 중이고, 파리협정 이후 개발도상국도 의무 감축을 하므로 국제감축량을 온전히 감축량으로 반영하기 어려우며, 수조 원의 국가 재정이 투입되는 방법이다. 이 사건 부문별·연도별 감축목표는, 이처럼 아직 충분히 검증되지 않아 불확실한 감축 수단인 탄소포집·이용·저장 부문의 감축 비중을 늘리고, 국제감축으로 2030년에 3,750만 톤의 배출량을 줄이겠다고 하면서도, 연도별로 얼마나 줄일지, 이를 위한 재원이 얼마인지는 구체적으로 밝히지 않았다. (바) 이 사건 재정계획은 탄소중립·녹색성장 지원을 위해 2023～2027년의 향후 5년 간 총 89.9조 원 이상이 소요될 것으로 추정하면서도 재원 조달 방안을 누락하였고 그 액수 역시 현저하게 부족하다. 또한, 탄소중립기본법에서 정한 20년 기간의 재정규모가 아닌 향후 5년간의 재정규모만 포함되었다. (6) 구 녹색성장법 제42조 제1항 제1호, 2016년 및 2019년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항도 청구인들의 기본권을 침해하였다. (가) 구 녹색성장법 제42조 제1항 제1호는 국가의 온실가스 감축목표의 구체적 내용을 법률로써 규정하지 않고 행정부에 백지위임하였는데, 이는 환경권의 내용과 행사를 법률로써 정하도록 한 헌법 제35조 제2항과 법률유보원칙을 위반하고, 헌법 제75조의 포괄위임금지원칙도 위반한 것이다. (나) 2016년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항의 내용은 정부가 국가 온실가스의 감축목표에 관하여 2020년의 목표를 불이행한 상태에서 유사한 수준으로 2030년의 목표를 설정한 것으로, 이는 대통령이 2020년 온실가스 감축목표를 자의적으로 폐지한 것이다. (다) 2019년 구 녹색성장법 시행령에서 2030년의 국가 온실가스 감축 목표를 2017년 배출량의 1000분의 244로 설정한 것은 유엔기후변화협약 및 파리협정 등의 국제조약으로 합의된 기준에 따른 지구 기후재난의 위험을 실효적으로 예방하기 위한 최소한의 보호조치에 미치지 못하므로, 기본권 보호의무에 관한 과소보호금지원칙을 위반한 것이다. 나. 국무조정실장 및 환경부장관의 의견 (1) 이 사건 심판청구는 적법요건을 갖추지 못하였다. (가) 구 녹색성장법은 온실가스 감축과 관련하여 규율 내용이 강화된 탄소중립기본법으로 대체되어 현행 법령이 아니므로, 심판대상조항들 중 구 녹색성장법과 같은 법 시행령의 조항들은 존재하는 공권력이 아니다. 심판대상계획은 행정계획으로서 그 자체로는 구체적으로 국민의 권리의무를 직접 제한하는 효력이 없다. 따라서 이들 심판대상은 헌법소원의 대상이 되는 공권력행사가 아니다. (나) 청구인들은 심판대상조항들 및 계획의 효력을 직접 받는 상대방이 아니고 사실상 이해관계가 있을 뿐이므로 자기관련성이 없고, 심판대상조항들 및 계획은 구체적인 온실가스 감축 시책 등으로 실질적으로 구현되는 것이므로 직접성이 없으며, 심판대상계획으로 인한 기본권침해의 현재성도 인정되지 않는다. (다) 구 녹색성장법 제42조 제1항 제1호는 2010. 4. 14., 2016년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항은 2016. 6. 1. 