가축전염병 예방법 제48조 제1항 제3호 단서 위헌제청

제청법원의정부지방법원 고양지원 당해사건의정부지방법원 고양지원 2020가합73504 제3자이의

가축전염병 예방법(2018. 12. 31. 법률 제16115호로 개정된 것) 제48조 제1항 제3호 단서는 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항은 2025. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.

1. 사건개요 가. 당해 사건의 원고인 주식회사 ○○는 계약사육농가에 가축, 사료 등 사육자재 등을 공급하여 가축을 사육하게 하고, 사육된 가축 또는 그 가축으로부터 생산된 축산물을 계약사육농가로부터 다시 출하받는 사업인 ‘축산계열화사업’(축산계열화사업에 관한 법률 제2조 제4호 참조)을 영위하는 법인이다. 신○○는 주식회사 ○○와 돼지 위탁사육계약을 체결한 축산업자이고, 당해 사건의 피고들은 신○○의 채권자인 주식회사 □□ 및 농업협동조합중앙회이다. 나. 주식회사 ○○는 신○○와 계약기간은 2018. 11. 1.부터 2023. 10. 31.까지, 사육 두수는 1회 2,500두, 사육비는 입식되는 가축의 두(頭)당 40,000원(다만, 입식 두당 10,000원씩 매월 선지급)으로 정하는 돼지 위탁사육계약을 체결하였고, 신○○는 위 계약에 따라 주식회사 ○○로부터 자돈(새끼돼지)을 받아 이를 사육하였다. 위 계약에는 “을(신○○)은 갑(주식회사 ○○)과 계약 생산한 돼지 전량을 갑에게 출하하여야 하며, 갑은 을에게 비육돈 위탁사육비 지급기준에 의거 사육경비를 지급하여야 한다(제2조 제4호). 을이 사육하고 있는 위탁돈은 갑의 소유이며 을은 어떠한 이유로든 타인에게 양도하거나 처분 혹은 질권을 설정할 수 없다(제10조).”라는 약정이 있었다. 위 계약이 체결된 후인 2018. 12. 31. ‘가축전염병 예방법’이 개정되어, 가축의 소유자가 축산계열화사업자인 경우에는 계약사육농가의 수급권 보호를 위하여 살처분 보상금을 계약사육농가에 지급하도록 하는 제48조 제1항 제3호 단서가 신설되었다. 다. 파주시는 2019. 10.경 아프리카돼지열병 발생을 이유로 신○○가 사육하던 돼지 1,065두에 대하여 살처분 명령을 하여 그 무렵 살처분이 이루어졌다. 파주시는 위 살처분 돼지에 대한 보상금을 합계 400,688,354원으로 평가하였고, 개정된 위 조항에 따라 계약사육농가인 신○○에게 이러한 보상금의 수급권이 인정되었다. 한편, 신○○는 주식회사 ○○로부터 살처분된 가축 및 출하된 가축에 대한 사육수수료를 전부 지급받았다. 신○○는 2019. 10. 28. 파주시로부터 1차로 받은 살처분 보상금 159,750,000원을 주식회사 ○○에 송금하였고, 2020. 2. 4. 2차로 지급될 나머지 보상금 수령권한 일체를 주식회사 ○○에 위임하였다. 라. 그런데 위 2차 보상금 수급권에 대하여 신○○를 채무자로, 파주시를 제3채무자로 하여 주식회사 □□ 및 농업협동조합중앙회가 각 채권압류 및 추심명령을 받아, 위 각 추심명령이 2020. 3. 2. 파주시에 송달되었다. 그 후 주식회사 ○○는 파주시에 위 2차 보상금의 지급을 요청하였으나 파주시는 위 채권자들에 의한 위 각 추심명령이 있었다는 등의 이유로 그 지급을 거절하였다. 마. 주식회사 ○○는 2020. 6. 12. 파주시에 대한 위 2차 보상금 수급권이 자신에게 귀속됨을 주장하며 위 채권자들을 상대로 위 2차 보상금 수급권에 대한 강제집행의 불허를 구하는 제3자이의의 소를 제기하였다(의정부지방법원 고양지원 2020가합73504). 제청법원은 위 재판 계속 중 2021. 1. 22. ‘가축전염병 예방법’ 제48조 제1항 제3호 단서에 대하여 직권으로 위헌법률심판을 제청하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 ‘가축전염병 예방법’(2018. 12. 31. 법률 제16115호로 개정된 것) 제48조 제1항 제3호 단서가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항(밑줄 친 부분)은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 가축전염병 예방법(2018. 12. 31. 법률 제16115호로 개정된 것) 제48조(보상금 등) ① 국가나 지방자치단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상금을 지급하여야 한다. 3. 제20조 제1항 및 제2항 본문(제28조에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따라 살처분한 가축의 소유자. 다만, 가축의 소유자가 축산계열화사업자인 경우에는 계약사육농가의 수급권 보호를 위하여 계약사육농가에 지급하여야 한다. 3. 