화장품법 시행규칙 제19조 제3항 [별표3] 제1호 다목 3)항 위헌확인

청 구 인고○○ 국선대리인 변호사 김현근

이 사건 심판청구를 기각한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 ‘○○ 상사’라는 상호로 모로코에서 생산하는 고체 형태의 아르간 세안용 비누를 국내로 수입하여 판매하는 업에 종사하려고 하던 사람이다. 나. 청구인은 고체 형태의 세안용 비누(이하 ‘고형세안비누’라 한다)를 화장품법상 화장품으로 관리하고 이를 판매하려는 자에게 화장품책임판매업 등록을 하도록 하면서, 이를 위하여 책임판매관리자를 의무적으로 두도록 하는 것은 청구인의 기본권을 침해한다고 주장하면서 2021. 3. 9. 구 화장품법 시행규칙 제19조 제3항 [별표 3] 제1호 다목 3)에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 가. 청구인은 구 화장품법 시행규칙 제19조 제3항 [별표 3] 제1호 다목 3)에 대하여 헌법소원심판청구를 하였다. 그러나 ① 구 화장품법 시행규칙 제19조 제3항 [별표 3]은 화장품의 포장에 기재·표시하여야 하는 사용할 때의 주의사항에 관한 조항일 뿐이고, 화장품법에서 사용하는 ‘화장품’의 의미는 화장품법 제2조 제1호에서 명확하게 정의하고 있는 점, ② 청구인이 취급하려고 하는 고형세안비누는 화장품법 제2조 제1호에 따른 ‘화장품’에 해당하므로, 청구인이 종사하려고 하는 ‘고형세안비누 판매업’은 화장품법 제2조 제11호 및 제3조 제3항에서 규정하는 ‘화장품책임판매업’에 당연히 포함되는 점, ③ 화장품책임판매업자에게 책임판매관리자를 두도록 직접 규정한 조항은 화장품법 제3조 제3항인 점 등을 종합하면, 심판대상을 구 화장품법 시행규칙 제19조 제3항 [별표 3] 제1호 다목 3)에서 화장품법 제3조 제3항 중 관련 부분으로 변경하는 것이 타당하다. 나. 한편, 청구인은 고형세안비누를 취급하는 화장품책임판매업자에 대해서는, 구 화장품법 시행규칙 제8조 제1항 중 ‘영 제2조 제2호 라목의 화장품책임판매업을 등록한 자는 제외한다’ 부분 또는 같은 법 시행규칙 제8조 제1항 제3의3호 중 ‘식품의약품안전처장이 정하여 고시하는 품목만 해당한다’는 부분처럼 완화된 책임판매관리자 자격 요건이 적용되어야 한다고도 주장하고 있는바, 이러한 주장은 화장품법 제3조 제3항 중 ‘고형세안비누를 취급하는 화장품책임판매업자’에 관한 부분에 대한 위헌성 검토에서 살펴보기로 한다. 다. 따라서 이 사건 심판대상은 화장품법(2018. 3. 13. 법률 제15488호로 개정된 것) 제3조 제3항 중 ‘고형세안비누를 취급하는 화장품책임판매업자’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 아래와 같고, 관련조항은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 화장품법(2018. 3. 13. 법률 제15488호로 개정된 것) 제3조(영업의 등록) ③ 제1항에 따라 화장품책임판매업을 등록하려는 자는 총리령으로 정하는 화장품의 품질관리 및 책임판매 후 안전관리에 관한 기준을 갖추어야 하며, 이를 관리할 수 있는 관리자(이하 “책임판매관리자”라 한다)를 두어야 한다. 3. 청구인의 주장 가. 화장품법 제2조 제1호는 위임규정을 두고 있지 않다. 그럼에도 구 화장품법 시행규칙 제19조 제3항 [별표 3] 제1호 다목 3)(이하 ‘이 사건 규칙조항’이라 한다)이 화장품법 제10조 제1항 제9호의 위임에 따라 ‘화장품’의 유형 중 ‘인체 세정용 제품류’에 ‘고형세안비누’를 규정하여 법률상 근거 없이 기본권을 제한하고 있으므로 법률유보원칙에 위배된다. 