실내체육시설업에 대한 2.5단계에서의 집합금지조치 위헌확인

사건2021헌마177 실내체육시설업에 대한 2.5단계에서의 집합금지조치 위헌확인 / 청구인별지 청구인 명단과 같음 청구인들 대리인 법무법인 동하 담당변호사 김동하, 한철상, 윤세영, 홍현기, 이재성, 이정우, 최은진, 정으뜸 피청구인보건복지부장관 대리인 정부법무공단 담당변호사 김승아, 이국현, 권용진 선고일2024. 6. 27.

청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.

1. 사건개요 가. 청구인들은 서울, 경기, 인천의 수도권 지역에서 필라테스, 헬스장 등 실내체육시설을 운영하는 자들이다. 나. 정부는 코로나바이러스감염증-19(이하 ‘코로나19’라 한다) 감염이 발생·확산되자 범정부적 차원의 통합 대응이 필요하다고 보고 ‘재난 및 안전관리 기본법’ 제14조에 따라 국무총리를 본부장, 피청구인을 1차장, 행정안전부장관을 2차장으로 하는 중앙재난안전대책본부(이하 ‘중대본’이라 한다)를, 같은 법 제15조의2에 따라 피청구인을 본부장으로 하는 중앙사고수습본부(이하 ‘중수본’이라 한다)를 구성하였다. 다. 중대본은 2020. 12. 6. 정례회의에서 2020. 12. 8. 0시부터 2020. 12. 28. 24시까지 수도권에 대한 사회적 거리두기를 2.5단계로 상향 조정하는 결정을 하였는데, 여기에는 수도권 실내체육시설에 대한 집합금지가 포함되어 있다. 중대본은 2020. 12. 27. 정례회의에서 2020. 12. 29. 0시부터 2021. 1. 3. 24시까지 수도권에 적용되고 있던 사회적 거리두기 2.5단계를 연장하는 결정을 하였고, 여기에도 수도권 실내체육시설에 대한 집합금지가 포함되어 있다. 중대본은 2021. 1. 2. 정례회의에서 2021. 1. 4. 0시부터 2020. 1. 17. 24시까지 수도권에 적용되고 있던 사회적 거리두기 2.5단계를 연장하는 결정을 하였는데, 여기에는 같은 시간대 교습인원 9인 이하인 아동·학생을 대상으로 교습하는 체육도장에 대해 예외적 운영을 허용하는 외에 수도권 실내체육시설에 대한 집합금지가 포함되어 있다. 중대본은 2021. 1. 7. 정례회의에서 2021. 1. 8. 0시부터 2021. 1. 17. 24시까지 집합금지의 예외를 같은 시간대 교습인원 9인 이하인 아동·학생을 대상으로 교습하는 모든 실내체육시설로 확대하는 결정을 하였는데, 여기에는 이를 제외한 나머지 수도권 실내체육시설에 대한 집합금지가 포함되어 있다(이하 위 4차례 결정을 통틀어 ‘이 사건 중대본 결정’이라 한다). 라. 중수본 본부장인 피청구인이 장으로 있는 보건복지부는 이 사건 중대본 결정 직후 ‘코로나19 중대본 정례브리핑’ 등의 제목으로 그 내용을 담은 보도자료를 만들어 아래 표와 같이 4차례에 걸쳐 보건복지부 홈페이지 보도자료 게시판에 게시하였다(이하 위 4건을 통틀어 ‘이 사건 보도자료’라 한다). 순번 배포일 이 사건 보도자료 제목 이 사건 관련 내용 1 코로나바이러스감염증-19 중앙재난안전대책본부 정례브리핑 -▲주요 지자체 코로나19 현황 및 조치사항 ▲사회적 거리두기 조정방안 등- 수도권 사회적 거리두기 2.5단계로 상향(적용기간 2020. 12. 8. 0시 ~ 2020. 12. 28. 24시) : 수도권 실내체육시설에 대한 집합금지 2 코로나바이러스감염증-19 중앙재난안전대책본부 정례브리핑 -▲수도권 긴급 의료대응 계획 중간평가 ▲수도권 및 비수도권 거리두기 연장 방안 ▲연말연시 방역강화 특별대책 현장점검 추진상황 등- 수도권 사회적 거리두기 2.5단계 연장(적용기간 2020. 12. 29. 0시~ 2021. 1. 3. 24시) : 수도권 실내체육시설에 대한 집합금지 3 코로나바이러스감염증-19 중앙재난안전대책본부 정례브리핑 -▲주요 지자체 코로나19 현황 및 조치사항 ▲사회적 거리두기 조정 방안 ▲거리두기 실천력 제고를 위한 현장점검 강화방안 ▲변호사시험 방역 관리방안 등- 수도권 사회적 거리두기 2.5단계 연장(적용기간 2021. 1. 4. 0시 ~ 2021. 1. 17. 24시) : 동 시간대 교습인원 9인 이하인 아동·학생을 대상으로 교습하는 체육도장에 대해 예외적 운영을 허용하는 외에 수도권 실내체육시설에 대한 집합금지 4 실내체육시설과 관련한 방역 조치 개선 -내일부터 학원·태권도 학원 등과 동일한 조건으로 교습 허용- 집합금지의 예외를 동시간대 교습인원 9인 이하인 아동·학생을 대상으로 교습하는 모든 실내체육시설로 확대하는 결정(적용기간 2021. 