제청법원의 위헌법률심판 제청이유 가. 재산권 침해 심판대상조항으로 인하여, 축산계열화사업자와 계약사육농가의 내부적인 정산이 완료되기 전에 제3자인 계약사육농가의 채권자(가축의 사육과 전혀 무관한 자를 포함한다)가 계약사육농가의 국가 또는 지방자치단체에 대한 살처분 보상금 수급권을 양수하거나 위 수급권에 대하여 전부명령을 받는 경우, 축산계열화사업자는 자신이 소유한 가축의 살처분에 관한 보상금에 대하여 아무런 권리도 행사하지 못할 가능성마저 있다. 이 사건처럼 제3자가 위 보상금을 받을 권리에 대하여 추심명령을 받는 경우에도 가축의 소유자는 살처분 보상금에 대한 권리 행사에 큰 제약을 받게 된다. 심판대상조항은 살처분 보상금에 대한 위와 같은 제3자의 개입 가능성을 충분히 고려하지 않았다. 살처분 보상금 가운데 계약사육농가에 최종적으로 귀속될 금액을 초과하는 금액에 관하여도 가축의 소유자인 축산계열화사업자를 살처분 보상금 수급권의 귀속주체에서 일률적으로 배제함으로써, 살처분으로 인한 손실의 직접적 부담자인 가축의 소유자를 희생시키고 살처분된 가축에 관한 재산권과 당초 직접적 이해관계가 없었던 제3의 채권자가 뜻밖의 이익을 얻는 부당한 결과를 초래할 우려가 생기게 되었다. 축산계열화사업자는 계약사육농가에 대한 정산금 채권에 기하여 살처분 보상금 수급권에 대한 가압류 등 보전처분을 취할 수도 있겠지만, 축산계열화사업자가 아무리 빠르게 그와 같은 조치를 취한 경우라 할지라도 대부분 계약사육농가에 대한 채권자와 안분하여 배당받을 수 있게 될 뿐이다. 따라서 심판대상조항이 살처분 보상금을 받을 자에서 축산계열화사업자인 가축의 소유자를 일률적으로 배제한 것은 축산계열화사업자의 재산권을 침해한다. 나. 평등원칙 위배 축산계열화사업의 특수성, 계약사육농가의 보호 필요성 등을 감안하더라도, 심판대상조항이 축산계열화사업자인 가축의 소유자를 그 외의 가축의 소유자와 달리 살처분 보상금을 받을 자에서 전적으로 배제한 것은 합리적인 이유가 있다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 재산권 제한에 있어 축산계열화사업자인 가축의 소유자를 그 외의 가축의 소유자와 합리적인 이유 없이 차별적으로 취급하여 평등원칙에 위배된다. 4. 판단 가. 축산계열화사업과 가축의 살처분 보상금 관련 제도 개관 (1) 축산화계열화사업은 축산계열화사업자가 계약사육농가에 가축, 사료 등 사육자재 등을 공급하여 가축을 사육하게 하고, 사육된 가축 또는 그 가축으로부터 생산된 축산물을 계약사육농가로부터 다시 출하받는 사업을 말한다(축산계열화사업에 관한 법률 제2조 제4호). 축산계열화사업자와 계약사육농가는 계약 내용에 따라 계약사육농가가 축사시설 및 가축사육에 필요한 노동력을 제공하고 축산계열화사업자는 가축·사료 또는 동물의약품 등 생산재를 무상으로 공급한 후 사육 결과에 대하여 계약사육농가에 사육비(사육수수료 포함), 생산장려금 등을 지급하는 방식을 취하거나, 계약사육농가가 축산계열화사업자로부터 가축·사료 또는 동물용의약품 등 생산재를 외상으로 공급받아 가축을 사육하고 축산계열화사업자는 사육된 가축을 계약사육농가로부터 구매하면서 가축대금에서 위 외상대금을 상계하는 방식을 취할 수 있다. 이와 같이 계약 내용에 따라 세부적인 방식은 다르더라도 가축의 사육 결과 축산계열화사업자는 사육된 가축의 대금 상당액에서 사육비 등 농가지급금을 뺀 나머지를, 계약사육농가는 사육비 등 농가지급금을 각 얻게 된다. 그런데 ‘가축전염병 예방법’에 따라 가축을 살처분하게 되면, 계약의 내용과 살처분 경위 등에 따라 최종적인 부담의 내용이 다소 달라질 수 있더라도 축산계열화사업자는 사육된 가축의 대금 상당액에서 사육비 등 농가지급금을 뺀 나머지를, 계약사육농가는 사육비 등 농가지급금을 얻지 못하는 경제적 가치의 손실을 입게 되는 것이 일반적이다. 그런데 계약사육농가는 대체로 축산계열화사업자에 비해 교섭력이 낮아 축산계열화사업자와 계약사육농가 사이에는 이익의 분배를 둘러싼 갈등이 발생하기도 하였는바, 특히 계약사육농가가 위탁사육하던 중 가축이 살처분되었을 때, 보상금의 정산 과정에서 축산계열화사업자가 부당하게 자신이 제공하였던 사료값과 새끼가축의 가격을 높여 보상금 중에서 정당하게 받아야 할 금액보다 더 많은 금액을 수취하고 나머지 금액만을 계약사육농가에 지급하는 등의 불공정한 거래행태가 빈번하였다. 이렇게 축산계열화사업자에 비해 열세에 있는 계약사육농가를 보호하기 위해, ‘축산계열화사업에 관한 법률’(이하 ‘축산계열화법’이라 한다)은 2019. 1. 15. 법률 제16234호 개정을 통하여 ① 살처분 명령의 이행 의무와 책임에 관한 사항, 살처분 보상금의 수령에 관한 사항 등이 포함된 계약서의 작성 및 교부 의무에 관한 조항(제7조 제1항, 제2항), ② 살처분 보상금이 지급된 경우 사육수수료 등 농가지급금의 지급기일 의제에 관한 조항(제8조 제4항, 제5항), ③ 살처분 보상금을 부당하게 지급 또는 정산하여 계약사육농가에 불이익을 주는 행위를 금지하는 축산계열화사업자의 준수사항에 관한 조항(제9조 제1항 제2호) 등을 신설하였다. 