나. 청구인이 취급하려는 이른바 ‘아르간 비누’는 피부에 손상을 입힐 가능성이 극히 낮음에도 심판대상조항에 의하여 책임판매관리자를 두어 등록을 하여야 한다. 세안용 비누에 대하여는 종전과 같이 산업통산자원부 장관이 정하여 고시하는 안전기준준수대상 생활용품으로 규제하는 것으로도 충분함에도 위와 같이 규제하는 것은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 직업의 자유를 침해한다. 다. 심판대상조항은 식품위생법상 식품 또는 식품첨가물의 제조업, 가공업, 운반업, 판매업 및 보존업, 기구 또는 용기·포장의 제조업, 식품접객업을 각각 영위하려는 사람 또는 직접 제조한 세안용 비누만을 판매하는 화장품판매업자, 수입대행형 거래를 목적으로 화장품을 알선·수여하는 경우의 화장품책임판매업자 등에 비하여 고형세안비누를 수입·판매하기 위한 화장품책임판매업을 영위하려는 청구인을 차별 취급하여 청구인의 평등권을 침해한다. 4. 판단 가. 쟁점 (1) 심판대상조항은 청구인과 같이 화장품책임판매업을 등록하려는 자는 책임판매관리자를 두도록 하고 있어 책임판매관리자를 두지 않는 한 화장품책임판매업을 등록할 수 없고, 등록을 하지 않는 한 이를 직업으로 선택하여 영위하지 못하게 되므로 직업선택의 자유가 제한된다. (2) 청구인은 이 사건 규칙조항이 창설적으로 세안비누를 ‘화장품’으로 취급함으로써 모법으로부터 구체적으로 범위를 정하여 위임받지 아니한 사항을 하위 법규에서 규정하여 위임입법의 한계를 일탈하였다고 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이, 이 사건 규칙조항은 심판대상조항에서 제외되고, 나아가 고형세안비누는 화장품법 제2조 제1호에 따른 화장품의 개념에 당연히 해당하므로 이 사건 규칙에 의하여 고형세안비누가 화장품으로 취급된다고 볼 수 없다. 따라서 법률유보원칙은 문제되지 않는다. (3) 또한 청구인은 식품위생법상의 식품 또는 식품첨가물의 제조업, 가공업, 운반업, 판매업 및 보존업, 기구 또는 용기·포장의 제조업, 식품접객업을 각각 영위하려는 사람과 차별취급을 받는다고 주장하나 이들은 본질적으로 다른 업종에 종사하는 사람들로서 동일한 비교집단이라고 보기 어려워 이 부분에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다. 청구인은 직접 제조한 세안용 비누만을 판매하는 화장품판매업자의 경우 또는 수입대행형 거래를 목적으로 화장품을 알선·수여하는 경우에는 책임판매관리자에 대하여 엄격한 자격요건을 두지 않고 화장품책임판매업 등록이 가능하다는 점에서 청구인과 같은 화장품책임판매업자와의 차별취급이 존재한다고 주장한다. 이러한 주장은 청구인이 자신과 같은 고형세안비누를 수입·판매하는 경우에는 화장품책임판매업자 중 화장품소규모제조판매업자, 수입대행형거래(전자상거래만 해당)를 목적으로 화장품을 알선·수여하는 영업자의 경우와 같이 책임판매관리자의 자격요건을 완화하여도 충분함에도 심판대상조항이 엄격한 요건을 갖출 것을 요구하여 과잉금지원칙에 위배된다는 주장과 다르지 않으므로 위 주장은 따로 살펴보지 않는다. 나. 직업선택의 자유 침해 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 심판대상조항은 국민 건강에 영향을 미칠 수 있는 화장품(고형세안비누 포함)을 판매하는 화장품책임판매업을 등록하려면 화장품의 품질관리 및 책임판매 후 안전관리를 할 수 있는 책임판매관리자를 두어 국민보건향상에 기여하고 국민들이 안심하고 화장품을 사용할 수 있도록 하기 위한 것으로 그 입법목적의 정당성을 인정할 수 있다. 