시행되었는데, 그로부터 각각 약 10년, 약 4년이 지난 뒤에 제기된 위 조항들에 대한 이 사건 헌법소원심판청구는 청구기간을 준수하지 않았다. (2) 탄소중립기본법 제8조 제1항, 같은 법 시행령 제3조 제1항은 기본권 보호의무에 관한 과소보호금지원칙에 위배되지 않는다. (가) 탄소중립기본법 제8조 제1항과 같은 법 시행령 제3조 제1항에서 2030년 온실가스 감축목표를 2018년 배출량 대비 40%만큼 감축하는 것으로 결정한 것은, 기존의 감축목표를 대폭 상향한 값으로, 이는 우리나라의 배출량 정점인 2018년부터 2050년 탄소중립 목표 시점까지의 선형감축경로상 2030년 감축량(37.5% 감축)보다 크다. (나) 우리나라는 주요 선진국보다 온실가스 배출량 정점이 늦고 감축기간이 짧아, 기준연도인 2018년부터 2030년까지의 연 평균 감축률이 4.17%로 주요 선진국보다 높다. 또한, 우리나라는 산업구조의 특성상 온실가스 배출량이 많은 제조업의 비중이 다른 나라보다 높은 편이므로, 위와 같은 중장기 감축목표도 매우 도전적인 목표에 해당하며, 경제계와 산업계에서도 부담이 크다는 의견이 다수 제기되었다. (다) 각국은 온실가스 배출량 정점 연도, 그 온실가스 배출량, 산업구조, 온실가스 배출 감축을 시작한 시기 등을 달리하므로 선형감축경로가 상이할 수밖에 없고, 각국의 실정에 맞게 감축기준을 정할 수밖에 없으므로, 위와 같은 2030년 온실가스 감축목표를 IPCC가 제시한 전 세계적 감축목표 범위의 중간 값과 단순 비교하여 헌법에 위반된다고 할 수 없다. IPCC는 탄소예산을 국가별로 산정하지 않고 전 지구적으로 산정하였으며, 그 수치도 범위 설정의 형태로 표현하고 있다. 또한, EU 의회 등을 통하여 보다 강화된 별도의 국가별 감축의무를 인정한 유럽과 달리 우리나라는 별도로 국가 잔류 탄소예산을 정하고 있지 않으며, 탄소배출량은 해당 국가의 산업구조에 크게 좌우되므로 인구에 비례하여 각국에 탄소예산이 할당된다고 볼 수 없다. 교토의정서 체제와 달리 당사국의 자발적 목표 설정을 전제로 하는 파리협정 체제에서, 이처럼 합의되지 않은 개념을 전제로 하여 온실가스 감축목표 설정에 관한 법령과 계획이 헌법에 위반된다고 보기는 어렵다. (라) 2050년 탄소중립 목표 설정, 5년을 주기로 10년 뒤의 목표를 설정하게 되어 있는 체계, 그리고 진전의 원칙 적용 등으로 2031년 이후 2050년까지의 감축목표와 경로 설정의 계획은 그 대강의 내용이 마련된 것이나 다름없다. (마) 파리협정상 5년 주기의 ‘전 지구적 이행점검(GST)’, 2년 주기의 ‘격년 투명성 보고서(BTR)’의 제출과 점검을 통해 범지구적인 이행보장체계가 작동하고, 탄소중립기본법 제9조의 이행현황 점검, 제13조의 국가기본계획 등의 추진상황 점검을 통해 국내법적 이행보장이 이루어질 뿐만 아니라, 우리나라 온실가스 배출량의 70% 이상에 해당하는 영역에 적용되는 배출권거래제의 배출권 이월·차입 제도를 통하여 배출량에 대한 적극적인 통제가 이루어지고 있으며, 감사원의 기능을 통해서도 이행보장이 이루어지므로, 온실가스 감축목표의 이행보장 수단은 충분하다. (바) 따라서 탄소중립기본법 제8조 제1항, 같은 법 시행령 제3조 제1항이 정한 온실가스 감축목표는 국가가 환경에 관한 국민의 법익을 보호하기 위하여 아무런 보호조치를 취하지 않았거나 그 조치가 법익 보호에 전적으로 부적합하거나 매우 불충분한 것임이 명백한 경우에 해당한다고 볼 수 없다. (3) 탄소중립기본법 제8조 제1항은 국가 온실가스 감축목표의 최소 수준을 설정하면서 그 기준에 따라 대통령령을 정하도록 한 것이며, 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해하는 법규가 아니고, 규율 대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것이므로 위임의 구체성·명확성의 요건이 완화되는 점 등을 고려하면, 의회유보원칙 내지 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다. (4) 심판대상계획은 기본권 보호의무에 관한 과소보호금지원칙에 위배되지 않는다. (가) 탄소중립은 단순한 온실가스 배출의 감축에 그치는 것이 아니라, 이미 배출된 온실가스의 흡수를 위한 보다 적극적이고 능동적인 조치가 요구되고 포함되는 개념으로, 심판대상계획의 합헌성 여부를 단순히 ‘총배출량’ 감소 수치만을 두고 판단하는 것은 탄소중립기본법의 입법취지에 반한다. 