공직자윤리법 제3조 제1항 제13호 등 위헌확인

청 구 인1. 안○○ 2. 신○○ 3. 권○○ 청구인들의 대리인 법무법인 와이케이 담당변호사 박찬 외 7인

1. 청구인 안○○, 신○○의 심판청구를 모두 각하한다. 2. 청구인 권○○의 심판청구를 모두 기각한다.

1. 사건개요 청구인들은 이 사건 심판청구 당시 울산남부경찰서에서 근무하는 경사 직급의 경찰공무원으로, 청구인 안○○는 2006. 4. 10., 청구인 신○○는 2021. 2. 9., 청구인 권○○는 2021. 7. 1. 각 경사로 승진 임용되었다. 청구인들은 경사인 경찰공무원에게 재산등록의무를 부과하는 공직자윤리법 제3조 제1항 제13호 및 공직자윤리법 시행령 제3조 제4항 제6호가 청구인들의 사생활의 비밀과 자유, 일반적 행동자유권, 평등권을 침해한다고 주장하면서, 2021. 7. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들은 모두 경사 직급의 경찰공무원으로서 경찰공무원 중 경사 계급까지 재산등록의무를 부과하는 것이 부당하다는 취지로 다투고 있으므로, 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다. 따라서 이 사건 심판대상은 공직자윤리법(2014. 12. 30. 법률 제12946호로 개정된 것) 제3조 제1항 제13호 중 ‘대통령령으로 정하는 특정 분야의 공무원’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), 구 공직자윤리법 시행령(2020. 12. 31. 대통령령 제31349호로 개정되고, 2021. 9. 24. 대통령령 제32012호로 개정되기 전의 것) 제3조 제4항 제6호 중 ‘경사’ 부분(이하 위 시행령조항과 이 사건 법률조항을 합하여 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 별지와 같다. [심판대상조항] 공직자윤리법(2014. 12. 30. 법률 제12946호로 개정된 것) 제3조(등록의무자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공직자(이하 “등록의무자”라 한다)는 이 법에서 정하는 바에 따라 재산을 등록하여야 한다. 13. 그 밖에 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 및 대통령령으로 정하는 특정 분야의 공무원과 공직유관단체의 직원 구 공직자윤리법 시행령(2020. 12. 31. 대통령령 제31349호로 개정되고, 2021. 9. 24. 대통령령 제32012호로 개정되기 전의 것) 제3조(등록의무자) ④ 법 제3조 제1항 제13호에서 “대통령령으로 정하는 특정 분야의 공무원과 공직유관단체의 직원”이란 다음 각 호의 사람을 말한다. 6. 경찰공무원 중 경정, 경감, 경위, 경사와 자치경찰공무원 중 자치경정, 자치경감, 자치경위, 자치경사 3. 청구인들의 주장 가. 이 사건 법률조항에 대한 주장 이 사건 법률조항은 어떤 직급이나 직무 범위의 공무원이 재산등록대상이 될 것인지 전혀 정하지 않은 채 이를 대통령령에 위임하여 포괄위임금지원칙에 위배된다. 나. 이 사건 심판대상조항에 대한 주장 (1) 이 사건 심판대상조항은 사유재산에 관한 정보를 등록하게 하는데, 경찰공무원의 재산등록을 통하여 부패를 방지할 수 없어 수단의 적합성이 인정되지 않고, 고위직이 아닌 경찰공무원에게 광범위한 대상의 재산을 등록하게 함으로써 피해의 최소성을 충족하지 못하였으므로, 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 사생활의 비밀과 자유를 침해한다. (2) 이 사건 심판대상조항으로 인하여 재산등록의무의 이행을 강제당하는 청구인들의 일반적 행동자유권이 침해된다. (3) 이 사건 심판대상조항과 관련조항에 따르면 일반직 공무원은 4급 이상인 경우에 재산등록의무가 부과되고, 경찰공무원은 7급 상당인 경사부터 재산등록의무가 부과된다. 