공무원연금법 제3조 제1항 제1호 가목 단서 위헌소원

청 구 인김○○ 대리인 법무법인 시민담당변호사 이영직 외 2인 당해사건서울행정법원 2019구합82196 퇴직일시금 및 퇴직수당 청구서 반려 처분 취소

구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제1호 가목 단서 중 ‘선거에 의하여 취임하는 공무원’ 가운데 ‘지방자치단체장의 퇴직급여 및 퇴직수당’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 지방자치단체장 선거에서 당선되어 1998. 7. 1.부터 2006. 6. 30.까지, 2010. 7. 1.부터 2018. 6. 30.까지 ○○시장으로 재직하였던 사람이다. 나. 청구인은 2019. 9. 11. 공무원연금공단에 ‘퇴직(연금)일시금ㆍ퇴직수당 청구서’를 제출하면서 퇴직연금일시금 및 퇴직수당의 지급을 청구하였으나, 위 공단은 2019. 9. 18. 청구인이 선거에 의하여 취임한 공무원이었던 자로서 공무원연금법의 적용대상자가 아니라는 이유로 청구를 반려하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 다. 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2020. 5. 19. 기각되었고(당해 사건), 당해 사건 계속 중 공무원연금법 제3조 제1항 제1호 가목 단서 중 ‘선거에 의하여 취임하는 공무원’ 부분이 헌법에 위반된다는 취지로 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2020. 5. 19. 기각되자(서울행정법원 2019아13195), 2020. 6. 12. 위 조항에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 당해 사건은 지방자치단체장의 공무원연금법상 퇴직급여(퇴직연금일시금) 및 퇴직수당의 지급 청구에 대한 거부처분을 다투는 것이므로, 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제1호 가목 단서 중 ‘선거에 의하여 취임하는 공무원’ 가운데 ‘지방자치단체장의 퇴직급여 및 퇴직수당’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제3조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “공무원”이란 상시 공무에 종사하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 가.「국가공무원법」,「지방공무원법」, 그 밖의 법률에 따른 공무원. 다만, 군인과 선거에 의하여 취임하는 공무원은 제외한다. [관련조항] 구 지방자치법(2011. 5. 30. 법률 제10739호로 개정되고, 2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부개정되기 전의 것) 제93조(지방자치단체의 장) 특별시에 특별시장, 광역시에 광역시장, 특별자치시에 특별자치시장, 도와 특별자치도에 도지사를 두고, 시에 시장, 군에 군수, 자치구에 구청장을 둔다. 제94조(지방자치단체의 장의 선거) 지방자치단체의 장은 주민이 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거로 선출한다. 구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제25조(급여) 공무원의 공무로 인한 질병ㆍ부상과 재해에 대하여는 제34조에 따른 단기급여를 지급하고, 공무원의 퇴직ㆍ장애 및 사망에 대하여는 제42조에 따른 장기급여를 지급한다. 구 공무원연금법(2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제42조(장기급여) 이 법에 따른 장기급여는 다음과 같다. 1. 퇴직급여 가. 퇴직연금 나. 퇴직연금일시금 다. 퇴직연금공제일시금 라. 퇴직일시금 4. 