구 지방세기본법 제53조의2 제1항 위헌소원

청 구 인○○ 주식회사 대표이사 우○○ 대리인 법무법인 삼덕담당변호사 김백영 외 1인 당해사건대법원 2020두39044 취득세부과처분취소

구 지방세기본법(2014. 1. 1. 법률 제12152호로 개정되고, 2015. 12. 29. 법률 제13635호로 개정되기 전의 것) 제53조의2 제1항 중 ‘「지방세법」에 따라 산출한 세액’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 산업단지 조성공사 및 분양사업 등을 목적으로 설립된 회사로, 구 ‘경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법’(2011. 4. 4. 법률 제10529호로 개정되고, 2014. 12. 30. 법률 제12924호로 개정되기 전의 것)에 따라 부산 강서구 (주소 생략) 일원 ○○경제자유구역 ○○지구의 개발사업시행자로 지정되어, 2012. 12.경 위 개발사업 실시계획 승인을 받았다. ‘경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법’ 제11조 제1항 제33호는 개발사업시행자가 경제자유구역개발사업 실시계획의 승인을 받은 때에는 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’ 제16조에 따른 산업단지개발사업시행자의 지정을 받은 것으로 본다고 규정하고 있다. 한편, 구 지방세특례제한법(2013. 1. 1. 법률 제11618호로 개정되고, 2014. 12. 31. 법률 제12955호로 개정되기 전의 것) 제78조 제1항 본문은 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’ 제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자가 산업단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여는 2014. 12. 31.까지 취득세를 면제하도록 하였고, 구 지방세특례제한법(2014. 12. 31. 법률 제12955호로 개정되고, 2015. 12. 29. 법률 제13637호로 개정되기 전의 것) 제78조 제1항 본문, 구 지방세특례제한법(2014. 12. 31. 법률 제12955호로 개정되고, 2016. 12. 27. 법률 제14477호로 개정되기 전의 것) 제78조 제8항은 위 부동산에 대해서 2015. 1. 1.부터 2016. 12. 31.까지 취득세의 100분의 35를 경감하되, 이 경우 지방자치단체의 장은 해당 지역의 재정여건 등을 고려하여 100분의 25의 범위에서 조례로 정하는 율을 추가로 경감할 수 있도록 하였다. 부산광역시는 위 추가 경감률을 취득세의 100분의 25로 정하였다. 나. 청구인은 위 개발사업 실시계획에 따른 산업단지를 조성하기 위해 2014. 3. 6.부터 같은 해 7. 11.까지 부산 강서구 ○○동 ○○번지 소재 건물 외 38건의 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을, 2014. 5. 26. 같은 동 □□번지 소재 토지 외 44건의 토지(이하 ‘이 사건 제1토지’라 한다)를, 2015. 2. 10. 같은 동 △△번지 소재 토지 외 31건의 토지(이하 ‘이 사건 제2토지’라 한다)를 각각 취득하였다. 부산광역시 강서구청장은 2019. 4. 19.부터 2019. 5. 2.까지 및 2019. 7. 12. 청구인에게 이 사건 건물에 대해서 취득세가 면제되는 경우로 보아 취득세 본세를 면제하고, 취득세무신고가산세 및 농어촌특별세(가산세 포함)를 부과하였다. 또한 부산광역시 강서구청장은 2019. 7. 12. 