경찰공무원의 경우 일반직 공무원보다 더 넓은 범위를 대상으로 재산등록 의무가 부과되므로, 이 사건 심판대상조항은 경찰공무원인 청구인들의 평등권을 침해한다. (4) 헌법재판소가 경사 이상에 대하여 재산등록의무를 부과하는 종전 공직자윤리법 시행령 조항에 대한 헌법소원심판청구를 기각한 뒤(헌재 2010. 10. 28. 2009헌마544), 경찰공무원의 청렴도가 개선되었고, 경찰공무원이 처리할 수 있는 인허가 사항이 대폭 줄어들어 부패 범죄의 발생 가능성이 낮아졌으며, 경찰공무원의 부패 범죄를 제재할 수 있는 ‘부정청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률’이 제정되어 시행되었다. 위와 같이 사정이 변경되어 경사의 재산등록의 필요성이 없어졌음에도 이를 강제하는 이 사건 심판대상조항은 청구인들의 기본권을 침해한다. 4. 청구인 안○○, 신○○의 심판청구에 대한 판단 법령에 대한 헌법소원은 그 법령의 시행과 동시에 기본권을 침해받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원을 제기하여야 한다. 이 경우 심판대상조항이 그 자구만 수정되었을 뿐 이전 조항과 비교하여 실질적인 내용에 변화가 없어 청구인이 기본권을 침해당하고 있다고 주장하는 내용에 전혀 영향을 주지 않는다면, 법령조항이 일부 개정되었다고 하더라도 청구기간의 기산은 이전의 법령을 기준으로 한다(헌재 2016. 11. 24. 2015헌마1191등; 헌재 2019. 8. 29. 2018헌마608 참조). 청구인 안○○는 2006. 4. 10. 경사로 승진 임용되었는데, 경사 이상의 경찰공무원을 등록의무자로 규정한 것은 1994. 12. 31. 대통령령 제14498호로 구 공직자윤리법 시행령이 개정된 때부터이므로, 청구인 안○○는 경사로 승진 임용될 무렵부터 재산등록에 따른 기본권의 제한을 받은 경우에 해당한다. 그런데 청구인 안○○는 그때로부터 1년이 훨씬 경과한 2021. 7. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 한편 청구인 신○○는 2021. 2. 9. 경사로 승진 임용되었고, 2021. 2. 17.자 ‘최초 재산등록 대상자(2. 9.자 승진) 신고 안내’ 공문을 통해 최초로 재산등록의무 대상자가 되었음을 알았다고 스스로 인정하고 있는바, 그로부터 90일이 경과한 2021. 7. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 따라서 청구인 안○○, 신○○의 심판청구는 청구기간을 도과하여 제기된 것이어서 모두 부적법하다. 5. 청구인 권○○의 심판청구에 대한 판단 가. 이 사건 법률조항의 포괄위임금지원칙 위배 여부 (1) 헌법 제75조는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항……에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”라고 규정하여 위임입법의 근거 및 그 범위와 한계를 제시하고 있다. 여기서 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 이미 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어 누구라도 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다. 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2012. 11. 29. 2011헌마827 참조). (2) 재산등록의무를 부담하는 특정 분야의 공무원의 범위는 해당 분야 공무원의 권한 및 책임 범위, 대민업무의 빈도, 취급하는 정보의 종류와 내용, 부정한 재산 증식의 가능성 등 제반 사정에 대응하여 적시에 조정되어야 할 필요가 있으므로, 해당 분야나 등록의무자의 범위를 법률에서 일일이 규정하기보다 대통령령으로 정하도록 위임할 필요성이 인정된다. 