국민연금법 부칙 제2조 위헌제청

제청법원대구지방법원 제청신청인이○○ 당해사건대구지방법원 2019구합22882 분할연금지급에 따른 연금액 변경처분 취소 등 청구

1. 국민연금법 부칙(2017. 12. 19. 법률 제15267호) 제2조는 헌법에 합치되지 아니한다. 2. 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 입법자가 개정할 때까지 위 법률조항의 적용을 중지하여야 한다. 3. 입법자는 2025. 12. 31.까지 위 법률조항을 개정하여야 한다.

1. 사건개요 가. 헌법재판소는 2016. 12. 29. 2015헌바182 결정으로, 별거나 가출 등으로 실질적인 혼인관계가 존재하지 아니하여 연금 형성에 기여가 없는 이혼배우자에 대해서까지 법률혼 기간을 기준으로 분할연금 수급권을 인정하는 구 국민연금법(2011. 12. 31. 법률 제11143호로 개정되고, 2017. 12. 19. 법률 제15267호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항(이하 ‘구법 조항’이라 한다)은 노령연금 수급권자의 재산권을 침해하여 헌법에 합치되지 아니한다고 결정하면서, 구법 조항에 대하여 2018. 6. 30.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용을 명하였다(이하 ‘종전 헌법불합치결정’이라 한다). 2017. 12. 19. 법률 제15267호로 개정된 국민연금법은 혼인 기간을 ‘배우자의 가입기간 중의 혼인 기간으로서 별거, 가출 등의 사유로 인하여 실질적인 혼인관계가 존재하지 아니하였던 기간을 제외한 기간을 말한다’고 규정하고(제64조 제1항, 이하 ‘신법 조항’이라 한다) 혼인 기간의 인정 기준 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하였다(같은 조 제4항). 개정 국민연금법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행하되, 제64조 제1항 및 제4항의 개정규정은 법 시행 후 최초로 분할연금 지급 사유가 발생한 경우부터 적용하는 것으로 규정하였다(부칙 제1조, 제2조). 나. 제청신청인과 김○○은 1986. 7. 2. 혼인신고를 하였으나 약 2개월 후부터 서로 연락을 두절한 상태에서 별거하였다. 제청신청인은 총 218개월 동안 국민연금 가입자격을 유지하다가 55세가 된 2011. 10. 10. 노령연금 수급권을 취득하여 2012. 1.경부터 노령연금을 지급받아 왔다. 제청신청인은 종전 헌법불합치결정 이후인 2017. 5. 30. 김○○을 상대로 이혼청구의 소를 제기하였고, 제청신청인과 김○○은 2017. 10. 28. ‘제청신청인과 김○○은 이혼하고, 제청신청인은 김○○에게 위자료와 재산분할로 1,000만 원을 지급하며, 향후 상대방에 대하여 위에서 정한 것 외에는 이 사건 이혼과 관련하여 위자료, 재산분할 등 어떠한 금전적 청구를 하지 아니한다’는 내용의 화해권고결정이 확정되어 이혼하였다[부산가정법원 2017드단205215(본소), 2017드단208214(반소)]. 다. 김○○은 2019. 4.경 국민연금공단에 구법 조항에 따라 분할연금의 지급을 청구하였다. 국민연금공단은 2019. 4. 19. 김○○에게 분할연금 지급 사유가 발생한 다음 달인 2017. 11.분부터의 분할연금(분할비율 50%)을 지급하기로 결정하고, 이에 따라 제청신청인의 노령연금액을 월 662,150원에서 월 331,070원으로 감액하는 결정을 하였다. 국민연금공단은 2019. 5. 7. 제청신청인에 대하여 분할연금 지급으로 인한 소급환수금 5,363,830원을 부과하였다. 라. 제청신청인은 2019. 6. 5. 국민연금공단을 상대로 위 연금액 변경처분과 환수금 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으며(대구지방법원 2019구합22882), 위 소송 계속 중 위헌법률심판제청신청을 하였다. 제청법원은 2019. 10. 29. 제청신청인의 신청을 받아들여 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다(대구지방법원 2019아10396). 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 국민연금법 부칙(2017. 12. 19. 