한편, 이 사건 부문별 및 연도별 감축목표에서 ‘기준연도 총배출량 · 목표연도 순배출량’ 기준으로 배출량 목표치를 정한 것은 교토의정서 체제의 부속서 1 국가 중 일부의 사례를 참조한 것이다. (나) 심판대상계획은 기본적으로 미래세대의 이익이 고려된 것으로, 정책적 목표 달성을 위한 제도적 효과가 나타나는 데 장기간의 시일이 소요되는 특성을 가지고 있는바, 연도별 감축계획이 적정한지 여부는 국가의 광범위한 재량이 인정될 수밖에 없는 영역에 해당한다. IPCC는 탄소예산을 국가별로 산정하지 않고 전 지구적으로 산정하였으며, 그 수치도 범위 설정의 형태로 표현하고 있는데, 파리협정 체제에서 국가별로 배정 또는 할당되지 않은 탄소예산을 근거로 각 국가의 미래세대에 대한 기본권 제한에 연결시키는 것은 지나친 논리적 비약에 해당한다. 후반부에 목표량이 높은 감축경로는 온실가스 감축을 위한 기술개발과 상용화에 필요한 시간, 정책의 본격적 시행과 효과 발생 간의 시차로 인하여 불가피한 것이다. 따라서 심판대상계획이 단순한 선형감축이 아닌 위로 볼록한 형태의 감축계획을 수립하였다고 하여 기본권 보호의무를 위반한 것으로 볼 수는 없고, 감축경로의 형태에 관해서는 행정계획으로서 행정목표를 달성하기 위한 각종의 수단들을 통합하고 조정하는 데 인정되는 국가의 광범위한 재량의 특수성이 고려되어야 한다. (다) 심판대상계획은 추후 보완·변경될 가능성이 있고, 파리협정 제4조의 진전의 원칙 및 탄소중립기본법 제8조 제4항에 따라 일단 설정된 목표를 하향 조정하는 것은 불가능하므로 감축목표의 설정은 매우 신중하게 접근하여야 하며, 2025년에 2035년까지의 국가결정기여를 제출할 예정인바, 2031년 이후의 온실가스 감축계획은 5년간의 이행실적과 모니터링 등을 기초로 마련하는 것이 합리적이다. 심판대상계획은 명확성원칙에 반하지 아니하고, 전 부문에서 모든 시책들이 종합적으로 추진되어야 하는 것이므로, 연도별로 특정한 대책이 결합되어야만 합헌적이라고 판단할 근거는 없다. (라) 심판대상계획에서 산업 부문의 감축 부담을 줄인 것은, 탄소 저감이 어려운 철강, 석유화학, 반도체 등 제조업 비중이 높은 국내 여건에서 경제에 미칠 영향과 ‘정의로운 전환’을 고려한 것으로, 단지 일정 부문에 대한 감축비율 조정을 두고 위헌적이라고 볼 수는 없다. (마) 탄소포집 등과 관련된 신기술의 반영과 국제감축의 활용 및 포괄적인 재정계획은 행정계획의 특성에서 비롯된 것으로 위헌적이라고 볼 수 없다. 현재 세계 주요국들이 탄소중립을 위한 핵심 기술로 ‘탄소포집·이용·저장(CCUS)’을 활용할 것으로 예측되고 있고, 우리나라에서도 ‘이산화탄소 포집·수송·저장 및 활용에 관한 법률’이 2025. 2. 7.부터 시행 예정이며, 제28차 유엔기후변화협약 당사국 총회의 최종 결과 문서에도 온실가스 감축을 위하여 CCUS 기술 가속화를 위해 노력한다는 명시적 합의가 도출되어, 온실가스 감축에 있어 CCUS 기술 활용에 대해서는 이미 국제적인 공감대가 형성되어 있다. 국제감축은 국내 감축의 한계를 넘어설 수 있는 유용한 온실가스 감축 목표 달성의 수단으로, 특히 개발도상국의 수요와 맞물려 비용면에서 효과적인 결과를 낼 수 있고, 선진국이 개발도상국을 지원하여 온실가스 감축을 위해 국제사회가 함께 노력할 것을 요구하는 파리협정의 취지에도 부합한다. 