1. 8. 0시 ~ 2021. 1. 17. 24시) : 이를 제외한 나머지 수도권 실내체육시설에 대한 집합금지 마. 또한 중수본은 본부장인 피청구인 명의로 사회적 거리두기 단계와 그에 따른 방역조치 사항에 관한 이 사건 중대본 결정을 알리고 해당 조치가 실효성 있게 시행될 수 있도록 조치를 취할 것을 요청하는 내용의 안내공문을 아래 표와 같이 4차례에 걸쳐 ‘본부 각 과장, 중앙행정기관, 중앙방역대책본부장, 서울특별시장, 인천광역시장, 경기도지사’에게 발송하였다(이하 위 4건을 통틀어 ‘이 사건 안내공문’이라 한다). 순번 작성일 적용기간 이 사건 안내공문 제목 /문서번호 이 사건 관련 내용 1 ~2020. 12. 28. 수도권 지역 사회적 거리두기 2.5단계 상향 조정에 따른 조치사항 안내 /코로나바이러스감염증-19중앙사고수습본부-31740 수도권 실내체육시설에 대한 집합금지 2 ~2021 .1. 3. 수도권 지역 사회적 거리두기 기간 연장에 따른 방역 조치사항 안내 /코로나바이러스감염증-19중앙사고수습본부-34620 수도권 실내체육시설에 대한 집합금지 3 ~2021. 1. 17. 수도권 지역 사회적 거리두기 조정에 따른 방역 조치사항 안내 /코로나바이러스감염증-19중앙사고수습본부-42 같은 시간대 교습인원 9인 이하인 아동·학생을 대상으로 교습하는 체육도장에 대해 예외적 운영을 허용하는 외에 수도권 실내체육시설에 대한 집합금지 4 ~2021. 1. 17. 수도권 지역 실내체육시설 대상 방역조치사항 조정 안내 /코로나바이러스감염증-19중앙사고수습본부-791 같은 시간대 교습인원 9인 이하인 아동·학생을 대상으로 교습하는 모든 실내체육시설에 대해 예외적 운영을 허용하는 외에 수도권 실내체육시설에 대한 집합금지 바. 청구인들은 ‘이 사건 안내공문에 명시된 피청구인의 수도권 실내체육시설에 대한 2020. 12. 8.부터 2021. 1. 17.까지의 집합금지 조치’가 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2021. 2. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 이 사건 안내공문 중 ‘수도권 실내체육시설에 대한 2020. 12. 8.부터 2021. 1. 17.까지의 집합금지’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조치’라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 관련조항은 다음과 같다. [관련조항] 구 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 9. 29. 법률 제17491호로 개정되고, 2021. 3. 9. 법률 제17920호로 개정되기 전의 것) 제49조(감염병의 예방 조치) ① 질병관리청장, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 감염병을 예방하기 위하여 다음 각 호에 해당하는 모든 조치를 하거나 그에 필요한 일부 조치를 하여야 하며, 보건복지부장관은 감염병을 예방하기 위하여 제2호, 제2호의2부터 제2호의4까지 및 제12호의2에 해당하는 조치를 할 수 있다. 2. 흥행, 집회, 제례 또는 그 밖의 여러 사람의 집합을 제한하거나 금지하는 것 재난 및 안전관리 기본법(2017. 7. 26. 법률 제14839호로 개정된 것) 제14조(중앙재난안전대책본부 등) ① 대통령령으로 정하는 대규모 재난(이하 "대규모재난"이라 한다)의 대응ㆍ복구(이하 "수습"이라 한다) 등에 관한 사항을 총괄ㆍ조정하고 필요한 조치를 하기 위하여 행정안전부에 중앙재난안전대책본부(이하 "중앙대책본부"라 한다)를 둔다. 구 재난 및 안전관리 기본법(2014. 12. 30. 법률 제12943호로 개정되고, 2023. 12. 26. 법률 제19838호로 개정되기 전의 것) 제15조의2(중앙 및 지역사고수습본부) ① 재난관리주관기관의 장은 재난이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우에는 재난상황을 효율적으로 관리하고 재난을 수습하기 위한 중앙사고수습본부(이하 "수습본부"라 한다)를 신속하게 설치ㆍ운영하여야 한다. 3. 청구인들의 주장 가. 