법률 제15267호) 제2조가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 국민연금법 부칙(2017. 12. 19. 법률 제15267호) 제2조(분할연금 수급권자 등에 관한 적용례) 제64조 제1항 및 제4항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 분할연금 지급 사유가 발생한 경우부터 적용한다. [관련조항] 구 국민연금법(2011. 12. 31. 법률 제11143호로 개정되고, 2017. 12. 19. 법률 제15267호로 개정되기 전의 것) 제64조(분할연금 수급권자 등) ① 혼인 기간(배우자의 가입기간 중의 혼인 기간만 해당한다. 이하 같다)이 5년 이상인 자가 다음 각 호의 요건을 모두 갖추면 그때부터 그가 생존하는 동안 배우자였던 자의 노령연금을 분할한 일정한 금액의 연금(이하 “분할연금”이라 한다)을 받을 수 있다. 1. 배우자와 이혼하였을 것 2. 배우자였던 사람이 노령연금 수급권자일 것 3. 60세가 되었을 것 ② 제1항에 따른 분할연금액은 배우자였던 자의 노령연금액(부양가족연금액은 제외한다) 중 혼인 기간에 해당하는 연금액을 균등하게 나눈 금액으로 한다. ③ 제1항에 따른 분할연금은 제1항 각 호의 요건을 모두 갖추게 된 때부터 5년 이내에 청구하여야 한다. 국민연금법(2017. 12. 19. 법률 제15267호로 개정된 것) 제64조(분할연금 수급권자 등) ① 혼인 기간(배우자의 가입기간 중의 혼인 기간으로서 별거, 가출 등의 사유로 인하여 실질적인 혼인관계가 존재하지 아니하였던 기간을 제외한 기간을 말한다. 이하 같다)이 5년 이상인 자가 다음 각 호의 요건을 모두 갖추면 그때부터 그가 생존하는 동안 배우자였던 자의 노령연금을 분할한 일정한 금액의 연금(이하 “분할연금”이라 한다)을 받을 수 있다. 1. 배우자와 이혼하였을 것 2. 배우자였던 사람이 노령연금 수급권자일 것 3. 60세가 되었을 것 ② 제1항에 따른 분할연금액은 배우자였던 자의 노령연금액(부양가족연금액은 제외한다) 중 혼인 기간에 해당하는 연금액을 균등하게 나눈 금액으로 한다. ③ 제1항에 따른 분할연금은 제1항 각 호의 요건을 모두 갖추게 된 때부터 5년 이내에 청구하여야 한다. ④ 제1항에 따른 혼인 기간의 인정 기준 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 국민연금법(2015. 12. 29. 법률 제13642호로 개정된 것) 제64조의2(분할연금 지급의 특례) ① 제64조 제2항에도 불구하고 「민법」 제839조의2 또는 제843조에 따라 연금의 분할에 관하여 별도로 결정된 경우에는 그에 따른다. ② 제1항에 따라 연금의 분할이 별도로 결정된 경우에는 분할 비율 등에 대하여 공단에 신고하여야 한다. ③ 제2항에 따른 신고 방법 및 절차 등 신고에 필요한 세부사항은 보건복지부령으로 정한다. 국민연금법 부칙(2017. 12. 19. 법률 제15267호) 제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 국민연금법 시행령(2018. 6. 19. 대통령령 제28978호로 개정된 것) 제45조의2(분할연금 산정에서 제외되는 혼인 기간) ① 법 제64조 제1항에 따른 혼인 기간을 산정할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기간은 혼인 기간에서 제외한다. 1.「민법」 제27조 제1항에 따른 실종기간 2.「주민등록법」 제20조 제6항에 따라 거주불명으로 등록된 기간 ② 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기간이 있는 경우에는 그에 따른다. 1. 이혼 당사자 간에 실질적인 혼인관계가 존재하지 아니하였던 것으로 합의한 기간 2. 법원의 재판 등에 의하여 실질적인 혼인관계가 존재하지 아니하였던 것으로 인정된 기간 ③ 법 제61조에 따른 노령연금 수급권자 또는 법 제64조 제1항에 따른 분할연금 수급권자는 제1항 및 제2항에 따른 기간이 있는 경우 그 내용을 공단에 신고하여야 한다. ④ 제3항에 따른 신고의 절차 및 방법에 관한 세부사항은 보건복지부령으로 정한다. 3. 제청법원의 위헌제청이유 가. 