공직자윤리법 제3조 제1항 제1호 내지 제12호는 국가 및 지방자치단체의 정무직 공무원, 4급 이상의 일반직 국가공무원 및 지방공무원과 이에 상당하는 보수를 받는 별정직공무원, 법관 및 검사, 총경 이상의 경찰공무원 등 고위공직자를 등록의무자로 규정하고 있는바, 직급이 높은 경우 그 책임 및 권한이 크므로 부패행위의 위험과 청렴도의 요구 정도를 높게 평가하여 일정 직급 이상의 공무원으로 등록의무자를 정한 것으로 볼 수 있다. 그러나 공직자 재산등록제도의 목적은 공직자의 부정한 재산 증식을 방지하고, 공무집행의 공정성을 확보하여 국민에 대한 봉사자로서 가져야 할 공직자의 윤리를 확립하고자 하는 데에 있으므로(공직자윤리법 제1조), 공직자의 직급이 절대적인 기준이 될 수 없고, 담당하는 업무의 성격에 따라 대민접촉이 많거나 이권과 관계되는 경우, 제재나 감독 업무와 관계되는 경우 등과 같이 권한의 남용을 통해 비리가 발생할 개연성을 고려함이 타당하다(헌재 2014. 6. 26. 2012헌마331 참조). 이와 같은 공직자 재산등록제도의 취지와 관련 법조항을 종합하면, 이 사건 법률조항의 위임에 따라 대통령령으로 규정될 등록의무자의 범위에는 고위공무원이 아니더라도 경찰공무원과 같이 대민업무가 빈번하고 광범위한 권한을 가지는 등 권한의 남용을 통해 비리가 발생할 개연성이 상대적으로 큰 직무 분야의 공무원이 포함될 것임을 예측할 수 있다. (3) 따라서 이 사건 법률조항이 포괄위임금지원칙에 위배되어 청구인 권○○의 기본권을 침해한다고 보기 어렵다. 나. 이 사건 심판대상조항의 과잉금지원칙 위배 여부 (1) 제한되는 기본권 국가가 사유재산에 관한 정보를 등록하게 하는 것은 사유재산에 관한 사적 영역의 자유로운 형성과 설계를 제한하는 것이므로, 헌법 제17조가 보장하는 사생활의 비밀과 자유를 제한한다(헌재 2010. 10. 28. 2009헌마544 참조). 이 사건 심판대상조항은 경사인 경찰공무원에게 재산등록의무를 부과하여 청구인 권○○의 사생활의 비밀과 자유를 제한한다. 청구인 권○○는 이 사건 심판대상조항으로 인하여 일반적 행동자유권도 침해되었다고 주장하나, 이 사건 심판대상조항과 관련하여 주된 기본권인 사생활의 비밀과 자유 침해 여부에 대하여 판단하는 이상 일반적 행동자유권 침해 여부는 별도로 판단하지 아니한다. (2) 과잉금지원칙 위배 여부 (가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 공직자 재산등록제도는 앞서 본 바와 같이 공직자의 부정한 재산 증식을 방지하고, 공무집행의 공정성을 확보하는 등 공익과 사익의 이해충돌을 방지하여 국민에 대한 봉사자로서 가져야 할 공직자의 윤리를 확립하고자 하는 목적으로 마련된 제도이다. 특히 이 사건 심판대상조항이 등록의무자의 범위를 비교적 하위직 공무원인 경사 계급까지 규정한 것은, 하위직 경찰공무원이라고 하더라도 대민접촉이 많은 업무를 담당하고 직접 공권력을 집행할 권한이 있어 상대적으로 비리 개연성이 크므로, 재산상태를 감시함으로써 부정부패를 사전에 예방하고 그 결과로 경찰공무원에 대한 국민의 신뢰를 제고하여 경찰공무원의 책임성을 확보하고자 하는 것인바, 그 목적의 정당성이 인정된다. 경찰공무원 중 경사에게까지 재산등록의무를 부과하는 이 사건 심판대상조항은 경찰공무원의 생활 자체를 투명하게 하여 청렴성 확보를 용이하게 하므로, 그 수단의 적합성도 인정된다(헌재 2010. 10. 28. 2009헌마544 참조). (나) 피해의 최소성 공직자윤리법에 의한 재산등록제도는 재산공개제도와는 구별되는 것으로서 등록의무자가 곧바로 등록재산공개자가 되는 것이 아니다. 또한 등록사항은 공직자윤리위원회가 심사할 뿐이고(제8조 제1항), 일반인에게 그 정보가 공개되는 것이 아니다. 따라서 이 사건 심판대상조항에 의하여 경사인 경찰공무원이 자신의 재산을 등록하여도 그 등록내용은 공개되지 아니한다(헌재 2010. 10. 28. 2009헌마544 참조). 