청구인에게 이 사건 제1, 2토지의 누락된 보상용역비, 감정평가수수료, 지적측량비 상당의 취득가액과 관련하여, 이 사건 제1토지에 대해서는 취득세가 면제되는 경우로 보아 취득세 본세를 면제하고 취득세무신고가산세 및 농어촌특별세(가산세 포함)를 부과하였고, 이 사건 제2토지에 대해서는 취득세가 100분의 60 경감되는 경우로 보아 위 비율에 따른 취득세, 취득세무신고가산세, 농어촌특별세(가산세 포함), 지방교육세(가산세 포함)를 부과하였다. 다. 이에 청구인은 부산광역시 강서구청장을 상대로 위 각 부과처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2019. 11. 7. 청구가 모두 기각되었고(부산지방법원 2019구합22461), 이에 항소하였으나 2020. 5. 13. 항소가 기각되었다(부산고등법원 2019누24145). 라. 청구인은 상고하였고(대법원 2020두39044), 상고심 계속 중 구 지방세기본법 제53조의2 제1항 또는 제1항 중 ‘산출한 세액’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2020. 8. 27. 그 신청이 각하되자(대법원 2020아575), 위 법률 조항이 평등원칙, 조세법률주의, 과잉금지원칙 등에 위배된다고 주장하면서 2020. 9. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인은 구 지방세기본법 제53조의2 제1항 또는 제1항 중 ‘산출한 세액’ 부분에 대하여 헌법소원심판을 청구하고 있으나, 청구인의 주장과 관련되는 부분은 구 지방세기본법 제53조의2 제1항 중 ‘「지방세법」에 따라 산출한 세액’에 관한 부분이므로, 심판대상을 위 부분으로 한정한다. 이 사건 심판대상은 구 지방세기본법(2014. 1. 1. 법률 제12152호로 개정되고, 2015. 12. 29. 법률 제13635호로 개정되기 전의 것) 제53조의2 제1항 중 ‘「지방세법」에 따라 산출한 세액’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 아래와 같고, 관련조항은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 구 지방세기본법(2014. 1. 1. 법률 제12152호로 개정되고, 2015. 12. 29. 법률 제13635로 개정되기 전의 것) 제53조의2(무신고가산세) ① 납세의무자가 법정신고기한까지「지방세법」에 따라 산출한 세액(이하 “산출세액”이라 한다)을 신고하지 아니한 경우에는 산출세액의 100분의 20에 상당하는 금액을 가산세로 부과한다. 3. 청구인의 주장 심판대상조항이 납부할 세액이 없는 경우까지 신고의무를 부과하고, 납부할 세액이 아닌 산출세액을 기준으로 하여 그 일정비율에 상당하는 금액을 무신고가산세로 부과하는 것은 실질적 조세법률주의 또는 법치주의 원칙에 어긋난다. 납부의무 있는 자와의 형평을 고려하지 않고 일률적으로 산출세액을 기준으로 가산세를 부과하는 것은 불합리한 차별로서 평등원칙에 위배되고, 의무 해태의 정도에 비해 가산세가 과다하게 부과되므로 사유재산권 보장 원칙과 과잉금지원칙에 위배된다. 4. 판단 가. 입법연혁 (1) 2013. 1. 1. 법률 제11616호로 개정된 지방세기본법 제53조의2 제1항은 납세의무자가 법정신고기한까지 지방세관계법에 따라 산출한 세액을 신고하지 아니한 경우에는 그 산출세액의 100분의 20에 상당하는 금액을 가산세로 부과하도록 하였다. 당시 위 ‘지방세관계법’은 지방세법과 지방세특례제한법을 말하는 것이었는데(같은 법 제2조 제1항 제4호), 그 결과 지방세특례제한법에 따라 지방세가 면제되는 경우에는 산출한 세액이 영(零)이 되어 가산세를 부과할 수 없었다. (2) 이에 2014. 1. 