종전 헌법불합치결정에서 구법 조항의 계속 적용을 명한 부분의 효력은 ‘노령연금 수급권 형성에 기여한 이혼배우자의 분할연금 수급권을 계속 유지’할 수 있는 근거규정이라는 점에만 미치고, 구법 조항 가운데 ‘법률혼 관계에 있었지만 별거나 가출 등으로 실질적인 혼인관계가 존재하지 않았던 기간을 일률적으로 혼인기간에 포함시킨 부분’은 여전히 적용중지 상태에 있다고 보아야 하는데(대법원 2018. 7. 11. 선고 2016두47697 판결) 심판대상조항은 노령연금 수급권 형성에 기여하지 아니한 이혼배우자의 경우까지 계속 구법 조항이 적용되도록 함으로써 적용중지 상태에 있던 위헌적인 구법 조항을 다시 적용하는 모순된 결과를 낳았다. 특히 제청신청인은 이혼 과정에서 별도로 국민연금법 제64조의2에 따른 연금분할에 관한 합의를 하지 아니하였는데, 이러한 경우에 구법 조항을 그대로 적용하는 것은 종전 헌법불합치결정에 따라 개선입법이 이루어질 것이라는 신뢰에 반하여 종전 헌법불합치결정 이후 개선입법 공포일 전에 이혼하는 당사자에게 불측의 손해를 가할 수 있다. 나. 심판대상조항은 개선입법 시행 이후 최초로 분할연금 지급 사유가 발생한 경우부터 적용한다고 규정하고 있는데, 개선입법 시행일은 단순히 공포 후 6개월을 경과한 날로서 종전 헌법불합치결정의 취지와 관계가 없는 우연적이고 형식적인 일자이고 이를 개선입법 적용의 기준시점으로 삼을 만한 합리적인 근거를 찾을 수 없다. 대법원은 종전 헌법불합치결정을 하게 된 당해 사건 및 종전 헌법불합치결정 당시 구법 조항의 위헌 여부가 쟁점이 되어 법원에 계속 중인 사건에 대하여는 종전 헌법불합치결정의 소급효가 미친다고 판단하여 이들 사건에 대하여는 위헌성이 제거된 개선입법이 적용된다고 판결하였다(대법원 2018. 7. 11. 선고 2016두47697판결). 또한 개선입법 시행일 이후에 분할연금 지급 사유가 발생한 경우에는 당연히 개선입법이 적용되는데, 종전 헌법불합치결정 이후 개선입법 시행일 전에 분할연금 지급 사유가 발생한 경우에만 구법 조항이 그대로 적용된다면 이 경우만 달리 취급하는 데에 합리적 이유가 있다고 보기 어렵다. 다. 분할연금제도의 특성상 개선입법을 소급적용한다고 하더라도 전(前) 배우자들 사이의 연금액 분배에 관한 문제일 뿐이므로 국가의 재정적 부담 등 다른 보호법익에 큰 영향을 미친다고 볼 수 없다. 다만 분할연금을 수령하지 못하게 되는 전 배우자 일방에 대한 사회보장적 측면을 고려할 필요가 있으나 이는 국가가 기초생활수급제도를 정비하여 사회보장의 공백이 발생하지 않도록 조치해야 할 영역이므로 개선입법의 소급적용을 배제할 만한 합리적인 이유가 될 수 없다. 심판대상조항이 전 배우자가 가지는 분할연금 지급에 관한 기존의 법률관계를 보호하기 위한 목적이라고 하더라도 입법자는 개선입법 시행일 이전에 전 배우자가 지급받은 분할연금에 대한 환수처분을 제한하는 등의 방식으로 보호법익을 비교형량하여 조화로운 해결을 도모하였어야 하고, 이와 달리 위헌적인 구법 조항을 그대로 적용하여 향후에도 전 배우자가 분할연금을 계속 지급받도록 하면서 노령연금 수급자가 그 손해를 감수하도록 하는 것은 종전 헌법불합치결정의 취지에 반한다. 4. 판단 가. 종전 헌법불합치결정과 개선입법 (1) 종전 헌법불합치결정의 요지 헌법재판소는 2016. 12. 29. 구법 조항이 별거나 가출 등으로 실질적인 혼인관계가 존재하지 아니하여 연금 형성에 기여가 없는 이혼배우자에 대해서까지 법률혼 기간을 기준으로 분할연금 수급권을 인정하여 노령연금 수급권자의 재산권을 침해하므로 헌법에 합치되지 아니한다고 결정하였다(헌재 2015헌바182). 그 이유의 요지는 다음과 같다. 『분할연금제도는 이혼한 배우자가 혼인 기간 중 재산 형성에 기여한 부분을 청산·분배하는 재산권적 성격과 이혼배우자의 노후를 보장하는 사회보장적 성격을 함께 가진다. 분할연금제도의 재산권적 성격은 노령연금 수급권도 혼인생활 중에 협력하여 이룬 부부의 공동재산이므로 이혼 후에는 그 기여분에 해당하는 몫을 분할하여야 한다는 것이고, 여기서 노령연금 수급권 형성에 대한 기여란 부부공동생활 중에 역할분담의 차원에서 이루어지는 가사·육아 등을 의미하므로, 분할연금은 국민연금 가입기간 중 실질적인 혼인 기간을 고려하여 산정하여야 한다. 