심판대상조치는 행정청인 피청구인이 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’ 제49조 제1항 제2호에 의하여 집합금지라는 의무의 부담을 명하여 수범자인 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 행정처분에 해당한다. 따라서 심판대상조치는 항고소송의 대상이나, 이미 효력기간이 경과하여 소의 이익이 없다는 이유로 항고소송이 각하될 가능성이 높으므로, 청구인들의 심판청구는 보충성 원칙의 예외에 해당한다. 나. 심판대상조치는 PC방, 오락실, 영화관 등 다른 일반관리시설과 달리 실내체육시설에 대해서만 영업을 금지하므로 청구인들의 평등권을 침해하고, 방역수칙 준수 하에 영업하게 함으로써 감염병 예방 목적을 달성할 수 있음에도 영업을 금지하므로 과잉금지원칙에 위반하여 청구인들의 직업의 자유와 재산권을 침해한다. 4. 판단 가. 헌법재판소법 제68조 제1항은 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자’가 헌법소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기에서 ‘공권력’이란 입법권·행정권·사법권을 행사하는 모든 국가기관·공공단체 등의 고권적 작용을 말하고, 그 행사 또는 불행사로 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 법률효과를 발생시켜 청구인의 법률관계 내지 법적 지위를 불리하게 변화시키는 것이어야 한다(헌재 2018. 8. 30. 2014헌마368 참조). 나. 심판대상조치가 포함된 이 사건 안내공문은 피청구인이 관련 지방자치단체장 등에게 이 사건 중대본 결정을 알리고 해당 조치가 실효성 있게 시행될 수 있도록 조치를 취할 것을 요청하는 내용이고, "지자체별로 지역의 감염 확산 추이 등에 따라 보다 강화된 조치를 추가적으로 시행하거나, 일부 완화된 조치를 시행하는 등 행정조치의 대상 지역과 조치 내용, 적용 시점을 조정할 수 있습니다"라는 내용을 포함하여 이 사건 안내공문만으로는 집합금지 조치의 대상자와 내용이 확정되었다고 보기 어렵다. 또한 이 사건 안내공문은 관련 지방자치단체장 등에게 내부적으로 전달된 것으로 청구인들을 수신인으로 한 공문도 아니라는 점에 비추어 보더라도 이는 방역지침 시행에 관한 행정청의 내부행위 또는 준비행위라고 봄이 타당하다. 다. 한편, 심판대상조치는 이 사건 보도자료를 통해 청구인들을 비롯한 수범자들에게 알려진 것으로 볼 수 있다. 그러나 이 사건 보도자료는 ‘중대본이 정례회의에서 결정한 사회적 거리두기 단계와 그에 따라 시행될 조치사항의 상세한 내용을 알리는 취지’이고, 비록 이 사건 보도자료가 구 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’(2020. 9. 29. 법률 제17491호로 개정되고, 2021. 3. 9. 법률 제17920호로 개정되기 전의 것) 제49조 제1항에 따라 집합금지 조치를 할 수 있는 피청구인이 장으로 있는 보건복지부에서 작성되고 중수본 명의로 게시되었다 하더라도, 그 문언 기재상 ‘중대본이 결정하였다’는 것을 넘어서 ‘피청구인이 조치를 취한다’는 내용을 포함하고 있다고 보기 어렵다. 또한 이 사건 중대본 결정의 준거가 된 중대본의 ‘사회적 거리두기 5단계 개편방안(2020. 11. 7. 시행)’에서는 ‘사회적 거리두기 1단계부터 2.5단계까지는 단계별 세부기준에도 불구하고 방역 상황에 따라 지자체에서 자율적으로 방역 조치를 조정·시행할 수 있다’고 정하고 있다. 그러므로 이 사건 보도자료는 중대본의 결정에 따라 발령될 지방자치단체장의 구체적인 감염병 예방조치를 미리 알리는 것에 불과하고, 개별 지방자치단체장이 방역지침을 준수해야 할 시설을 확인하여 그 시설에 방역지침을 안내하였을 때 비로소 국민에 대한 확정적인 의무부과의 효과가 나타난다고 봄이 타당하다. 라. 따라서 심판대상조치는 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당하지 않는다. 5. 결론 그렇다면 청구인들의 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [/] 재판장,이종석,이은애,이영진,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식

[별지] 청구인 명단 1 ~ 205. 문○○ 외 204인