1. 법률 제12152호로 개정된 지방세기본법 제53조의2 제1항은 가산세의 산출기준을 ‘지방세관계법에 따라 산출한 세액’에서 감면을 적용받기 전의 세액인 ‘지방세법에 따라 산출한 세액’으로 변경하여 가산세 제도의 실효성을 높임으로써 납세의무자의 성실한 신고를 유도하고자 하였다. (3) 2015. 12. 29. 법률 제13635호로 개정된 지방세기본법 제53조의2 제1항은 가산세의 산출근거를 종전의 ‘지방세법에 따라 산출한 세액’에서 ‘과세표준 신고로 납부하여야 할 세액’으로 변경하여, 지방세법에 따른 산출세액이 아닌 납부세액의 100분의 20에 상당하는 금액을 가산세로 부과하도록 하였다. 이에 따라 신고의무를 불이행하더라도 납부할 세액이 없다면 무신고가산세가 부과되지 않게 되었다. (4) 지방세기본법이 2016. 12. 27. 법률 제14474호로 전부개정되면서 위 지방세기본법 제53조의2 제1항은 조문의 위치가 제53조 제1항으로 이동하였고, 그 이후 두 차례의 개정이 있었으나, 일부 경미한 자구 수정이 있었을 뿐 그 실질적인 내용에는 거의 변화가 없이 현재에 이르고 있다. 나. 쟁점 (1) 가산세는 납세의무자에게 부여된 협력의무위반에 대한 책임을 묻는 행정적 제재를 조세의 형태로 구성한 것인바, 의무위반에 대한 책임의 추궁에 있어서는 의무위반의 정도와 부과되는 제재 사이에 적정한 비례관계가 유지되어야 하므로, 조세의 형식으로 부과되는 금전적 제재인 가산세 역시 의무위반의 정도에 비례하여 부과되어야 하고, 그렇지 못한 경우에는 비례원칙에 어긋나서 재산권에 대한 부당한 침해가 된다(헌재 2015. 2. 26. 2012헌바355; 헌재 2018. 12. 27. 2017헌바377 참조). 심판대상조항은 납세의무자가 법정신고기한까지 지방세법에 따라 산출한 세액(이하 ‘산출세액’이라 한다)을 신고하지 아니한 경우에는 산출세액의 100분의 20에 상당하는 금액을 가산세로 부과하므로, 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 재산권을 침해하는지 여부가 문제된다. (2) 청구인은 납부할 세액이 없는 경우까지 신고의무를 부과하고 여기에 산출세액의 일정비율에 상당하는 금액을 무신고가산세로 부과하는 것은 불합리하여 실질적 조세법률주의 또는 법치주의 원칙에 어긋난다고 주장하나, 이는 결국 심판대상조항이 위와 같은 경우에도 무신고가산세를 부과하는 것이 과도하다는 취지로서, 심판대상조항의 과잉금지원칙 위배 여부를 판단하면서 그에 대하여 판단하므로 이를 별도로 살펴보지 아니한다. (3) 청구인은 심판대상조항이 납부의무 있는 자와의 형평을 고려하지 않고 일률적으로 산출세액을 기준으로 가산세를 부과하는 것은 불합리한 차별로서 평등원칙에 위배된다고 주장한다. 그러나 이는 납부할 세액이 없음에도 가산세를 부과하는 것이 세법상 의무위반의 정도에 비례하지 아니한다는 주장과 실질적으로 동일하고, 이 역시 과잉금지원칙 위배 여부에서 판단하므로 별도로 살펴보지 아니한다. (4) 청구인은 심판대상조항이 체계정당성 원리에 위배된다고도 주장한다. 그러나 일정한 공권력작용이 체계정당성에 위반된다고 해서 곧 위헌이 되는 것은 아니고, 결과적으로 비례원칙이나 평등원칙 등 일정한 헌법의 규정이나 원칙을 위반하여야 하므로(헌재 2005. 6. 30. 2004헌바40등 참조), 심판대상조항의 과잉금지원칙 위배 여부를 살펴보는 이상 이 부분 주장에 관하여도 별도로 판단하지 아니한다. 다. 재산권 침해 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 심판대상조항은 납세의무자가 법정신고기한까지 산출세액을 신고하지 아니한 경우에는 산출세액의 100분의 20에 상당하는 금액을 가산세로 부과하도록 규정하고 있다. 