퇴직수당 구 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제46조(퇴직연금 또는 퇴직연금일시금) ① 공무원이 10년 이상 재직하고 퇴직한 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때부터 사망할 때까지 퇴직연금을 지급한다. 1. 65세가 되었을 때 구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제61조의2(퇴직수당) ① 공무원이 1년 이상 재직하고 퇴직하거나 사망한 경우에는 퇴직수당을 지급한다. 3. 청구인의 주장 지방자치단체장은 선거에 의하여 취임하는 공무원이지만 근무형태 및 보수체계에 있어 다른 일반 공무원과 차이가 없고, 장기간 지방자치단체장으로 재직하는 공무원이 증가함에 따라 재직기간이 공무원연금 수급을 위한 최소 재직기간을 넘어서는 경우도 다수 존재하므로, 지방자치단체장에게도 공무원연금법을 적용함으로써 퇴직 후의 생활 안정을 도모하고 이를 통해 공직수행의 청렴성과 공익성을 확보할 필요가 있다. 군인은 군인연금법에 따른 연금 등을 지급받고, 선거로 취임하는 공무원 중 대통령, 국회의원은 특별법에 따른 연금 또는 변형된 형태의 금전적 보조를 받고 있다. 따라서 지방자치단체장을 공무원연금법의 적용대상에서 제외하여 퇴직한 지방자치단체장에게 퇴직급여와 퇴직수당을 지급하지 않는 심판대상조항은 청구인을 다른 공무원과 합리적인 이유 없이 차별하는 것으로서 평등원칙에 위배된다. 4. 판단 가. 쟁점 (1) 심판대상조항이 지방자치단체장을 공무원연금법의 적용대상에서 제외하여 퇴직한 지방자치단체장에게 공무원연금법상 퇴직급여와 퇴직수당을 지급하지 않는 것이 헌법 제34조가 보장하는 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 살펴본다. (2) 지방자치단체장도 공무원법상 각종 의무를 부담하고 영리업무 및 겸직 금지 등 기본권 제한이 수반된다는 점에서 경력직공무원 또는 선거로 취임하는 공무원이 아닌 다른 특수경력직공무원 등과 차이가 없는바, 공무원연금법의 적용에 있어 지방자치단체장을 다른 공무원과 달리 취급하는 것이 평등원칙에 위배되는지 살펴본다. (3) 한편, 심판대상조항은 선출직 공무원 모두를 적용대상에서 제외하고 있으므로 청구인이 주장하는 차별 중 대통령, 국회의원 등 다른 선출직 공무원과의 차별은 심판대상조항에 의하여 발생한다고 보기 어렵다. 따라서 이 주장에 대하여는 별도로 판단하지 아니한다. 나. 헌법재판소 선례 헌법재판소는 2014. 6. 26. 2012헌마459 결정에서, 심판대상조항을 포함한 구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제3조 제1항 제1호 가목 단서 중 선거에 의하여 취임하는 공무원 가운데 ‘지방자치단체의 장’에 관한 부분(이하 ‘선례조항’이라 한다)이 지방자치단체장의 인간다운 생활을 할 권리 및 평등권을 침해하지 아니한다고 판단하였다. 그 요지는 다음과 같다. 『(1) 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부 지방자치단체장은 일반 국민의 노후의 생활안정과 복지증진에 기여할 목적으로 마련된 국민연금법에 따른 노령연금 등을 지급받을 수 있다(국민연금법 제9조). 또한 지방자치단체장으로 재직하기 전에 공무원으로 재직한 적이 있는 경우 ‘국민연금과 직역연금의 연계에 관한 법률’에 따라 국민연금 가입기간과 공무원연금 등 직역재직기간을 합산ㆍ연계하여 연계퇴직연금 등의 급여를 지급받을 수도 있다. 그 밖에 생활이 어려운 사람에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성할 목적으로 국민기초생활보장법이 마련되어 있고, 저소득 노인층에 대한 경로연금 지급, 건강진단, 공공시설 등의 무료이용 및 노인복지시설을 설치하고 이를 이용하도록 하여 노인의 생활안정, 보건 및 복지를 시행하게 하고 있다. 또한 국민건강보험법상 직장가입자로서 각종 의료혜택을 받을 수도 있다. 