화장품책임판매업자는 화장품의 품질관리기준, 책임판매 후 안전관리기준 등 법령상의 준수사항을 지켜야 한다(화장품법 제5조 제2항, 같은 법 시행규칙 제12조 참조). 그리고 책임판매관리자는 품질관리업무절차서에 따라 품질관리 업무를 총괄하고, 품질관리 업무가 적정하고 원활하게 수행되는 것을 확인하는 등의 업무를 담당하며, 안전확보 업무를 총괄한다(화장품법 시행규칙 제7조에 따른 [별표 1] 제4호, [별표 2] 제6호 참조). 이와 같이 책임판매관리자를 두어 품질관리기준 및 책임판매 후 안전관리기준을 준수하게 하는 것은 위와 같은 입법목적의 달성을 위한 적합한 수단이 된다. (2) 침해의 최소성 (가) “화장품”이란 인체를 청결·미화하여 매력을 더하고 용모를 밝게 변화시키거나 피부·모발의 건강을 유지 또는 증진하기 위하여 인체에 바르고 문지르거나 뿌리는 등 이와 유사한 방법으로 사용되는 물품으로서 인체에 대한 작용이 경미한 것을 말한다. 다만, 약사법 제2조 제4호의 의약품에 해당하는 물품은 제외한다(화장품법 제2조 제1호). 화장품은 인체에 바르고 문지르거나 뿌리는 등 이와 유사한 방법으로 사용되는 물품으로서 인체에 직접 작용하는 제품이므로 필요한 범위에서 그 위험성을 관리할 필요가 있다. 또한 화장품은 불특정 다수의 사람들에 의해 피부에 직접 반복하여 장기적으로 사용되고, 그 사용법이 소비자에게 맡겨지므로 화장품에 대한 안전성이 확보되어야 한다. 고형세안비누는 화장품법상의 화장품에 해당하고, 피부에 매일 직접 작용하는 제품이므로, 소관 부처의 전문성에 비추어 식품의약품안전처에서 화장품으로 관리하는 것이 필요하다. (나) 청구인은 자신이 수입판매하려는 이른바 아르간 비누는 일반적인 고체형태의 세안용 비누로 피부에 손상을 발생시킬 우려가 크지 않기 때문에, 상시근로자수가 2인 이하로서 직접 제조한 화장비누만을 판매하는 화장품책임판매업자의 경우와 같이 화장품 교육실시기관에서 4시간 이상 8시간 이하의 집합교육 과정을 통하여 책임판매관리자의 자격을 획득한 책임판매관리자를 두도록 하는 등의 완화된 방법으로 충분히 규율이 가능하다고 주장한다. 그러나 상시근로자수가 2인 이하로서 직접 제조한 화장비누만을 판매하는 화장품책임판매업자는, 이른바 ‘비누공방’이라고 불리며, 제조의뢰를 받아 화장품을 제조할 수 없는 소규모 업체이기 때문에, 위와 같이 완화된 자격을 가진 책임판매관리자를 두더라도 그 안전과 위험성 관리가 충분히 이루어질 수 있다. 반면에 청구인과 같은 일반 화장품책임판매업자는 ‘비누공방’과 같은 소규모 업체와 비교하여 소비층의 규모나 특정에 있어 차이가 있으므로, 위와 같은 완화된 관리 방식을 가지고 동일한 규율 효과를 기대하기 어렵다. (다) 청구인은 또한 수입대행형 거래(‘전자상거래 등에서의 소비자보호에 관한 법률’ 제2조 제1호에 따른 전자상거래만 해당한다)를 목적으로 화장품을 알선·수여하는 영업을 등록하는 사람의 경우와 같이, 자신의 경우에도 책임판매관리자에 대하여 엄격한 자격을 요하지 아니하여도(화장품법 시행규칙 제8조 제1항) 충분히 규율이 가능하다고 주장한다. 그러나 청구인이 영위하려는 직접 화장품을 수입·판매하는 영업은 고객의 의뢰에 따라 화장품을 알선·수여만 하는 영업의 경우와 그 형태 및 규모 자체가 다르므로, 청구인과 같은 화장품책임판매업자에 대하여 화장품을 알선·수여(授與)하는 영업과 같이 책임판매관리자의 요건을 완화하는 규율 방식을 적용하기는 어렵다. (라) 청구인은 고형세안용 비누의 경우 공산품인 안전기준 준수대상 생활용품으로 충분히 규제할 수 있다고 한다. 