따라서 아무리 법률혼 관계를 유지하고 있었다고 하더라도 실질적인 혼인관계가 해소되어 분할연금의 기초가 되는 노령연금 수급권의 형성에 아무런 기여가 없었다면 실질적인 혼인관계가 존재하지 않았던 기간에 대하여는 노령연금의 분할을 청구할 전제를 갖추었다고 볼 수 없다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 법률혼 관계에 있었지만 별거·가출 등으로 실질적인 혼인관계가 존재하지 않았던 기간을 일률적으로 혼인 기간에 포함시켜 분할연금을 산정하도록 하고 있는바, 이는 혼인 중 쌍방의 협력으로 형성된 공동재산의 청산·분배라는 분할연금제도의 재산권적 성격을 몰각시키는 것으로서 그 입법형성권의 재량을 벗어났다고 보아야 한다. 따라서 심판대상조항은 청구인의 재산권을 침해한다. 심판대상조항의 위헌성은 분할연금을 산정함에 있어 법률혼 관계에 있었지만 별거·가출 등으로 실질적인 혼인관계가 존재하지 않았던 기간을 전혀 고려하지 않고 일률적으로 혼인기간에 포함시키도록 하는 점에 있다. 그런데 심판대상조항에 대하여 단순위헌결정을 함으로써 그 효력을 즉시 상실시킨다면 노령연금 수급권 형성에 기여한 이혼배우자의 분할연금 수급권의 근거규정까지도 사라지는 법적 공백 상태가 발생하게 된다. 뿐만 아니라 입법자는 개선입법을 형성함에 있어 어떤 경우에 실질적인 혼인관계가 존재하지 않는다고 볼 것인지, 실질적인 혼인관계가 존재하지 않았던 기간을 고려할 수 있는 구체적인 절차나 방법을 어떻게 정할 것인지 등에 관하여 광범위한 입법재량을 가진다. 이러한 사정들을 감안하여 심판대상조항에 대하여 위헌결정을 하는 대신 헌법불합치결정을 선고하되, 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 계속 적용을 명하기로 한다. 입법자는 되도록 빠른 시일 내에, 늦어도 2018. 6. 30.까지는 개선입법을 마련하여야 하고, 그때까지 개선입법이 이루어지지 않으면 심판대상조항은 2018. 7. 1.부터 그 효력을 상실한다.』 (2) 개선입법의 내용 종전 헌법불합치결정 이후 국회는 2017. 12. 19. 법률 제15267호로 국민연금법 제64조를 개정하였다. 먼저 혼인 기간에서 ‘별거, 가출 등의 사유로 인하여 실질적인 혼인관계가 존재하지 아니하였던 기간’을 제외하도록 개정하였고(제1항), 이때 혼인 기간의 인정 기준 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하였다(제4항). 이에 따라 신설된 국민연금법 시행령(2018. 6. 19. 대통령령 제28978호로 개정된 것) 제45조의2에 의하면 혼인 기간을 산정할 때 ‘1. 민법 제27조 제1항에 따른 실종기간, 2. 주민등록법 제20조 제6항에 따라 거주불명으로 등록된 기간’은 혼인기간에서 제외하고(제1항), 그 밖에 이혼 당사자 간에 실질적인 혼인관계가 존재하지 아니하였던 것으로 합의하거나 법원의 재판 등에 의하여 실질적인 혼인관계가 존재하지 아니하였던 것으로 인정된 기간도 혼인 기간에서 제외하도록 하였다(제2항). 또한 노령연금 수급권자 또는 분할연금 수급권자는 혼인 기간에서 제외할 기간이 있는 경우 그 내용을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 공단에 신고하도록 하였다(국민연금법 시행령 제45조의2 제3항, 제4항, 국민연금법 시행규칙 제22조 제3항). 한편 위 개정 국민연금법은 공포 후 6개월이 경과한 날(2018. 6. 20.)부터 시행하도록 하면서(부칙 제1조), 제64조 제1항 및 제4항의 개정규정은 시행 후 최초로 분할연금 지급 사유가 발생한 경우부터 적용하도록 하였다(심판대상조항). 심판대상조항에 따르면 종전 헌법불합치결정에서 구법 조항의 위헌성이 이미 확인되었음에도 불구하고, 종전 헌법불합치결정일부터 신법 조항 시행일 전까지 분할연금 지급 사유가 발생한 경우에는 구법 조항이 적용된다. 나. 쟁점의 정리 (1) 심판대상조항은 국민연금법 제64조 제1항 및 제4항의 개정규정을 신법 조항 시행 후 최초로 분할연금 지급 사유가 발생한 경우부터 적용하도록 규정하고 있는바, ‘신법 조항 시행일 전에 분할연금 지급 사유가 발생한 노령연금 수급권자’와 ‘신법 조항 시행일 후에 분할연금 지급 사유가 발생한 노령연금 수급권자’를 달리 취급하고 있다. 이러한 차별취급이 자의적이어서 평등원칙에 위반되는지 여부를 살펴본다. (2) 한편 평등원칙은 본질적으로 동일한 집단 사이의 차별취급이 있을 때 문제되는 것이므로, 두개의 비교집단은 본질적으로 동일할 것이 요구된다. 두개의 비교집단이 본질적으로 동일한가의 판단은 일반적으로 당해 법규정의 의미와 목적에 달려 있다(헌재 2002. 11. 28. 2002헌바45; 헌재 2010. 5. 27. 2009헌바49 등 참조). 