또한, 축산계열화사업자가 위 ① 또는 ③을 위반한 경우 각각 5천만 원 내지 3천만 원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하였다(제37조 제1항 제3호, 제2항 제1호). (2) 시장·군수·구청장은 농림축산식품부령으로 정하는 제1종 가축전염병이 퍼지는 것을 막기 위하여 필요하다고 인정하면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 가축전염병에 걸렸거나 걸렸다고 믿을 만한 역학조사·정밀검사 결과나 임상증상이 있는 가축의 소유자에게 그 가축의 살처분을 명하여야 한다(가축전염병 예방법 제20조 제1항 본문 참조). 국가나 지방자치단체는 가축을 살처분한 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상금을 지급하여야 하는데, 살처분 보상금은 살처분한 날을 기준으로, 살처분한 가축의 평가액(이하 ‘가축평가액’이라 한다)의 전액으로 하되, 다만, 돼지열병 또는 브루셀라병(소의 경우만 해당한다) 감염가축이 발견된 농가에 대해서는 가축평가액의 100분의 80에 해당하는 금액을 지급한다(가축전염병 예방법 시행령 제11조 제1항 [별표 2] 1. 마. 참조). (3) 통상적인 돼지 위탁사육계약에서, 계약사육농가는 자돈(새끼돼지)과 사료, 약품비 등 생산요소를 무상으로 지원받고 사육한 후 비육돈을 축산계열화사업자에게 인도한다. 축산계열화사업자는 돼지의 소유권을 보유하며, 계약사육농가의 노동력 투입에 대한 보수로 기본 사육수수료를 지급하고, 추가로 사육성적에 따라 사료효율·육성률·시세 장려금을 지급한다. 축산계열화사업자가 부담하는 비용인 사료비와 가축비용은, 무게 100㎏의 비육돈을 생산하기 위한 비용 중에서 평균적으로 75.9%를 차지하는 것으로 조사되었다(한국축산경제연구원, 2020년 기준 비육돈 사육비 항목별 비중 통계 참조). 돼지의 경우 육성돈(31㎏ 초과～60㎏ 이하) 내지 비육돈(61㎏ 초과)이 살처분되었을 때의 보상금 가축평가액의 상한선은, 자돈가격(30㎏ 기준)과 (당해체중-30㎏)× [110㎏당 비육돈 농가수취가격-자돈가격(30㎏ 기준)]/80에 해당하는 금액을 합한 금액이므로, 살처분될 당시 돼지의 무게에 따라 보상금의 평가액이 결정되는 구조이다[살처분 가축 등에 대한 보상금 등 지급요령(2019. 6. 27. 농림축산식품부고시 제2019-28호로 개정된 것) 제4조, 별표 1 참조]. 나. 쟁점의 정리 (1) 심판대상조항은 축산계열화사업자가 가축의 소유자인 경우에는 축산계열화사업자가 아니라 계약사육농가에 살처분 보상금을 지급하도록 규정하고 있어, 가축의 소유자인 축산계열화사업자의 재산권이 제한된다. (2) 한편, 제청법원의 제청이유 중 평등원칙 위반의 주된 취지는, 심판대상조항은 축산계열화사업자가 가축의 소유자인 경우를 그 외의 가축의 소유자와 차별적으로 취급하고 있다는 것이다. 그런데 이렇게 가축의 소유자 가운데 축산계열화사업 유형의 사육과 그 외 사육유형 사이에 살처분 보상금 수급권의 귀속을 달리하는 것이 평등원칙에 위배되는지 여부는 결국, 축산계열화사업자에게 살처분 보상금 수급권을 배제한 것이 그의 재산권을 침해하는지 여부를 판단하는 것과 다르지 않다. 따라서 심판대상조항에 대해서는 재산권 침해 여부를 살펴보는 것 외에, 평등원칙 위배 여부를 별도로 판단하지 않는다. 다. 재산권 침해 여부 (1) 살처분의 법적 성격과 심사기준 가축의 살처분으로 인한 재산권의 제약은 헌법 제23조 제3항에 따라 보상을 요하는 수용에 해당하지 않고, 가축의 소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 범위에 속한다(헌재 2014. 4. 24. 2013헌바110 참조). 그러나 헌법 제23조 제1항 및 제2항에 따라 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 법률조항이라 하더라도 권리자에게 수인의 한계를 넘어 가혹한 부담이 발생하는 예외적인 경우에는 이를 완화하는 보상규정을 두어야 한다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등 참조). 이러한 조정적 보상의 일환으로 ‘가축전염병 예방법’은 가축을 살처분한 경우에는 원칙적으로 가축의 소유자에게 보상금을 지급하도록 하고 있는데, 다만 심판대상조항에 따라 가축의 소유자가 축산계열화사업자인 경우에는 보상금 수급권이 계약사육농가에게 인정된다. 