나아가 공직자윤리법은 누구든지 공직자윤리위원회 또는 등록기관의 장의 허가를 받지 아니하고는 등록의무자의 재산에 관한 사항을 열람ㆍ복사하거나 이를 하게 하지 못하도록 하면서(제10조 제3항), 이를 위반할 경우 1년 이하의 징역이나 1천만 원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있다(제27조). 또한 재산등록업무에 종사하거나 종사하였던 사람 또는 직무상 재산등록사항을 알게 된 사람에 대하여 비밀엄수의무를 부과하고(제14조), 이를 위반할 경우 1년 이하의 징역이나 1천만 원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있으며(제28조 제1항), 제8조 제5항에 따라 금융거래의 내용에 관한 자료를 제공받은 사람에 대하여 해당 자료를 타인에게 제공 또는 누설하거나 그 목적 외의 용도로 이용하는 것을 금지하면서(제14조의3), 이를 위반할 경우 3년 이하의 징역이나 2천만 원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있다(제28조 제2항). 이와 같이 공직자윤리법은 등록의무자의 재산에 관한 사항이 외부에 알려지지 않도록 보호하는 조치를 마련하고 있다(헌재 2010. 10. 28. 2009헌마544 참조). 또한 공직자윤리법은 등록대상재산 중 부동산에 관하여는 소유권ㆍ지상권 및 전세권을 등록하도록 하고 있으나, 동산ㆍ증권ㆍ채권ㆍ채무에 관해서는 소유자별 합계액이 1천만 원 이상일 경우만 등록하도록 하고 있고, 보석류나 골동품 및 예술품은 품목당 500만 원 이상일 경우만 등록하도록 하고 있는 등(제4조 제2항) 일정 가액 이상만을 등록대상으로 하여 목적달성에 필요한 최소한의 재산 정보만을 등록하도록 하였다 (헌재 2010. 10. 28. 2009헌마544 참조). 등록의무자의 범위에 본인 외 직계존비속도 포함되어 있으나, 등록의무자의 부양을 받지 않는 직계존비속의 경우에는 재산신고사항의 고지를 거부할 수 있는 고지거부제도도 운용되고 있다(제12조 제4항). 한편 청구인 권○○는 경찰공무원의 청렴도가 개선되었고, 경찰공무원이 처리할 수 있는 인허가 사항이 대폭 줄어들어 부패 범죄의 발생 가능성이 낮아졌으며, 경찰공무원의 부패 범죄를 제재할 수 있는 ‘부정청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률’이 제정되어 시행되고 있으므로 이 사건 심판대상조항이 피해의 최소성에 반한다는 취지로 주장한다. 그러나 경찰공무원의 부정부패를 사전에 예방하고 그 청렴성을 확보하고자 하는 공익이 중요하고, 현행 ‘경찰관 직무집행법’상 경찰관의 직무범위는 ‘국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호, 범죄의 예방ㆍ진압 및 수사, 범죄피해자 보호, 경비, 주요 인사 경호 및 대간첩ㆍ대테러 작전 수행, 공공안녕에 대한 위험의 예방과 대응을 위한 정보의 수집ㆍ작성 및 배포, 교통단속과 교통 위해의 방지, 외국 정부기관 및 국제기구와의 국제협력, 그 밖에 공공의 안녕과 질서유지’로 광범위하여 경찰관의 권한이 축소되었다고 보기 어렵다. 나아가 재산등록제도는 공직자가 재직 중 취득한 정보를 부당하게 사적으로 이용하여 부정한 재산 증식을 하는 등 공직을 이용하여 사적 이익을 추구하는 것을 방지함으로써 보다 폭넓게 공무집행의 공정성을 확보하는 기능을 하므로, ‘부정청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률’이 제정되어 시행되었더라도 재산등록제도의 필요성이 없어졌다고 단정하기 어렵다. 이상의 사정을 종합하면 이 사건 심판대상조항은 피해의 최소성을 갖추었다. (다) 법익의 균형성 이 사건 심판대상조항에 의해 제한되는 사생활 영역은 재산관계에 한정되고 그 사항을 아는 사람도 극히 일부이므로 경사인 경찰공무원의 재산사항에 관한 사생활 제한이라는 불이익은 그리 크지 않은 반면, 이 사건 심판대상조항이 달성하려는 공익은 경찰공무원의 비리유혹을 억제하고 공무집행의 투명성을 확보하여 국민의 신뢰를 제고하며 궁극적으로 국민의 봉사자로서 경찰공무원의 책임성을 확보하는 것이므로, 이 사건 심판대상조항이 법익의 균형성을 상실하였다고 볼 수 없다(헌재 2010. 