그런데 심판대상조항은 헌법불합치결정에 따라 개선입법을 하면서 그 적용시점을 정하는 조항으로서 종전 헌법불합치결정 이후 분할연금 지급 사유가 발생한 경우를 규율하고자 하는 목적에서 신설된 것이다. 이러한 심판대상조항의 의미와 목적에 비추어보면 종전 헌법불합치결정 전에 분할연금 지급 사유가 발생한 경우는 종전 헌법불합치결정 이후에 분할연금 지급 사유가 발생한 경우와 본질적으로 동일하다고 볼 수 없다. 종전 헌법불합치결정 전에 분할연금 지급 사유가 발생한 경우는 이 사건에 있어서 비교집단으로 삼기 어려우므로, 따로 판단하지 아니한다. 따라서 이 사건의 쟁점은 ‘종전 헌법불합치결정 이후 신법 조항 시행일 전’에 분할연금 지급 사유가 발생한 노령연금 수급권자에 대하여, ‘신법 조항 시행일 이후’ 분할연금 지급 사유가 발생한 노령연금 수급권자와 달리 신법 조항을 적용하지 않는 차별취급이 합리적인 이유가 있는지 여부이다(이하에서 ‘신법 조항 시행일 전’에 분할연금 지급 사유가 발생한 경우라고만 지칭하는 경우에도 이는 ‘종전 헌법불합치결정 이후 신법 조항 시행일 전’에 분할연금 지급 사유가 발생한 경우를 말하는 것이다). 다. 평등원칙 위반 여부 (1) 입법자는 단순히 자유재량에 따라 시혜적으로 국민연금법을 개정한 것이 아니라, 종전 헌법불합치결정이 구법 조항의 위헌성을 확인함에 따라 입법개선의무를 이행하기 위해서 신법 조항을 입법한 것이다. 따라서 심판대상조항이 소급적용 경과규정을 두지 않은 것이 헌법상 평등원칙에 위반되는지를 판단함에 있어서는 종전 헌법불합치결정의 취지를 충분히 고려할 필요가 있다(헌재 2019. 9. 26. 2018헌바218등 참조). 종전 헌법불합치결정은, 구법 조항이 법률혼 관계에 있었지만 별거·가출 등으로 실질적인 혼인관계가 존재하지 않았던 기간을 일률적으로 혼인 기간에 포함시켜 분할연금을 산정하도록 한 것은 혼인 중 쌍방의 협력으로 형성된 공동재산의 청산·분배라는 분할연금제도의 재산권적 성격을 몰각시키는 것으로서 노령연금 수급권자의 재산권을 침해한다고 판단하였다(헌재 2016. 12. 29. 2015헌바182 참조). 종전 헌법불합치결정에서 노령연금 수급권자에 대한 재산권 침해가 확인된 이상, 막연한 법적 안정성을 이유로 차별취급의 합리성을 인정하여서는 안 되고, 신법 조항을 소급적용함으로써 이해관계인 내지 법적 안정성에 미치는 영향과 그로써 회복할 수 있는 합헌적 상태의 이익을 충분히 고려하여 판단하여야 한다. (2) 신법 조항에 따른 연금 분할청구의 대상은 혼인 기간 중 형성된 배우자의 노령연금이다. 분할연금 수급권은 ‘배우자의 국민연금 가입기간 중 혼인 기간이 5년 이상인 자가 배우자와 이혼하였을 것, 배우자였던 사람이 노령연금 수급권자일 것, 60세가 되었을 것’이라는 요건을 모두 갖추었을 때 발생한다(국민연금법 제64조 제1항). 이와 같이 분할연금 수급권의 취득 시기는 이혼 시기, 배우자였던 사람의 노령연금 수급권 취득 시기, 분할연금 수급권자의 연령 등과 같은 사정에 의해 결정되고, 신법 조항의 시행일은 입법 과정에서 우연히 정해졌을 뿐이다. 그런데 심판대상조항은 이러한 분할연금 수급권의 취득 시기가 신법 조항 시행일 전인지 후인지에 따라 위헌적인 구법 조항을 적용할 것인지 위헌성이 제거된 신법 조항을 적용할 것인지를 달리 규정하고 있다. 분할연금제도는 이혼한 배우자에게 전 배우자가 혼인 기간 중 취득한 노령연금 수급권에 대해서 그 연금 형성에 기여한 부분을 인정하여 청산·분배를 받을 수 있도록 하는 한편, 가사노동 등으로 직업을 가지지 못하여 국민연금에 가입하지 못한 배우자에게도 상대방 배우자의 노령연금 수급권을 기초로 일정한 수준의 노후 소득을 보장하려는 취지에서 마련된 것인 만큼(헌재 2016. 12. 29. 2015헌바182 참조), 실질적인 혼인관계가 해소되어 분할연금의 기초가 되는 노령연금 수급권의 형성에 아무런 기여가 없는 경우에는 노령연금의 분할을 청구할 전제를 갖추지 못한 것으로 볼 수 있다는 점에서 분할연금 지급 사유가 발생한 시점이 신법 조항 시행일 전인 경우와 신법 조항 시행일 이후인 경우 사이에 아무런 차이가 없다. 따라서 이혼 시기, 배우자였던 사람의 노령연금 수급권 취득 시기, 분할연금 수급권자의 연령 등이 신법 조항 시행일 전·후인지와 같은 우연한 사정을 기준으로 혼인 기간의 산정 방식을 달리하는 것은 합리적인 이유를 찾기 어렵다. (3) 또한 신법 조항을 종전 헌법불합치결정시까지 소급적용한다 하더라도 그 적용범위가 무한정 확대되어 법적 혼란이 발생할 가능성은 크지 않다. 