그러나 기존 규율방식으로는 관리사각지대가 발생한다는 등의 문제점을 직시하여 2016년 정부 합동으로 생활화학제품 관리체계를 전면 개편하여 제품의 용도, 함유물질의 유출여부·유해정도에 따라 소관부처를 조정하였고, 그 결과 인체·식품에 직접적으로 적용되는 제품은 식품의약품안전처에서, 살생물제 등의 유출 가능성이 높은 제품은 환경부에서, 살생물제 등의 유출 가능성이 낮은 고형완제품은 산업통산자원부에서 각각 규율하게 되었다. 그리고 이에 따라서 인체에 직접 적용되는 제품을 규율하는 약사법, 화장품법, 위생용품 관리법 등은 식품의약품안전처에서 규율하고, 동시에 화장비누(고형), 제모왁스, 흑채 등은 화장품으로서 관리하게 된 것이다. 이는 국민 건강에 영향을 미칠 수 있는 생활화학제품의 안전관리 체계에 대한 전반적인 재검토와 개선이 필요함을 인식하고, 국회 가습기살균제 특별조사위원회 활동과정에서 제시된 사고 재발방지 방안 등을 검토하여 ‘생활화학제품 안전관리대책’을 마련한 것으로 이를 과잉된 규제라고 보기 어렵다. (마) 책임판매관리자의 자격요건도 의료법에 따른 의사 또는 약사법에 따른 약사부터 그 밖에 화장품 제조 또는 품질관리 업무에 2년 이상 종사한 경력이 있는 사람에 이르기까지 비교적 폭넓게 규정하고 있다(화장품법 시행규칙 제8조 제1항 제1호 내지 제4호 참조). 특히 상시근로자 10인 이하의 영업자의 경우는 영업자가 책임판매관리자 요건을 갖추어 직접 책임판매관리자 업무수행을 할 수 있도록 규정하고 있다(화장품법 시행규칙 제8조 제3항 참조). (바) 위와 같은 사정을 종합하면, 심판대상조항은 침해의 최소성에 반한다고 볼 수 없다. (3) 법익의 균형성 심판대상조항이 책임판매관리자를 두도록 한 것은 화장품의 안전성이 제대로 확보될 수 있도록 하여 매우 중대한 헌법적 법익인 국민의 건강권을 보호하고, 국민의 보건에 관한 국가의 보호의무(헌법 제36조 제3항)를 이행하기 위한 것이다. 심판대상조항으로 인하여 청구인의 직업선택의 자유가 제한되나, 위와 같은 중요한 공익에 비하여 그 침해의 정도가 중하다고 볼 수 없으므로 심판대상조항은 법익의 균형성에 반한다고 볼 수 없다. (4) 소결 따라서 심판대상조항은 청구인의 직업선택의 자유를 침해하지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식 [별지] 관련조항 화장품법(2018. 3. 13. 법률 제15488호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “화장품”이란 인체를 청결·미화하여 매력을 더하고 용모를 밝게 변화시키거나 피부·모발의 건강을 유지 또는 증진하기 위하여 인체에 바르고 문지르거나 뿌리는 등 이와 유사한 방법으로 사용되는 물품으로서 인체에 대한 작용이 경미한 것을 말한다. 다만, 「약사법」 제2조 제4호의 의약품에 해당하는 물품은 제외한다. 11. “화장품책임판매업”이란 취급하는 화장품의 품질 및 안전 등을 관리하면서 이를 유통·판매하거나 수입대행형 거래를 목적으로 알선·수여(授與)하는 영업을 말한다. 제3조(영업의 등록) ① 화장품제조업 또는 화장품책임판매업을 하려는 자는 각각 총리령으로 정하는 바에 따라 식품의약품안전처장에게 등록하여야 한다. 등록한 사항 중 총리령으로 정하는 중요한 사항을 변경할 때에도 또한 같다. ② 제1항에 따라 화장품제조업을 등록하려는 자는 총리령으로 정하는 시설기준을 갖추어야 한다. 다만, 화장품의 일부 공정만을 제조하는 등 총리령으로 정하는 경우에 해당하는 때에는 시설의 일부를 갖추지 아니할 수 있다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 등록 절차 및 책임판매관리자의 자격기준과 직무 등에 관하여 필요한 사항은 총리령으로 정한다. 