이는 납세의무자의 성실신고를 유도하여 신고납세제도의 실효성을 확보하고, 납세의무의 확정을 위해 투입될 과세관청의 행정력을 절감하며 납세의무 위반을 미연에 방지하기 위한 것으로(헌재 2018. 12. 27. 2017헌바377 참조), 이러한 입법목적은 정당하다. 그리고 신고의무 위반자에게 산출세액의 일정 비율에 상당한 금액을 가산세로 납부하도록 하는 것은 위 입법목적을 달성하기 위한 실효적인 수단이다. (2) 침해의 최소성 (가) 심판대상조항은 무신고가산세를 부과함에 있어 납부세액이 아니라 산출세액을 기준으로 하여 그 100분의 20에 상당하는 금액을 가산세로 부과하도록 규정하고 있다. 그 결과 지방세특례제한법에 따라 지방세가 면제되더라도 납세의무자는 여전히 산출세액에 대한 신고의무를 부담하고, 그 신고의무 위반 시에 산출세액의 100분의 20에 상당하는 금액을 가산세로 납부하여야 한다. 가산세는 그 형식이 세금이기는 하나 그 법적 성격은 과세권의 행사 및 조세채권의 실현을 용이하게 하기 위하여 납세자가 정당한 이유 없이 법에 규정된 신고ㆍ납부의무 등을 위반한 경우에 법이 정하는 바에 의하여 부과하는 행정상의 제재로서(헌재 2015. 7. 30. 2013헌바56등 참조), 세법이 정하는 바에 의하여 성립 확정되는 본세와는 본질적으로 그 성질이 다르다(대법원 2001. 10. 26. 선고 2000두7520 판결; 대법원 2005. 9. 30. 선고 2004두2356 판결 참조). 이에 따라 가산세는 통상 본세의 금액과 관계없이 거래금액, 산출세액, 외형금액, 미납세액 등을 기준으로 산정되며, 본세가 감면되는 경우에도 일반적으로 가산세는 감면되지 않는다[구 지방세기본법(2013. 1. 1. 법률 제11616호로 개정되고, 2016. 12. 27. 법률 제14474호로 전부개정되기 전의 것) 제53조 제3항, 국세기본법 제47조 제2항 단서, 조세특례제한법 제3조 제2항 참조](헌재 2015. 2. 26. 2012헌바355 참조). 위와 같은 가산세의 특성 및 본세와의 관계에 비추어 보면, 심판대상조항이 납부세액이 아닌 산출세액을 기준으로 가산세를 부과하도록 한 것은 그 취지를 충분히 수긍할 수 있다. 나아가 본세를 비과세 또는 면제하는 경우라도 과세관청이 세원 관리와 감면 사후관리 등 원활한 과세행정을 위하여 해당 본세를 인지하고 관리할 필요성이 있으므로, 납부할 세액이 없는 경우에도 신고의무를 부과하고 그 의무 위반에 대하여 가산세를 부과하는 것이 그 자체로 불합리하다거나 과도하다고 볼 수도 없다. (나) 지방세기본법이 2015. 12. 29. 법률 제13635호로 개정되면서 산출세액이 아닌 납부세액의 100분의 20에 상당하는 금액을 가산세로 부과하는 것으로 심판대상조항의 내용이 변경되었고, 이에 따라 신고의무를 불이행하더라도 납부할 세액이 없다면 무신고가산세가 부과되지 않게 되었다. 그러나 이는 납세의무자의 편의를 증진하고 신고납부에 따른 협력비용을 경감하기 위한 정책적 판단에서 비롯된 것이지 심판대상조항에 위헌의 의심이 있어 이에 대한 반성적 고려에 터 잡은 것이라고 보기는 어렵다. (다) 구 지방세기본법(2010. 3. 31. 법률 제10219호로 제정되고, 2016. 12. 27. 법률 제14474호로 전부개정되기 전의 것) 제54조 제1항은 신고의무 위반이 천재지변, 사변, 화재 등 같은 법 제26조 제1항에 따른 납부기한연장 사유에 의한 것이거나, 납세자가 신고의무를 이행하지 아니한 정당한 사유가 있는 경우에는 가산세를 부과하지 않도록 하고 있다. 또한, 구 지방세기본법(2013. 1. 1. 법률 제11616호로 개정되고, 2016. 12. 27. 