그렇다면 선례조항이 지방자치단체장을 공무원연금법의 적용대상에서 제외하고 있다고 하더라도, 이들의 인간다운 생활을 보장하기 위하여 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도 보장에도 이르지 못하였다고 보기 어려우므로, 선례조항은 지방자치단체장의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니한다. (2) 평등권 침해 여부 (가) 지방자치단체장은 특정 정당을 정치적 기반으로 할 수 있고 주민의 선거를 통해 취임하며 정해진 임기 동안 재직하는 정무직공무원으로서, 공무원법상 신분보장 및 정치운동 금지의 제한을 받지 않는다는 점에서(지방공무원법 제3조), 공무원법상 신분보장을 받고 정치운동이 금지되며 평생 또는 장기간 공무원으로 근무할 것이 예정된 경력직공무원과는 차이가 있다. 그리고 지방자치단체장의 경우 임기가 4년으로 제한되어 있고 계속 재임도 3기로 제한되어 있어(지방자치법 제108조) 지방자치단체장의 총 재임기간 내지 퇴직시점을 미리 확정하기 어렵기 때문에, 장기근속을 전제로 하는 경력직공무원을 주된 대상으로 하고 이들이 재직기간 동안 납부하는 기여금을 일부 재원으로 하여 설계된 공무원연금법의 적용대상에 지방자체단체장을 포함하는 것은 입법기술적으로도 어려움이 있다. 따라서 선례조항이 공무원연금법의 적용에 있어 지방자치단체장을 경력직공무원과 달리 취급하는 데에는 합리적 이유가 인정된다. (나) 공무원연금법은 1960년 공무원연금법 제정 시부터 대통령, 국회의원, 지방의회의원, 교육감 등 모든 선출직 공무원을 그 적용대상에서 제외하고 있다. 이는 선출직 공무원의 경우 선출 기반 및 재임 가능성이 모두 투표권자에게 달려 있고 정해진 임기가 대체로 짧다는 점에서, 다른 공무원이 재직기간 동안 납부하는 기여금을 주된 재원으로 하여 운용되는 공무원연금체계에 선출직 공무원을 포함하는 것이 부적절하다는 입법자의 판단에 따른 것이다. 나아가 지방자치단체장의 경우 차기 선거를 통한 연임 가능성으로 직무의 충실성이 자동적으로 담보되고 총 재임기간을 미리 특정할 수 없다는 점에서, 임명권자에 의하여 임명되고 정해진 기간이나 임명권자의 해임 등에 의하여 그 직에서 물러나게 되는 다른 특수경력직공무원과 근본적으로 차이가 있다. 따라서 심판대상조항이 공무원연금법의 적용에 있어 지방자치단체장을 다른 특수경력직공무원과 달리 취급하는 데에도 합리적 이유가 인정된다. (다) 한편, 퇴직연금이나 유족연금 등 소득보장적 성격의 급여가 아닌 퇴직수당의 경우에는 공무원의 장기근속이나 기여금 납부를 전제로 하지 아니한다. 그러나 공무원연금의 전체 기금은 기본적으로 기여금을 바탕으로 국가 또는 지방자치단체가 일부 비용을 부담하여 운용되는 것이므로, 공무원연금급여의 종류를 구별하여 일부 급여의 경우 선출직 공무원에게도 지급이 가능하다고 보기도 어렵다. (라) 따라서 선례조항은 지방자치단체장의 평등권을 침해하지 않는다.』 다. 선례 변경의 필요성 여부 공무원연금법이 2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되면서 공무원연금 수급을 위한 최소 재직기간이 20년에서 10년으로 완화되었으나, 이는 응시연령 제한 폐지로 고령자의 임용이 증가함에 따라 경력직공무원이 정년까지 근무해도 재직기간이 20년에 미달하는 사례가 증가하고 10년 이상 보험료를 납부하면 연금을 받을 수 있는 국민연금과의 형평을 맞추기 위한 것이다. 따라서 이러한 사정변경만으로 지방자치단체장과 다른 공무원 사이에서 앞서 본 것과 같은 공무원법상의 신분보장, 정치운동 금지의 제한, 재임기간 및 해임 사유 등의 본질적인 차이가 해소되었다고 보기 어렵다. 위와 같은 점을 고려하여 보면, 이 사건에서 선례와 달리 판단할 만한 사정 변경이나 필요성이 있다고 보기 어렵다. 심판대상조항은 인간다운 생활을 할 권리를 침해하거나 평등원칙에 위배되지 아니한다. 5. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 이은애, 재판관 이영진, 재판관 김기영, 재판관 김형두의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다. 6. 재판관 이은애, 재판관 이영진, 재판관 김기영, 재판관 김형두의 반대의견 우리는 심판대상조항 중 지방자치단체장의 ‘퇴직급여’에 관한 부분이 헌법에 위반되지 않는다는 점에서는 다수의견과 견해를 같이한다. 