결국 심판대상조항으로 인하여 축산계열화사업자는 계약사육농가와의 정산과정을 거쳐야 보상금을 수령할 수 있게 되므로, 살처분에 따른 실제 보상이 이루어지기까지 수반되는 절차적 부담 또는 계약사육농가 측의 정산불능에 따른 위험 등이 늘어나게 되었다. 입법자에게는 헌법적으로 가혹한 부담의 조정이란 ‘목적’을 달성하기 위하여 어떠한 ‘방법’으로 보상하여 가혹한 부담을 완화·조정할 것인가를 선택함에 있어서는 광범위한 형성의 자유가 부여된다(헌재 2015. 10. 21. 2014헌바170; 헌재 2020. 9. 24. 2018헌마1163 참조). 그렇다 하더라도 이렇게 축산계열화사업자가 가축 소유자인 경우 심판대상조항으로 개정되기 전의 조정적 보상조치와 달리 그에게는 추가적인 절차적 부담 내지 정산불능의 위험을 감수하게 한다면, 그로 인해 더 이상 그의 재산권 제한이 합헌적으로 조정되지 못하여 재산권의 침해로까지 이르게 되는지를 살펴볼 필요가 있다. 따라서 심판대상조항이 재산권을 침해하는지 여부는 조정적 보상조치의 규율에 관하여 입법자가 갖는 입법형성재량의 한계를 일탈하였는지 여부로 심사하기로 한다. (2) 이 사건의 경우 (가) 앞서 본 바와 같이 ‘가축전염병 예방법’에 따라 가축을 살처분하게 되면 계약의 내용과 살처분 경위 등에 따라 최종적인 부담의 내용이 달라질 수 있더라도 축산계열화사업자는 사육된 가축의 대금 상당액에서 사육비 등 농가지급금을 뺀 나머지를, 계약사육농가는 사육비 등 농가지급금을 얻지 못하는 경제적 가치의 손실을 입게 되는 것이 일반적이다. 그런데 축산계열화사업자는 가축의 소유권이 자신에게 있는 만큼 담보권을 설정할 수 없으므로, 살처분 보상금 중 그가 정산받아야 할 몫을 보전하기 위해서 살처분 보상금 수급권에 대하여 물상대위 등 대세효 있는 사전적 보호조치를 취할 방법은 없고, 가압류 등의 보전처분만 취할 수 있다. 그 결과 당해 사건처럼 계약사육농가의 채권자가 축산계열화사업자의 보상금 수령 전에 먼저 보상금 수급권에 대하여 압류하여 전부명령 또는 추심명령을 받을 경우 축산계열화사업자보다 앞서 채권의 변제를 받을 수 있게 되는 등 계약사육농가의 채권자가 계약사육농가의 손실에 상응하는 몫을 넘는 보상금 즉, 축산계열화사업자의 손실에 상응하는 몫의 보상금으로 예상하지 않은 이익을 얻게 된다. 또한, 축산화계열화사업자가 보전처분으로 가압류를 했더라도 계약사육농가의 채권자와 동순위에서 살처분 보상금을 안분배당받게 되므로, 그러한 방법으로는 축산계열화사업자가 보상금 중 자신의 손실에 상응하는 몫 전부를 받기 어렵다. 아무리 축산계열화사업자가 계약사육농가와 살처분 보상금 정산에 관한 사항을 자유롭게 협의하여 정할 수 있고, 그 외에도 추가적 담보 요구, 계속적 거래관계에서 새로이 발생할 농가지급금 채무에서 정산 받지 못한 보상금만큼을 공제하는 방식 등을 활용할 수 있다고 하더라도, 이러한 보완수단은 계약사육농가의 선의와 경제력 등이 뒷받침되어야 실현될 수 있으므로, 살처분 보상금 수급권이 계약사육농가에게만 귀속하도록 법정되어 있는 한, 축산계열화사업자는 그가 입은 재산상 부담을 완화하는 데에 한계가 있다. (나) 특히, 당해 사건에서 문제된 것은 돼지 위탁사육의 경우인데, 양돈업은 90% 이상 계열화가 진행된 양계업에 비해 전체적인 계열화 진행 비율이 14.5%로 아직 낮고(2016년 공정거래위원회 통계 참조), 시장에서의 지배력 있는 축산계열화사업자가 출현하였다고 보기 어려운 상황이다. 양돈업을 영위하는 축산계열화사업자는 양계업에서의 축산계열화사업자처럼 다수의 계약사육농가와 위탁사육계약을 맺은 대기업이 아닌 영세업체인 경우가 많고, 따라서 계약사육농가에 비해 우월한 교섭력을 행사한다고 보기 어려운 경우도 많다. 그뿐만 아니라 경우에 따라서는 당해 사건에서와 같이 살처분된 가축에 대한 사육수수료는 계약사육농가에게 전부 지급되었던 상황임에도 축산계열화사업자는 살처분 보상금을 지급받지 못하는 사례도 있다. 심판대상조항은 가축의 종류, 개별 당사자 간의 계약 내용 및 그 이행 등과 무관하게 일률적으로 적용되어 계약사육농가의 농가지급금 수급권 보호를 위해 법률로 개입하여야 할 필요가 없는 부분까지도 규율하고 있음이 분명하다. (다) 살처분 보상금의 분배는 대상 가축의 살처분으로 인하여 입은 경제적 가치의 손실에 비례하여야 함에도 심판대상조항에 따라 계약사육농가만이 가축의 살처분으로 인한 경제적 가치의 손실을 완전히 회복할 수 있도록 하는 것은, 열세에 놓인 계약사육농가가 갖는 교섭력의 불균형을 시정하기 위하여 필요한 정도를 넘어서는 개입이다. 심판대상조항이 계약사육농가의 보상금 수급 이후 당사자 간의 정산을 통한 축산계열화사업자로의 분배를 금지하지 않고 있다는 점은, 축산계열화사업자가 이러한 불이익을 살처분 대상 가축의 소유자로서 수인하여야 한다고 정당화하기에 부족하다. 