먼저 종전 헌법불합치결정은 2018. 6. 30.까지 입법개선을 명하여 개선입법시까지 1년 6개월 정도의 기간이 예정되어 있었고, 실제로 신법 조항은 2017. 12. 19. 개정되어 2018. 6. 20. 시행되었다. 따라서 종전 헌법불합치결정 이후 신법 조항 시행일까지 약 1년 6개월의 기간 동안 분할연금 지급 사유가 발생한 경우가 법적 혼란을 야기할 만큼 많았을 것이라고 보기는 힘들다. 이에 더하여 종전 헌법불합치결정의 취지에 따라 국민연금법이 개정되면서 혼인기간의 인정기준, 절차 등을 같은 법 시행령으로 구체적으로 규정하였다. 이에 따르면 혼인 기간에서 제외되는 기간은 민법 제27조 제1항에 따른 실종기간, 주민등록법 제20조 제6항에 따라 거주불명으로 등록된 기간, 이혼 당사자 간에 실질적인 혼인관계가 존재하지 아니하였던 것으로 합의한 기간, 법원의 재판 등에 의하여 실질적인 혼인관계가 존재하지 아니하였던 것으로 인정된 기간이며(국민연금법 시행령 제45조의2), 노령연금 수급권자 또는 분할연금 수급권자는 이혼당사자 간의 합의서 사본, 법원의 재판서 사본 등 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 국민연금공단에 신고하여야 한다(국민연금법 시행규칙 제22조). 이와 같이 신설된 혼인 기간 산정 절차는 법원 등 객관적인 기관에 의하여 인정되거나 당사자 간 합의로 정한 기간만을 혼인 기간에서 제외하도록 하고 이를 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 신고하도록 함으로써 노령연금 수급권자와 분할연금 수급권자 중 일방이 임의로 상대방에게 불리하도록 혼인 기간을 달리 산정할 수 있게 하거나 혼인 기간 산정을 둘러싼 다툼이 발생할 가능성이 크지 않도록 마련되어 있다. (4) 분할연금제도는 노령연금 수급권자의 노령연금을 이혼한 배우자 사이에 청산·분배하는 것이므로, 신법 조항의 소급적용 여부는 국가나 국민연금 재정에는 아무런 영향을 미치지 아니하고, 노령연금 수급권자와 분할연금 수급권자 사이의 문제만 남는다. 그런데 연금수급권은 지급 사유가 발생함으로써 성립하지만, 급부의무자의 일회성 이행행위에 의하여 만족되는 것이 아니고 일정기간 계속적으로 이행기가 도래하는 계속적 급부를 목적으로 하는 것인바(대법원 2014. 4. 24. 선고 2013두26552 판결 참조), 신법 조항 시행일 전에 분할연금 지급 사유가 발생한 노령연금 수급권자의 입장에서는 종전 헌법불합치결정으로 구법 조항의 위헌성이 확인되었음에도 불구하고 구법 조항이 여전히 적용되고, 나아가 연금수급권의 특성상 신법 조항 시행일 이후에도 구법 조항에 따라 매월 노령연금이 감액되어 지급될 것이므로 종전 헌법불합치결정이 지적한 재산권 침해를 계속 받게 된다. 반면 분할연금 수급권자는 실질적인 혼인관계가 존재하지 않았던 기간 동안에는 노령연금 수급권의 형성에 아무런 기여가 없었으므로 노령연금의 분할을 청구할 전제를 갖추었다고 볼 수 없음에도, 구법 조항에 따라 실질적인 혼인관계가 존재하지 않았던 기간에 해당하는 분할연금을 장래를 향하여 계속 지급받게 된다. 이와 같이 종전 헌법불합치결정에도 불구하고 실질적인 혼인관계가 존재하지 않았던 기간에 해당하는 연금액도 균분하여, 노령연금 수급권자는 매월 감액되고 분할연금 수급권자는 매월 그만큼 더 지급받게 되는 결과가 발생하며, 이러한 결과는 연금수급권의 특성상 장래를 향하여 계속적으로 반복된다. 이는 노령연금 수급권자의 일방적인 불이익을 전제로 하는 것으로서, 종전 헌법불합치결정의 취지에도 반한다. (5) 한편 분할연금 제도는 한정된 노령연금액을 노령연금 수급권자와 분할연금 수급권자 사이에 분배하는 문제이므로, 노령연금 수급권자에 대한 보호는 필연적으로 분할연금 수급권에 대한 제한으로 귀결된다. 