그러나 심판대상조항 중 지방자치단체장의 ‘퇴직수당’에 관한 부분은 평등원칙에 반하여 헌법에 위반된다고 판단하므로, 다음과 같이 그 의견을 밝힌다. 가. 지방자치단체장은 직접 주민에 의하여 선출된 주민의 대표자로 민주적 정당성을 부여받은 지방자치단체의 기관이자 지역의 다양한 이해와 갈등을 조정하는 중대한 역할을 담당하고 있고, 이러한 풀뿌리 민주주의를 실현하기 위하여 지방행정을 책임지며 국민의 가장 가까이에서 생활안정과 복지를 실현해 나가는 공직자로, 이들이 수행하는 공무의 중요도 및 국가적 헌신도는 경력직공무원이나 다른 특수경력직공무원에 비하여 결코 가볍지 않다. 또한 지방자치단체장이 국가의 사무를 위임받아 처리하는 범위 내에서는 국가의 하급행정기관으로서의 지위도 가지는데(지방자치법 제115조), 지방자치단체장이 수행하는 공무 중 국가사무의 처리도 상당 부분을 차지하고, 이러한 국가사무의 처리에 있어서는 지방자치단체장이 임명직으로 운용되던 과거와 비교할 때 크게 차이가 없다. 따라서 지방자치단체장 역시 헌법 제7조 제1항에 따라 국민전체에 대한 봉사자로서 국민에게 법적ㆍ정치적 책임을 지는 공무원에 해당하므로, 퇴직금 성격의 퇴직수당에 대하여는 국가가 보상책을 마련해 줄 필요가 있다. 지방자치단체장을 위한 별도의 퇴직급여제도가 입법으로 마련되어 있지 아니한 상황에서, 이를 통해 자치단체장의 임기 중 직무수행의 충실성 및 효율성을 담보할 수 있고, 지방자치단체장의 퇴직 후 생활의 유지 및 안정에 기여할 수 있는 등 지방자치단체장의 국가적 헌신에 대한 은혜적ㆍ공로보상적 기능을 실현할 수 있다(헌재 2014. 6. 26. 2012헌마459 중 반대의견 참조). 나. 퇴직수당은 민간기업의 퇴직금제도에 상응하는 근로보상적 성격이 강한 급여로서(헌재 2001. 9. 27. 2000헌마342 참조), 노후의 장기소득보장이 아닌 근로에 대한 대가를 미뤄두었다가 퇴직할 때 일시불로 지급하는 성격의 급여이다. 이에 따라 공무원연금법은 퇴직수당을 산정할 때에 재임용 전의 재직기간과 특례로 인정되는 가산기간을 제외하는 등 실제로 근무하지 아니한 기간에 대해서는 퇴직수당 지급을 제한하고(공무원연금법 제25조 제4항, 제5항), 재직기간이 길어질수록 퇴직수당을 산정할 때에 곱해지는 비율이 증가하도록 정하고 있다(공무원연금법 제62조 제2항, 공무원연금법 시행령 제58조 제1항). 지방자치단체장은 국민연금에 가입하여 노령연금을 지급받게 되는데, 국민연금은 근로관계로부터 독립하여 제3자인 보험자로 하여금 피보험자의 생활위험을 보호하도록 함으로써 순수한 사회정책적 차원에서 가입자의 노령보호를 주된 목적으로 하는 것이므로(헌재 2016. 6. 30. 2014헌바365 참조), 지방자치단체장이 국민연금법에 따라 노령연금을 지급받는다고 하더라도 이로써 근로보상적 성격의 퇴직수당을 대체할 수 없다. 다. 퇴직수당은 공무원이 1년 이상 재직하고 퇴직하거나 사망한 경우 지급되므로(공무원연금법 제62조 제1항), 퇴직급여와 같이 장기근속을 전제로 설계된 급여가 아니다. 이러한 점을 고려하여 공무원연금법은 퇴직급여와 퇴직수당의 연금재정 운영방식을 달리 정하고 있다. 퇴직급여는 공무원이 납입하는 기여금과 국가나 지방자치단체가 부담하는 연금부담금으로 책임준비금을 연금기금에 적립하고 그 기금을 통하여 지급되나(공무원연금법 제72조), 퇴직수당은 준비금을 적립하지 아니하고 매년 필요한 만큼의 비용을 산정하여 국가나 지방자치단체가 부담한다(공무원연금법 제73조). 이와 같이 입법기술적으로도 퇴직금 성격을 가지는 퇴직수당에 대하여는 지방자치단체장을 그 적용대상에 포함하는 것이 충분히 가능하고, 재직기간 동안 기여금을 납부해 온 다른 공무원들과의 관계에서 형평성 문제를 야기하지도 않는다. 라. 이러한 점을 종합하면, 지방자치단체장에게 다른 공무원과 달리 공무원연금법이 정한 퇴직수당을 지급하지 아니하는 것에는 합리적 이유를 찾을 수 없으므로 평등원칙에 위반된다. 따라서 심판대상조항 중 지방자치단체장의 퇴직수당에 관한 부분은 헌법에 위반된다. 재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식