계약사육농가뿐 아니라 축산계열화사업자 역시 축산업 발달의 중요한 축을 맡고 있으므로, 계약사육농가의 수급권 보호에만 일방적으로 치중한 나머지 축산계열화사업자의 재산권 보호가 간과되어서는 안 된다. (라) 다만, 그렇다고 하여 살처분 보상금을 이전과 같이 가축의 소유자인 축산계열화사업자에게 일괄하여 지급하는 방식으로 회귀할 경우, 교섭력이 약한 일부 계약사육농가의 수급권 보호에 다시 상당한 지장이 생길 수 있다. 이처럼 당사자 간의 사후 정산을 전제로 살처분 보상금을 축산계열화사업자나 계약사육농가 중 어느 일방에게만 전부 지급하는 방식을 택하는 이상 늘 상대방의 도산·제3자의 압류 등으로 인한 정산불능 내지 채무불이행, 교섭력의 우위를 이용한 불공정한 정산행위 등의 부작용이 있을 수 있다. 그 외에도 보상금 수령 이후 항상 다시 정산절차를 거쳐야 함에 따른 분쟁 발생 등 사회적 거래비용이 불필요하게 증가한다. (마) 살처분 보상금을 대상 가축의 소유자인 축산계열화사업자와 계약사육농가에게 개인별로 지급함으로써 대상 가축의 살처분으로 인한 각자의 경제적 가치의 손실에 비례한 보상을 실시하는 것은 입법기술상으로 불가능하지 않다. 가령 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제64조에서는 토지 수용보상금을 토지소유자 및 관계인(사업시행자가 취득하거나 사용할 토지에 관하여 지상권·지역권·전세권·저당권·사용대차 또는 임대차에 따른 권리 또는 그 밖에 토지에 관한 소유권 외의 권리를 가진 자나 그 토지에 있는 물건에 관하여 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자)에게 개인별로 보상하도록 규정하고 있고, 같은 법 제77조 및 같은 법 시행규칙 제48조 제4항에서는 농지의 수용으로 인해 발생한 영농손실을 농지의 소유자 및 경작자에게 각각 나누어 보상하는 방안을 두고 있다. 이와 유사하게 축산계열화사업자와 계약사육농가에게 계약서와 각자가 지출한 비용 내역 등을 제출하도록 하여, 살처분 보상금 중에서 사육비와 장려금 등 농가지급금(축산계열화법 제2조 제7호 참조)에 상응하는 부분은 계약사육농가에게 지급하고, 그 나머지는 가축의 소유자인 축산계열화사업자에게 지급하는 방안을 마련할 수 있을 것이다. (바) 이러한 사정들을 종합하면, 축산계열화사업자가 가축의 소유자라 하여 살처분 보상금을 오직 계약사육농가에게만 지급하는 방식은 축산계열화사업자에 대한 재산권의 과도한 부담을 완화하기에 적절한 보상조치라고 할 수 없다. 따라서 심판대상조항은 입법형성재량의 한계를 벗어나 가축의 소유자인 축산계열화사업자의 재산권을 침해한다. 라. 헌법불합치결정의 필요성 심판대상조항의 위헌성은 살처분 보상금 중에서 가축의 소유자인 축산계열화사업자에게 지급되어야 하는 몫까지도 계약사육농가에게 지급한다는 점에 있다. 그런데 심판대상조항에 대하여 단순위헌결정을 하게 되면, 가축의 소유자인 축산계열화사업자에게 살처분 보상금이 전액 지급되는 불합리한 결과가 발생한다. 나아가 보상금을 축산계열화사업자와 계약사육농가에게 개인별로 나누어 지급하기 위해서는 그들이 시장·군수 등에게 제출할 각자의 지출비용 등 대상 가축의 살처분으로 인한 경제적 가치의 손실 내역에 관하여 세부적인 사항과 절차를 마련하여야 하며, 입법자는 의견 수렴을 거쳐 이를 입법으로 구체화할 필요가 있다. 이러한 점들을 고려하면, 심판대상조항에 대하여는 단순위헌결정을 하는 대신 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속 적용을 명하는 헌법불합치결정을 선고함이 타당하다. 입법자는 가능한 한 빠른 시일 내에 개선입법을 하여야 할 의무가 있고, 2025. 12. 31.까지 개선입법이 이루어지지 않으면 심판대상조항은 그 다음 날부터 효력을 상실한다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 합치되지 아니하나 2025. 12. 31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 계속 적용하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 정정미, 재판관 정형식의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다. 6. 재판관 정정미, 재판관 정형식의 반대의견 우리는 법정의견과 달리 심판대상조항이 축산계열화사업자의 재산권을 침해하지 아니하여 헌법에 위반되지 아니한다고 생각하므로, 다음과 같이 의견을 밝힌다. 가. 