법률 제14474호로 전부개정되기 전의 것) 제54조 제2항 제2호에 의하면, 법정신고기한이 지난 후 1개월 이내에 같은 법 제52조에 따른 기한 후 신고를 한 경우 해당 가산세액의 100분의 50에 상당하는 금액을 감면한다. 이처럼 구 지방세기본법은 가산세 감면의 사유를 마련하여 재산권이 지나치게 제한되지 않도록 하고 있다. (라) 이상의 내용을 종합하면, 심판대상조항이 청구인의 재산권을 필요 이상으로 제한한다고 보기는 어려우므로, 심판대상조항은 침해의 최소성 요건을 충족한다. (3) 법익의 균형성 심판대상조항이 달성하고자 하는 납세의무자의 성실신고 유도, 과세관청의 행정력 절감 및 납세의무 위반 방지라는 공익은 신고납세제도의 실효성 확보 및 조세행정의 원활한 운영을 위한 것으로서 매우 중대하다. 반면 심판대상조항으로 인해 납세의무자가 입는 불이익은 신고의무 불이행에 따라 산출세액의 100분의 20에 상당하는 금액을 가산세로 납부하는 것이나, 이는 신고의무 이행으로 벗어날 수 있다는 점과 앞서 보았듯이 가산세 감면의 사유가 마련되어 있는 점을 고려하면, 심판대상조항으로 인하여 납세의무자가 입는 불이익이 심판대상조항이 추구하는 공익에 비하여 크다고 보기 어려우므로, 심판대상조항은 법익의 균형성 요건도 충족한다. (4) 소결 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다. 5. 결론 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식 [별지] 관련조항 구 지방세기본법(2013. 1. 1. 법률 제11616호로 개정되고, 2016. 12. 27. 법률 제14474호로 전부개정되기 전의 것) 제53조(가산세의 부과) ③ 제2항에도 불구하고 지방세를 감면하는 경우에 가산세는 그 감면대상에 포함시키지 아니한다. 구 지방세기본법(2013. 1. 1. 법률 제11616호로 개정되고, 2014. 1. 1. 법률 제12152호로 개정되기 전의 것) 제53조의2(무신고가산세) ① 납세의무자가 법정신고기한까지 지방세관계법에 따라 산출한 세액(이하 “산출세액”이라 한다)을 신고하지 아니한 경우에는 산출세액의 100분의 20에 상당하는 금액을 가산세로 부과한다. 구 지방세기본법(2015. 12. 29. 법률 제13635호로 개정되고, 2016. 12. 27. 법률 제14474호로 전부개정되기 전의 것) 제53조의2(무신고가산세) ① 납세의무자가 법정신고기한까지 과세표준 신고를 하지 아니한 경우에는 그 신고로 납부하여야 할 세액(이 법 및 지방세관계법에 따른 가산세와 가산하여 납부하여야 할 이자 상당 가산액이 있는 경우 그 금액은 제외하며, 이하 “납부세액”이라 한다)의 100분의 20에 상당하는 금액을 가산세로 부과한다. 구 지방세기본법(2010. 3. 31. 법률 제10219호로 제정되고, 2016. 12. 27. 법률 제14474호로 전부개정되기 전의 것) 제54조(가산세의 감면 등) ① 지방자치단체의 장은 이 법 또는 지방세관계법에 따라 가산세를 부과하는 경우 그 부과의 원인이 되는 사유가 제26조 제1항에 따른 기한연장 사유에 해당하거나 납세자가 해당 의무를 이행하지 아니한 정당한 사유가 있을 때에는 그 가산세를 부과하지 아니한다. 구 지방세기본법(2013. 1. 1. 법률 제11616호로 개정되고, 2016. 12. 27. 법률 제14474호로 전부개정되기 전의 것) 제54조(가산세의 감면 등) ② 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이 법 또는 지방세관계법에 따른 해당 가산세액의 100분의 50(제1호의 경우 100분의 10으로 하되, 법정신고기한이 지난 후 1년 이내에 수정신고한 경우에는 100분의 20으로, 법정신고기한이 지난 후 6개월 이내에 수정신고한 경우에는 100분의 50으로 한다)에 상당하는 금액을 감면한다. 2. 