10. 28. 2009헌마544 참조). (3) 소결 이 사건 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인 권○○의 사생활의 비밀과 자유를 침해하지 아니한다. 다. 이 사건 심판대상조항의 평등권 침해 여부 일반직 공무원은 기술ㆍ연구 또는 행정 일반에 대한 업무를 담당하는 공무원으로서(국가공무원법 제2조 제2항 제1호) 경찰공무원과는 담당 직무가 다르고, 공무원 재산등록제도의 취지에 비추어 본 재산등록의 필요성 정도도 서로 다르다. 따라서 공무원의 종류에 따라 등록의무자의 범위를 다르게 정하였다고 하더라도 불합리한 차별이라고 보기 어렵다. 특히 경찰공무원의 경우 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호, 범죄의 예방ㆍ진압 및 수사, 범죄피해자 보호, 경비, 주요 인사 경호 및 대간첩ㆍ대테러 작전 수행, 공공안녕에 대한 위험의 예방과 대응을 위한 정보의 수집ㆍ작성 및 배포, 교통단속과 교통 위해의 방지, 외국 정부기관 및 국제기구와의 국제협력, 그 밖에 공공의 안녕과 질서유지 등 그 직무범위와 권한이 포괄적이므로 권한을 남용할 경우 국민에게 미치는 영향이 크다는 점, 경찰공무원 중 경사 계급은 현장수사의 핵심인력으로서 직무수행과 관련하여 많은 대민접촉이 이루어지므로 민사 분쟁에 개입하거나 금품을 수수하는 등의 비리 개연성이 높다는 점 등을 종합하여 보면, 일반직 공무원과 달리 경찰업무의 특수성을 고려하여 경사 계급까지 등록의무를 부과한 것은 합리적인 이유가 있으므로, 이 사건 심판대상조항이 청구인 권○○의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다(헌재 2010. 10. 28. 2009헌마544 참조). 6. 결론 그렇다면 청구인 안○○, 신○○의 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 청구인 권○○의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식 [별지] 관련조항 구 공직자윤리법(1993. 6. 11. 법률 제4566호로 개정되고, 2009. 2. 3. 법률 제9402호로 개정되기 전의 것) 제3조(등록의무자) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 공직자(이하 “登錄義務者”라 한다)는 이 법이 정하는 바에 의하여 재산을 등록하여야 한다. 11. 기타 국회규칙ㆍ대법원규칙 및 대통령령이 정하는 특정분야의 공무원과 공직유관단체의 직원 공직자윤리법(2009. 2. 3. 법률 제9402호로 개정된 것) 제3조(등록의무자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공직자(이하 “등록의무자”라 한다)는 이 법에서 정하는 바에 따라 재산을 등록하여야 한다. 3. 4급 이상의 일반직 국가공무원(고위공무원단에 속하는 일반직공무원을 포함한다) 및 지방공무원과 이에 상당하는 보수를 받는 별정직공무원(고위공무원단에 속하는 별정직공무원을 포함한다) 구 공직자윤리법 시행령(1994. 12. 31. 대통령령 제14498호로 개정되고, 2006. 6. 29. 대통령령 제19563호로 개정되기 전의 것) 제3조(등록의무자) ② 법 제3조 제11호의 규정에 의하여 재산을 등록하여야 할 특정분야의 공무원과 공직유관단체의 직원은 다음과 같다. 5. 경찰공무원 중 경정ㆍ경감ㆍ경위ㆍ경사 공직자윤리법 시행령 부칙(1994. 12. 31. 대통령령 제14498호) ①(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다.