재산권 침해 여부 (1) 살처분으로 인한 재산권의 제약은 가축 소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 범위에 속하고, 재산권의 사회적 제약을 구체화하는 법률조항이라 하더라도 권리자에게 수인의 한계를 넘어 가혹한 부담이 발생하는 예외적인 경우에는 이를 완화하는 보상규정을 두어야 하는바, 이러한 가혹한 부담의 조정이란 ‘목적’을 달성하기 위하여 이를 완화·조정할 수 있는 ‘방법’의 선택에 있어서는 광범위한 형성의 자유가 부여된다는 점은 법정의견과 같다. (2) 살처분은 가축의 소유자의 입장에서는 가축에 대한 소유권을 더 이상 행사할 수 없다는 점에서 수인한도를 넘는 가혹한 부담임이 분명하고, 이에 따라 구 ‘가축전염병 예방법’(2018. 12. 31. 법률 제16115호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 가축의 소유자에게 보상금을 지급하도록 규정하고 있었다(제48조 제1항 제3호 참조). 그런데 가축의 소유자가 스스로 그 소유의 가축을 사육하지 아니하고 사육농가와 사이에 계약을 체결하여 사육농가로 하여금 가축을 사육하여 그 가축 또는 가축으로부터 생산된 축산물을 출하하도록 하는 방식을 취할 경우에는, 살처분으로 인한 재산권의 제약은 가축의 소유자에 해당하는 축산계열화사업자뿐만 아니라 축산계열화사업자와 계약을 체결하여 가축을 사육하는 사육농가에 대하여도 이미 위탁사육계약을 맺은 대상 가축의 멸실로 인한 위탁수수료와 성과급채권의 상실, 방역조치로 인한 시설 사용제한의 측면에서 발생할 수밖에 없다. 종래의 구 ‘가축전염병 예방법’은 살처분에 따른 보상금을 가축의 소유자에게만 지급하도록 함으로써 계약사육농가의 재산권에 가해지는 제약은 오로지 축산계열화사업자와의 계약관계에 따른 정산 등을 통하여 사적자치의 원리에 따라 해결하도록 하였다. 그러나 살처분 보상금 중 자신의 몫을 분배받기 위하여 계약사육농가가 축산계열화사업자를 상대로 취할 수 있는 수단은 제한적이다. 계약사육농가가 살처분 보상금 중에서 정산 받아야 할 자신의 농가지급금 채권을 보전하기 위해 축산계열화사업자 소유의 가축에 미리 동산 양도담보권을 설정하고, 양도담보권자로서 살처분 보상금에 물상대위를 하는 대처방식은 계약사육농가의 낮은 교섭력으로는 사실상 이루어지지 못하는 실정이다. 또한, 주로 양계업의 사례이기는 하나 축산계열화사업자가 계약사육농가에게 불공정한 살처분 보상금 정산을 한 관행으로 인해 피해를 입은 사례들이 존재하며, 이는 축산업이 존속하고 발전하는 데 상당한 지장이 된다. 이러한 현실에서는, 계약사육농가의 농가지급금 수급권을 법으로 보호할 필요성이 특별히 크다. 축산계열화법에서 마련한 계약사육농가의 보호조치로서 축산계열화사업자의 계약서 작성·교부 의무(제7조 제1항, 제2항 참조)나 살처분 보상금의 부당정산 행위 금지(제9조 제1항 제2호 참조) 및 위반 시 과태료 부과(제37조 제1항 제3호, 제2항 제1호 참조), 살처분 보상금이 지급된 경우 농가지급금 지급기일을 의제하는 것(제8조 제4항, 제5항 참조) 등이 있다고 하여도 이는 모두 사후적인 규제로서, 가축 살처분에 따른 농가지급금 정산이 이루어지는 단계에서 계약사육농가의 농가지급금 수급권을 보호하기에는 충분하지 않다. 이러한 사정에 따른 반성적 고려에서 입법자는 이 사건 심판대상조항을 신설하였다고 보인다. (3) 물론 살처분 보상금을 축산계열화사업자나 계약사육농가 어느 일방에 지급하는 방식이 아니라 정산절차를 법으로 정하는 방식을 상정할 수 있으나 이러한 방식은 위탁사육계약에 따라서는 계약사육농가에게 사육수수료를 일부 또는 전부 선 지급하는 형태도 있는 등 개별 당사자마다 처한 사정이 달라 법으로 일일이 정하기 어렵고, 법으로 정한다 하여도 실제로 그에 따른 정산이 원활하게 이루어지도록 감독하기는 더욱 어렵다. 법률이 이처럼 예측하기 어려운 법률관계에 개입하여 계약사육농가와 축산계열화사업자 간 보상금의 정산을 미리 규정할 경우 획일적이고 현실성 없는 정산규정으로 말미암아 보상의 실효성을 떨어뜨릴 수 있고, 구상문제 등을 일으켜 새로운 분쟁을 초래하게 될 수 있다(헌재 2020. 4. 23. 2018헌가17 참조). 심판대상조항에 따르더라도 축산계열화사업자는 여전히 계약사육농가와의 정산과정을 거쳐 그의 경제적 손실을 만회할 수 있다. 또한, 축산계열화사업자는 사전에 계약사육농가와 협의하여 보상금에 관한 수급권을 양도하고 계약사육농가가 시장·군수 등에게 통지하도록 하거나, 계약사육농가의 정산불능에 대비하여 보증인이나 농장 부지 및 시설에 기한 물적 담보 등의 추가적 담보를 요구하는 방식으로도 대처할 수 있다. 한편, 당해 사건과 같이 계약사육농가가 자신이 가진 살처분 보상금 수급권을 양도하는 의미에서 살처분 보상금 수령권한을 축산계열화사업자에게 위임하였더라도, 이를 시장·군수 등에게 통지하거나 축산계열화사업자가 보상금을 수령하기 전에 계약사육농가의 채권자가 보상금 수급권에 대하여 압류하고 전부·추심명령을 받으면, 축산계열화사업자는 보상금을 수령하지 못할 수 있다. 