교육환경 보호에 관한 법률 제8조 제1항 위헌소원

청 구 인주식회사 ○○ 대표이사 서○○ 대리인 변호사 배진한 당해사건의정부지방법원 2020구합15098 금지행위및시설해제신청거부처분취소

교육환경 보호에 관한 법률(2016. 2. 3. 법률 제13937호로 제정된 것) 제8조 제1항 제2호 및 제9조 본문 제19호 중 ‘게임산업진흥에 관한 법률 제2조 제8호에 따른 복합유통게임제공업’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요 가. 청구인은 고양시 (주소 생략) ○○층 ○○호(이하 ‘이 사건 영업장’이라 한다)에서 ‘○○’라는 상호로 기타유원시설업을 영위하는 회사이다. 나. 이 사건 영업장은 직선거리로 인근 ○○초등학교의 경계선으로부터 약 31.4미터, 출입문으로부터 약 97.7미터 떨어진 지점에 위치하여 ‘교육환경 보호에 관한 법률’(이하 ‘교육환경보호법’이라 한다) 제8조 제1항에 의한 교육환경보호구역 중 상대보호구역에 해당한다. 다. 청구인은 2020. 9. 7. 경기도고양교육지원청교육장에 대하여 이 사건 영업장에서 복합유통게임제공업을 영위하기 위하여 ‘교육환경보호구역 내 금지행위 및 시설 제외 신청’을 하였으나, 위 교육장은 2020. 9. 23. 고양교육지원청 교육환경보호위원회의 심의를 거쳐 교육환경보호법 제9조에 의하여 청구인의 신청을 거부하는 처분(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다)을 하였다. 라. 청구인은 이 사건 거부처분의 취소를 구하는 소송을 제기하고, 위 소송 계속 중 교육환경보호법 제8조 제1항이 과잉금지원칙을 위반하여 직업선택의 자유를 침해한다고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 법원은 2021. 7. 8. 청구인의 청구를 기각하고(의정부지방법원 2020구합15098) 같은 날 위 제청신청도 기각하였다(의정부지방법원 2021아50060). 마. 이에 청구인은 2021. 8. 6. 교육환경보호법 제8조 제1항에 대한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 가. 청구인은 교육환경보호법 제8조 제1항에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 당해사건과 관련이 있는 것은 ‘상대보호구역에서의 복합유통게임제공업’이므로, 제8조 제1항 중 제2호로 심판대상조항을 한정하고, 제9조 본문 제19호 중 ‘게임산업진흥에 관한 법률 제2조 제8호에 따른 복합유통게임제공업’ 부분을 심판대상조항에 추가하기로 한다. 나. 따라서 이 사건 심판대상은 ‘교육환경 보호에 관한 법률’(2016. 2. 3. 법률 제13937호로 제정된 것) 제8조 제1항 제2호(이하 ‘상대보호구역 설정조항’이라 한다) 및 제9조 본문 제19호 중 ‘게임산업진흥에 관한 법률 제2조 제8호에 따른 복합유통게임제공업’ 부분(이하 ‘이 사건 금지조항’이라 하고, ‘상대보호구역 설정조항’과 함께 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 교육환경 보호에 관한 법률(2016. 2. 3. 법률 제13937호로 제정된 것) 제8조(교육환경보호구역의 설정 등) ① 교육감은 학교경계 또는 학교설립예정지 경계(이하 “학교경계등”이라 한다)로부터 직선거리 200미터의 범위 안의 지역을 다음 각 호의 구분에 따라 교육환경보호구역으로 설정ㆍ고시하여야 한다. 2. 상대보호구역: 학교경계등으로부터 직선거리로 200미터까지인 지역 중 절대보호구역을 제외한 지역 제9조(교육환경보호구역에서의 금지행위 등) 누구든지 학생의 보건ㆍ위생, 안전, 학습과 교육환경 보호를 위하여 교육환경보호구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니 된다. 