제10조(화장품의 기재사항) ① 화장품의 1차 포장 또는 2차 포장에는 총리령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 사항을 기재·표시하여야 한다. 다만, 내용량이 소량인 화장품의 포장 등 총리령으로 정하는 포장에는 화장품의 명칭, 화장품책임판매업자 및 맞춤형화장품판매업자의 상호, 가격, 제조번호와 사용기한 또는 개봉 후 사용기간(개봉 후 사용기간을 기재할 경우에는 제조연월일을 병행 표기하여야 한다. 이하 이 조에서 같다)만을 기재·표시할 수 있다. 9. 사용할 때의 주의사항 구 화장품법 시행규칙(2018. 12. 31. 총리령 제1516호로 개정되고 2022. 2. 18. 총리령 제1795호로 개정되기 전의 것 ) 제19조(화장품 포장의 기재·표시 등) ③ 법 제10조 제1항 제9호에 따라 화장품의 포장에 기재·표시하여야 하는 사용할 때의 주의사항은 별표 3과 같다. [별표 3] 화장품 유형과 사용 시의 주의사항(제19조 제3항 관련) 1. 화장품의 유형(의약외품은 제외한다) 다. 인체 세정용 제품류 1) 폼 클렌저(foam cleanser) 2) 바디 클렌저(body cleanser) 3) 액체 비누(liquid soaps) 및 화장 비누(고체 형태의 세안용 비누) 4) 외음부 세정제 5) 물휴지. 다만, 「위생용품 관리법」(법률 제14837호) 제2조 제1호 라목 2)에서 말하는「식품위생법」제36조 제1항 제3호에 따른 식품접객업의 영업소에서 손을 닦는 용도 등으로 사용할 수 있도록 포장된 물티슈와「장사 등에 관한 법률」제29조에 따른 장례식장 또는 「의료법」 제3조에 따른 의료기관 등에서 시체(屍體)를 닦는 용도로 사용되는 물휴지는 제외한다. 6) 그 밖의 인체 세정용 제품류 화장품법 시행규칙(2022. 2. 18. 총리령 제1795호로 개정된 것) 제19조(화장품 포장의 기재·표시 등) ③ 법 제10조 제1항 제9호에 따라 화장품의 포장에 기재·표시하여야 하는 사용할 때의 주의사항은 별표 3과 같다. [별표 3] 사용할 때의 주의사항(제19조 제3항 관련) 1. 공통사항 가. 화장품 사용 시 또는 사용 후 직사광선에 의하여 사용부위가 붉은 반점, 부어오름 또는 가려움증 등의 이상 증상이나 부작용이 있는 경우에는 전문의 등과 상담할 것 나. 상처가 있는 부위 등에는 사용을 자제할 것 다. 보관 및 취급 시 주의사항 1) 어린이의 손이 닿지 않는 곳에 보관할 것 2) 직사광선을 피해서 보관할 것 2. 그 밖에 화장품의 안전정보와 관련하여 화장품의 유형별·함유 성분별로 식품의약품안전처장이 정하여 고시하는 사항 화장품 사용할 때의 주의사항 및 알레르기 유발성분 표시에 관한 규정(2022. 4. 27. 식품의약품안전처고시 제2022-33호로 개정된 것) 제2조(그 밖에 사용할 때의 주의사항) 규칙 별표 3 제2호에 따른 “그 밖에 화장품의 안전정보와 관련하여 기재·표시하도록 화장품의 유형별·성분별로 식품의약품안전처장이 정하여 고시하는 사용할 때의 주의사항”이란 별표 1과 같다. [별표 1] 화장품의 유형과 유형별·함유 성분별 사용할 때의 주의사항 표시 문구(제2조 관련) 1. 화장품의 유형(의약외품은 제외한다) 다. 인체 세정용 제품류 1) 폼 클렌저(foam cleanser) 2) 바디 클렌저(bodycleanser) 3) 액체 비누(liquid soaps) 4) 화장 비누(고체 형태의 세안용 비누) 2. 사용할 때의 주의사항 가. 화장품 유형별 주의사항 13) 제모제(치오글라이콜릭애씨드 함유 제품에만 표시함) 라) 그 밖의 사용 시 주의사항 (3) 이 제품의 사용 전후에 비누류를 사용하면 자극감이 나타날 수 있으므로 주의하십시오. 나. 화장품 함유 성분별 주의사항