국가가 선택한 행정적 수단이 사실상 아무런 효과가 없다거나 불필요하다는 명백한 증거가 없는 이상, 특정한 수단을 선택하였다거나 그 수단을 통해 달성하고자 하는 비율에 이견이 있다고 하여 당해 행정계획을 위헌적이라고 할 수는 없다. (5) 심판대상조항들과 계획은 청구인들의 환경권, 생명권, 행복추구권 및 평등권을 침해하지 않는다. (가) 청구인들에게 온실가스 감축목표 설정·이행 등에 관하여 정부에 대하여 특정한 작위 내지 부작위를 청구할 수 있다는 등의 구체적 권리는 인정되지 않으므로 환경권이 침해된다고 볼 수 없으며, 온실가스 배출로 인해 향후 기후재난 등 위기를 겪을 가능성이 있다는 사정만으로 청구인들이 생명권을 침해받는 것은 아니다. 환경권·생명권 침해 여부를 판단하는 이상 행복추구권 침해 여부를 독자적으로 판단할 필요는 없으며, 온실가스 감축목표에 관한 법령과 계획으로 청구인들의 행복추구권이 구체적·실제적으로 침해된다고 볼 수도 없다. (나) 심판대상조항들과 계획은 기후변화에 대응하는 정부의 역할과 계획을 규정할 뿐, 현재 세대와 미래세대를 차별하고 있지 않고, 그 효과는 기본적으로 전 국민에게 미치는 것으로 정부 조치의 효과 및 영향이 연령별·세대별로 달라지는 것은 아니므로, 차별의 발생 자체가 인정되지 않아 평등권 침해 문제는 생기지 않으며, 이시적 자유권 침해 문제도 상정하기 어렵다. 청구인들이 주장하는 ‘세대 간 불평등’과 관련하여, 시간을 초월하여 현재 상황과 불확실한 미래 상황을 동일한 비교대상으로 볼 수는 없고, 차별적인 미래의 모습을 현 단계에서 구체적으로 상정하기도 어렵다. (6) 구 녹색성장법 제42조 제1항 제1호, 2016년 및 2019년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항도 청구인들의 기본권을 침해하지 않았다. (가) 구 녹색성장법 제42조 제1항 제1호와 관련하여, 다양한 변수가 존재하는 온실가스 감축목표의 수치를 국회가 법률로써 정하는 것은 성질상 맞지 않고, 그 수치는 정부가 전문가 분석, 국회 토론회 및 공청회 등을 통해 결정해야 한다. 이에 관해 정부가 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항을 입법한 것은 헌법 제75조 후단의 ‘집행명령’을 규정한 것이므로, 위임명령을 전제로 한 포괄위임금지원칙 위반 여부가 문제 되지 않고, 문제 된다고 하더라도 구 녹색성장법 제42조 각 항에서 온실가스 감축목표 설정의 기준 내지 방향을 구체적으로 정하였으므로 포괄위임금지원칙에 위배되지 않는다. (나) 2016년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항에서 2030년 온실가스 감축목표를 배출전망치 대비 100분의 37까지 감축하는 것으로 설정한 것은, 다양한 변수를 현실 상황에 반영하여 분석한 결과를 토대로 당시로서는 의욕적으로 목표치를 설정한 것이다. 파리협정 등에서 ‘목표’, ‘노력의 추구’ 등의 표현을 사용한 것은 정밀한 분석을 통하여 목표를 설정한 후 이를 달성하기 위하여 노력하여야 한다는 의미로서, 추진 과정에서 나타날 수 있는 다양한 변수로 인해 목표치를 달성하지 못하였거나 목표치를 수정한다고 하여 그 자체로 위법하다고 평가할 수는 없다. (다) 2019년 구 녹색성장법 시행령 제25조 제1항에서 2030년 온실가스 감축목표를 2017년 배출량의 1000분의 244만큼 감축하는 것으로 설정한 것은 기존의 배출전망치 방식을 절대량 방식으로 수정한 것일 뿐, 536백만 톤의 구체적인 배출량 목표치를 변경한 것이 아니며, 이는 기존 로드맵은 미래 전망이 바뀔 때마다 소모적 논란 등을 초래할 수 있고 목표의 선명성이 부족한 측면이 있었다는 점을 고려한 것이다.