그러나 그 경우에도 위탁사육계약은 대체로 1년 이상의 장기간으로 이루어진다는 점에서 축산계열화사업자는 계약사육농가와 계속적 거래관계에 따른 사육수수료 등의 농가지급금 지급채무가 또다시 발생하므로, 추후에 계약사육농가에 대하여 새로이 발생한 채무에서 정산받지 못한 보상금의 몫만큼을 공제함으로써 정산불능을 해결할 수도 있다. 아직 양돈업에서는 축산계열화사업자의 불공정행위가 양계업만큼 심각하게 대두되고 있지는 않다고 하나, 닭·오리·돼지·소 등 가축의 종류별 적용양상이 다르다 하여 이를 일일이 법률에 반영하기란 어렵기 때문에 심판대상조항과 같은 방식이 현저히 합리성을 결여하였다고 보기는 어렵다. (4) 국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다(헌법 제119조 제2항 참조). 또한 앞에서 본 바와 같이 살처분으로 인한 재산권의 제약은 헌법 제23조 제1항 및 제2항에 따라 가축의 소유자인 축산계열화사업자가 수인해야 하는 사회적 제약에 속하고, 입법자가 이러한 소유권의 상실이라는 가혹한 부담을 완화·조정함에 있어서는 광범위한 입법형성의 자유가 부여된다. 입법자는 이 사건 심판대상조항을 신설함으로써 가축의 소유자가 축산계열화사업자인 경우에는 살처분 보상금 수급권의 귀속을 계약사육농가로 변경하면서 그 후속절차를 당사자 간의 계약에 맡기는 방법을 통해, 상충하는 권리 사이의 조정이 더 수월해지고 이로써 계약사육농가의 농가지급금 수급권 보호와 가축 소유자의 재산권에 가해진 부담 완화를 다 같이 실현할 수 있다고 판단한 것으로 보인다. 앞에서 본 바와 같이 축산계열화사업자는 다양한 방식으로 계약사육농가의 정산불능 위험에 대응할 수 있다는 점을 고려하면, 심판대상조항은 축산계열화사업자에게 가해진 재산권의 부담을 합헌적으로 조정하고 있다. 나. 결론 따라서 심판대상조항은 축산계열화사업자의 재산권을 침해하지 않으므로, 헌법에 위반되지 아니한다. 재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식 [별지] 관련조항 구 가축전염병 예방법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되고, 2020. 2. 4. 법률 제16934호로 개정되기 전의 것) 제20조(살처분 명령) ① 시장·군수·구청장은 농림축산식품부령으로 정하는 제1종 가축전염병이 퍼지는 것을 막기 위하여 필요하다고 인정하면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 가축전염병에 걸렸거나 걸렸다고 믿을 만한 역학조사·정밀검사 결과나 임상증상이 있는 가축의 소유자에게 그 가축의 살처분(殺處分)을 명하여야 한다. 다만, 우역, 우폐역, 구제역, 돼지열병, 아프리카돼지열병 또는 고병원성 조류인플루엔자에 걸렸거나 걸렸다고 믿을 만한 역학조사·정밀검사 결과나 임상증상이 있는 경우에는 그 가축이 있거나 있었던 장소를 중심으로 그 가축전염병이 퍼지거나 퍼질 것으로 우려되는 지역에 있는 가축의 소유자에게 지체 없이 살처분을 명할 수 있다. 가축전염병 예방법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제20조(살처분 명령) ② 시장·군수·구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 가축방역관에게 지체 없이 해당 가축을 살처분하게 하여야 한다. 다만, 병성감정이 필요한 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 기간의 범위에서 살처분을 유예하고 농림축산식품부령으로 정하는 장소에 격리하게 할 수 있다. 1. 가축의 소유자가 제1항에 따른 명령을 이행하지 아니하는 경우 2. 가축의 소유자를 알지 못하거나 소유자가 있는 곳을 알지 못하여 제1항에 따른 명령을 할 수 없는 경우 3. 가축전염병이 퍼지는 것을 막기 위하여 긴급히 살처분하여야 하는 경우로서 농림축산식품부령으로 정하는 경우 축산계열화사업에 관한 법률(2019. 1. 15. 법률 제16234호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 4. “축산계열화사업”(이하 “계열화사업”이라 한다)이란 제5호에 따른 축산계열화사업자가 제6호에 따른 계약사육농가에게 가축, 사료 등 사육자재 등을 공급하여 가축을 사육하게 하고, 사육된 가축 또는 그 가축으로부터 생산된 축산물을 계약사육농가로부터 다시 출하받는 사업을 말한다. 7. “농가지급금”이란 명목이나 지급형태와 관계없이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 대가를 말한다. 가. 가축비(부대비용을 포함한다), 사육비(사육수수료를 포함한다), 사료 등 사육자재비, 가축 또는 축산물의 생산장려금 등으로 계약농가가 사육·출하하는 가축 또는 축산물에 대하여 계열화사업자가 계약농가에 지급하는 대가 나. 