신법 조항의 소급 적용은 분할연금 수급권자에 대한 소급입법에 따른 재산권 침해로 이어질 여지도 있으므로, 그러한 측면에서 신법 조항의 소급효를 인정하지 아니한 심판대상조항이 합리적인 이유가 있는지 본다. (가) 앞서 본 바와 같이 분할연금 수급권의 내용은 일정기간 계속적으로 이행기가 도래하는 계속적 급부를 목적으로 하는 것이므로, 신법 조항 시행일 당시 이미 분할연금의 이행기에 도달한 분할연금 수급권과 아직 이행기가 도래하지 아니한 분할연금 수급권의 경우를 나누어 살펴볼 필요가 있다. (나) 이미 이행기에 도달한 분할연금 수급권의 내용을 변경하는 것은 과거에 완성된 사실·법률관계를 규율하는 진정소급입법으로서 원칙적으로 금지되므로 신법 조항 시행 당시 이미 이행기에 도달한 분할연금 수급권에 대해 신법 조항을 소급 적용하지 않도록 규정한 것은 합리적인 이유가 있다고 볼 수 있다. (다) 반면 아직 이행기가 도래하지 아니한 분할연금 수급권의 경우에는 다음과 같은 이유로 소급입법금지원칙이나 신뢰보호원칙 위반이 문제되지 아니하므로 신법 조항의 적용을 배제하는 데에 합리적인 이유가 있다고 볼 수 없다. 1) 헌법 제13조 제2항이 금하고 있는 소급입법은 진정소급입법만을 의미하는 것으로서 부진정소급입법은 원칙적으로 허용되며, 다만 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호의 요청 사이의 비교형량 과정에서 신뢰보호의 관점이 입법자의 형성권에 제한을 가하게 된다(헌재 2005. 6. 30. 2004헌바42 참조). 이미 발생하여 이행기에 도달한 분할연금 수급권의 내용을 변경함이 없이, 신법 조항 시행일 이후의 법률관계 즉 신법 조항 시행일 이후 이행기가 도래하는 분할연금 수급권의 내용을 변경하는 경우에는 이미 종료된 과거의 사실관계 또는 법률관계에 새로운 법률이 소급적으로 적용되어 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정소급입법에는 해당하지 아니하므로(헌재 2008. 2. 28. 2005헌마872등 참조) 소급입법금지원칙 위반의 문제는 발생하지 아니한다. 2) 다만 신뢰보호의 관점에서 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰침해의 방법 등을 새 입법이 목적으로 하는 공익과 종합적으로 비교·형량할 필요가 있다. 종전 헌법불합치결정은 구법 조항이 노령연금 수급권자의 재산을 침해하여 헌법에 합치되지 않는다는 결정을 내리면서 계속적용을 명하고, 개선입법의 시한을 2018. 6. 30.까지로 정하였는바, 종전 헌법불합치결정 이후에 분할연금 지급 사유가 발생한 분할연금 수급권자들로서는 적어도 그때까지는 위헌성이 제거된 개선입법이 마련되고 이를 적용받을 것임을 예상할 수 있었다. 종전 헌법불합치결정에서 계속적용을 명한 것은 개선입법이 이루어질 때까지 구법 조항을 적용하라는 의미일 뿐이므로, 분할연금 수급권자가 개선입법이 이루어진 후에도 장래를 향하여 계속 구법 조항에 따라 산정된 분할연금을 지급받을 것임을 신뢰하였더라도 그 신뢰는 보호가치가 크다고 볼 수 없다. 또한 앞서 본 바와 같이 실질적인 혼인관계가 존재하지 않았던 기간 동안은 분할연금 수급권자가 노령연금 수급권의 형성에 아무런 기여를 하지 않았으므로 노령연금의 분할을 청구할 전제를 갖추었다고 볼 수 없는바, 이러한 측면에서도 노령연금 수급권 형성에 기여가 없는 분할연금 수급권자의 신뢰는 보호가치가 크지 않다. 반면 노령연금 수급권자의 재산권을 침해하여 위헌으로 확인된 구법 조항을 장래를 향하여 적용 배제함으로써 합헌적 법질서를 회복하고자 하는 공익은 결코 작지 아니하므로 이러한 공익을 고려하면 분할연금 수급권자의 신뢰를 보호하지 않더라도 법적 안정성을 침해할 우려가 없고 그 신뢰의 보호가 오히려 정의와 형평 등 헌법적 이념에 배치되는 때에 해당한다고 볼 수 있다. (6) 이와 같이 종전 헌법불합치결정 이후 분할연금 지급 사유가 발생한 경우 신법 조항 시행 당시 이미 이행기에 도달한 분할연금 수급권에 대해 신법 조항을 소급 적용하지 않도록 규정한 것은 합리적인 이유가 있었다고 볼 수 있으나, 신법 조항 시행일 이후에 이행기가 도래하는 분할연금 수급권에 대해서까지 신법 조항을 적용하지 아니한 것은 합리적인 이유가 있다고 볼 수 없다. 그렇다면 입법자는 종전 헌법불합치결정 이후 분할연금 지급 사유가 발생한 노령연금 수급권자에 대하여 적어도 신법 조항 시행일 이후에 이행기가 도래하는 분할연금에 대해서는 위헌성이 제거된 신법 조항을 적용하도록 하는 등 차별적 요소를 완화할 필요가 있었다. 그럼에도 입법자는 신법 조항의 소급적용을 위한 경과규정을 전혀 두지 아니하여 노령연금 수급권자를 보호하기 위한 최소한의 조치도 취하지 아니하였는바, 분할연금 수급권자의 신뢰보호나 법적 안정성 등을 고려하더라도 그 차별을 정당화할 만한 합리적인 이유가 있는 것으로 보기 어렵고, 종전 헌법불합치결정의 취지에도 어긋난다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 위반된다. 