법정신고기한이 지난 후 1개월 이내에 제52조에 따라 기한 후 신고를 한 경우(제53조의2에 따른 가산세만 해당한다) 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법(2011. 4. 4. 법률 제10529호로 개정된 것) 제11조(인가ㆍ허가 등의 의제) ① 개발사업시행자가 제9조에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받은 경우에는 다음 각 호의 허가ㆍ인가ㆍ지정ㆍ승인ㆍ협의 및 신고 등(이하 “허가등”이라 한다)을 받은 것으로 보며, 제10조에 따라 실시계획의 승인이 고시된 때에는 다음 각 호의 관계 법률에 따른 허가등의 고시 또는 공고가 있은 것으로 본다. 33.「산업입지 및 개발에 관한 법률」제16조에 따른 산업단지개발사업시행자의 지정, 같은 법 제17조ㆍ제18조ㆍ제18조의2에 따른 국가산업단지개발ㆍ일반산업단지개발ㆍ도시첨단산업단지개발 실시계획의 승인 국세기본법(2010. 1. 1. 법률 제9911호로 개정된 것) 제47조(가산세 부과) ② 가산세는 해당 의무가 규정된 세법의 해당 국세의 세목(稅目)으로 한다. 다만, 해당 국세를 감면하는 경우에는 가산세는 그 감면대상에 포함시키지 아니하는 것으로 한다. 조세특례제한법(2010. 1. 1. 법률 제9921호로 개정된 것) 제3조(조세특례의 제한) ② 이 법,「국세기본법」및 조약과 제1항 각 호의 법률에 따라 감면되는 조세의 범위에는 해당 법률이나 조약에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 가산세와 양도소득세는 포함되지 아니한다. 구 지방세특례제한법(2013. 1. 1. 법률 제11618호로 개정되고, 2014. 12. 31. 법률 제12955호로 개정되기 전의 것) 제78조(산업단지 등에 대한 감면) ①「산업입지 및 개발에 관한 법률」제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자 또는「산업기술단지 지원에 관한 특례법」제4조에 따른 사업시행자가 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산에 대하여는 2014년 12월 31일까지 취득세를 면제하고, 조성공사가 시행되고 있는 토지에 대하여는 2014년 12월 31일까지 재산세의 100분의 50을 경감(수도권 외의 지역에 있는 산업단지의 경우에는 면제)한다. (단서 생략) 구 지방세특례제한법(2014. 12. 31. 법률 제12955호로 개정되고, 2015. 12. 29. 법률 제13637호로 개정되기 전의 것) 제78조(산업단지 등에 대한 감면) ①「산업입지 및 개발에 관한 법률」제16조에 따른 산업단지개발사업의 시행자 또는「산업기술단지 지원에 관한 특례법」제4조에 따른 사업시행자가 산업단지 또는 산업기술단지를 조성하기 위하여 취득하는 부동산에 대해서는 취득세의 100분의 35를, 조성공사가 시행되고 있는 토지에 대해서는 재산세의 100분의 35(수도권 외의 지역에 있는 산업단지의 경우에는 100분의 60)를 2016년 12월 31일까지 각각 경감한다. (단서 생략) 구 지방세특례제한법(2014. 12. 31. 법률 제12955호로 개정되고, 2016. 12. 27. 법률 제14477호로 개정되기 전의 것) 제78조(산업단지 등에 대한 감면) ⑧ 제1항부터 제4항에 따라 취득세를 경감하는 경우 지방자치단체의 장은 해당 지역의 재정여건 등을 고려하여 100분의 25(제4항 제2호 나목에 따라 취득세를 경감하는 경우에는 100분의 15)의 범위에서 조례로 정하는 율을 추가로 경감할 수 있다. 이 경우 제4조 제1항 각 호 외의 부분, 같은 조 제6항 및 제7항을 적용하지 아니한다.