계열화사업자가 계약농가와의 계약에 의하여 계열화사업에 관한 지원·교육, 보상금 및 그 밖의 사항에 대하여 계약농가에 정기적 또는 비정기적으로 지급하는 대가로서 농림축산식품부령으로 정하는 것 제7조(계약서의 작성 등) ① 계열화사업자가 계약농가와 가축의 사육과 관련된 계약을 체결하는 즉시 계약농가에게 제2항 각 호의 사항이 명시된 계약서(「전자문서 및 전자거래 기본법」 제2조 제1호에 따른 전자문서를 포함한다. 이하 같다)를 교부하여야 한다. ② 제1항의 계약서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 9.「가축전염병 예방법」 제20조에 따른 살처분 명령의 이행 의무와 책임에 관한 사항 10.「가축전염병 예방법」 제48조에 따른 살처분 보상금의 수령에 관한 사항 제8조(비용의 지급 등) ④ 농가지급금의 지급기일은 가축 또는 축산물의 출하를 완료한 날(가축의 폐사 등으로 「가축전염병 예방법」 제48조 제1항 제3호에 따른 보상금 및 「농어업재해보험법」 제2조 제5호에 따른 보험금이 지급된 경우에는 그 지급일)부터 영업일 기준으로 20일 이내에서 최단기간으로 정하여야 한다. 다만, 천재지변 등 불가피한 경우에는 계약농가와 계열화사업자 간의 협의에 의하여 20일을 초과할 수 있다. ⑤ 제4항 본문을 위반하여 농가지급금의 지급기일을 정하지 아니하거나 영업일 기준 20일을 초과하여 정한 경우에는 가축 또는 축산물의 수령일(가축의 폐사 등으로 「가축전염병 예방법」 제48조 제1항 제3호에 따른 보상금 및 「농어업재해보험법」 제2조 제5호에 따른 보험금이 지급된 경우에는 그 지급일)을 지급기일로 정한 것으로 본다. 제9조(준수사항) ① 계열화사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 계약농가와 계열화사업자가 대등한 지위에서 상호 보완적으로 발전할 수 있는 상생의 관계를 저해할 우려가 있는 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 부당하게 가축, 사료 등 사육자재를 공급하거나 계약농가로부터 가축 또는 축산물을 출하받아 계약농가에게 불이익이 되는 행위 2. 제2조 제7호에 따른 농가지급금, 「가축전염병 예방법」 제48조 제1항 제3호에 따른 보상금 및「농어업재해보험법」제2조 제5호에 따른 보험금을 부당하게 지급 또는 정산하여 계약농가에게 불이익을 주는 행위 3. 계열화사업 계약 관련 부당한 요구, 계약의 변경 또는 불이행으로 계약농가에게 불이익을 주는 행위 제37조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 위반행위를 한 계열화사업자에게는 5천만 원 이하의 과태료를 부과한다. 3. 제9조 제1항을 위반한 자 ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 위반행위를 한 계열화사업자에게는 3천만 원 이하의 과태료를 부과한다. 1. 제7조 제1항을 위반하여 계약서를 작성하지 아니하거나 계약농가에게 계약서를 주지 아니한 자 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제64조(개인별 보상) 손실보상은 토지소유자나 관계인에게 개인별로 하여야 한다. 다만, 개인별로 보상액을 산정할 수 없을 때에는 그러하지 아니하다. 제77조(영업의 손실 등에 대한 보상) ② 농업의 손실에 대하여는 농지의 단위면적당 소득 등을 고려하여 실제 경작자에게 보상하여야 한다. 다만, 농지소유자가 해당 지역에 거주하는 농민인 경우에는 농지소유자와 실제 경작자가 협의하는 바에 따라 보상할 수 있다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2013. 4. 25. 국토교통부령 제5호로 개정된 것) 제48조(농업의 손실에 대한 보상) ④ 자경농지가 아닌 농지에 대한 영농손실액은 다음 각 호의 구분에 따라 보상한다. 1. 농지의 소유자가 해당 지역(영 제26조 제1항 각 호의 어느 하나의 지역을 말한다. 이하 이 조에서 같다)에 거주하는 농민인 경우 가. 농지의 소유자와 제7항에 따른 실제 경작자(이하 “실제 경작자”라 한다)간에 협의가 성립된 경우 : 협의내용에 따라 보상 나. 농지의 소유자와 실제 경작자 간에 협의가 성립되지 아니하는 경우에는 다음의 구분에 따라 보상 1) 제1항에 따라 영농손실액이 결정된 경우: 농지의 소유자와 실제 경작자에게 각각 영농손실액의 50퍼센트에 해당하는 금액을 보상 2) 제2항에 따라 영농손실액이 결정된 경우: 농지의 소유자에게는 제1항의 기준에 따라 결정된 영농손실액의 50퍼센트에 해당하는 금액을 보상하고, 실제 경작자에게는 제2항에 따라 결정된 영농손실액 중 농지의 소유자에게 지급한 금액을 제외한 나머지에 해당하는 금액을 보상 2. 농지의 소유자가 해당 지역에 거주하는 농민이 아닌 경우 : 실제 경작자에게 보상