라. 헌법불합치결정과 적용중지 (1) 심판대상조항의 위헌성은 신법 조항 시행 후 분할연금 지급 사유가 발생한 경우에 신법 조항을 적용하는 것에 있는 것이 아니라, 종전 헌법불합치결정일 이후에 분할연금 지급 사유가 발생한 경우 신법 조항 시행일 이후 이행기가 도래하는 분할연금 수급권에 대하여도 신법 조항을 적용하지 않은 것이 평등원칙에 위반된다는 데 있다. 또한 심판대상조항을 단순위헌으로 선언하여 즉시 그 효력을 상실하게 하더라도 국민연금법 부칙(2017. 12. 19. 법률 제15267호) 제1조에 따라 2018. 6. 20.부터 국민연금법 제64조 제1항 및 제4항의 개정규정이 시행되므로, 심판대상조항에서 규정한 내용과 같은 결과가 발생한다. 따라서 신법 조항 시행일 전에 분할연금 지급 사유가 발생한 경우에도 신법 조항을 적용하여 심판대상조항의 위헌성을 제거하기 위해서는 헌법불합치결정과 그에 따른 개선입법이 필요하다. 다만 신법 조항 시행일 당시에는 이행기가 도래하지 않은 분할연금 수급권 중에서도 현재 기준으로는 이행기에 도달하여 분할연금 수급권자에게 이미 분할연금이 지급된 경우가 발생하므로, 이미 지급된 분할연금 수급권의 내용을 변경하는 것은 소급입법에 의한 분할연금 수급권자의 재산권 침해의 문제 및 법적 안정성에 혼란을 초래할 소지가 있다. 또한 헌법재판소법 제47조 제2항, 행정행위의 불가쟁력 등에 비추어 국민연금공단의 연금분할에 따른 연금액 변경처분 등이 이미 제소기간을 도과하였거나 판결에 의하여 확정된 경우에는 이 결정을 근거로 연금액 변경처분 등의 효력을 다툴 수 없다. 따라서 입법자는 종전 헌법불합치결정일부터 신법 조항 시행 전날까지 분할연금 지급사유가 발생하였고, 연금액 변경처분 등이 소송 제기 등의 사유로 확정되지 않은 사람들에 대하여 적어도 이 결정일 현재 아직 이행기가 도래하지 아니한 분할연금 수급권에 대해서는 신법 조항의 적용범위에 포함시켜 위헌적인 상태를 제거할 의무가 있다. 구체적으로 신법 조항 시행일 이후 매월 이행기가 도래하는 분할연금 중 어느 범위까지 신법 조항을 적용할 것인지는 입법자가 분할연금 수급권자의 신뢰 보호나 법적 안정성을 고려하여 정하되, 분할연금 수급권자에게 이미 지급된 분할연금에 대한 환수처분을 제한하는 방식 등으로 노령연금 수급권자와 분할연금 수급권자의 이해관계를 적절하게 조화시킬 필요가 있다. 이와 같이 위헌적인 규정을 다시 합헌적으로 조정하는 임무는 입법자가 이 결정의 취지에 따라 행사할 수 있는 입법자의 형성의 자유에 속하는 사항일 뿐이고 우리 재판소가 관여할 성질의 것이 아니다(헌재 1994. 7. 29. 92헌바49등 참조). (2) 한편 심판대상조항에 대하여 헌법불합치결정을 선고하고 그 적용을 중지하더라도 앞서 본 부칙 제1조에 따라 신법 조항 시행일 이후에 분할연금 지급 사유가 발생한 경우에는 계속 신법 조항이 적용되고, 다만 종전 헌법불합치결정 이후 신법 조항 시행일 전에 분할연금 지급 사유가 발생한 경우 신법 조항이 적용되는지 해석상 불명확한 문제가 남을 뿐이다. 따라서 기존의 위헌적인 상태를 더욱 심화시키거나 법적 공백이나 혼란을 발생시키는 경우에 해당한다고 볼 수 없다. 반면 심판대상조항을 계속 적용한다면 종전 헌법불합치결정 이후 신법 조항 시행일 전에 분할연금 지급사유가 발생한 경우 이 결정 이후에도 계속 구법 조항에 따라 분할연금이 산정되어 분할연금 수급자에게 지급될 것이므로 위헌적인 상태를 방치하는 것과 같은 결과를 초래한다. (3) 그러므로 심판대상조항에 대하여 단순위헌결정을 하는 대신 헌법불합치결정을 하기로 하고, 법원 기타 국가기관과 지방자치단체는 입법자의 개선입법이 있을 때까지 그 적용을 중지하여야 한다. 제청법원은 당해 사건에서 심판대상조항이 개정될 때를 기다려 개정된 신법을 적용하여야 할 것이다. 입법자는 되도록 빠른 시일 내에 이 결정의 취지에 맞추어 개선입법을 해야 할 의무가 있고, 늦어도 2025. 12. 31.까지 개선입법을 이행하여야 한다. 5. 결론 심판대상조항은 헌법에 합치되지 아니하므로 헌법불합치결정을 함과 동시에 적용 중지를 명하고, 입법자는 늦어도 2025. 12. 31.까지 심판대상조항을 개정하여야 하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식