다만, 상대보호구역에서는 제14호부터 제29호까지에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 지역위원회의 심의를 거쳐 학습과 교육환경에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다. 19.「게임산업진흥에 관한 법률」제2조 제6호, 제7호 또는 제8호에 따른 게임제공업, 인터넷컴퓨터게임시설제공업 및 복합유통게임제공업(「유아교육법」제2조 제2호에 따른 유치원 및「고등교육법」제2조 각 호에 따른 학교의 교육환경보호구역은 제외한다) [관련조항] 교육환경 보호에 관한 법률(2016. 2. 3. 법률 제13937호로 제정된 것) 제8조(교육환경보호구역의 설정 등) ① 교육감은 학교경계 또는 학교설립예정지 경계(이하 “학교경계등”이라 한다)로부터 직선거리 200미터의 범위 안의 지역을 다음 각 호의 구분에 따라 교육환경보호구역으로 설정ㆍ고시하여야 한다. 1. 절대보호구역: 학교출입문으로부터 직선거리로 50미터까지인 지역(학교설립예정지의 경우 학교경계로부터 직선거리 50미터까지인 지역) 제16조(벌칙) ① 제9조를 위반하여 교육환경보호구역에서 금지된 행위 또는 시설을 한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다. 게임산업진흥에 관한 법률(2023. 8. 8. 법률 제19592호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 6. “게임제공업”이라 함은 공중이 게임물을 이용할 수 있도록 이를 제공하는 영업을 말한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우는 제외한다. (각 목 생략) 6의2. 제6호의 게임제공업 중 일정한 물리적 장소에서 필요한 설비를 갖추고 게임물을 제공하는 영업은 다음 각 호와 같다. 가. 청소년게임제공업: 제21조의 규정에 따라 등급분류된 게임물 중 전체이용가 게임물을 설치하여 공중의 이용에 제공하는 영업 나. 일반게임제공업: 제21조의 규정에 따라 등급분류된 게임물 중 청소년이용불가 게임물과 전체이용가 게임물을 설치하여 공중의 이용에 제공하는 영업 7. “인터넷컴퓨터게임시설제공업”이라 함은 컴퓨터 등 필요한 기자재를 갖추고 공중이 게임물을 이용하게 하거나 부수적으로 그 밖의 정보제공물을 이용할 수 있도록 하는 영업을 말한다. (단서 생략) 8. “복합유통게임제공업”이라 함은 청소년게임제공업 또는 인터넷컴퓨터게임시설제공업과 이 법에 의한 다른 영업 또는 다른 법률에 의한 영업을 동일한 장소에서 함께 영위하는 영업을 말한다. 제28조(게임물 관련사업자의 준수사항) 게임물 관련사업자는 다음 각 호의 사항을 지켜야 한다. 5. 제2조 제6호의2 나목의 규정에 따른 일반게임제공업 또는 제2조 제8호에 따른 복합유통게임제공업(「청소년 보호법」에 따라 청소년 출입을 허용하는 경우는 제외한다)을 영위하는 자는 게임장에 청소년을 출입시키지 아니할 것 제48조(과태료) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 1천만 원 이하의 과태료를 부과한다. 4. 제28조 제5호의 규정을 위반하여 일반게임장 또는 복합유통게임장(「청소년 보호법」에 따라 청소년 출입을 허용하는 경우는 제외한다)에 청소년을 출입시킨 자 3. 청구인의 주장 심판대상조항은 학교경계등으로부터 직선거리 200미터 내의 지역을 교육환경보호구역으로 지정하여 복합유통게임제공 시설 및 영업을 제한하고 있는바, 상대보호구역 내이기만 하면 학교경계로부터 실제 접근거리가 200미터가 넘는 지역에서의 복합유통게임제공 시설과 영업까지 원칙적으로 제한하게 되어 상대보호구역 내에서 복합유통게임제공업을 영위하고자 하는 사람의 직업선택의 자유 및 재산권을 침해한다. 4. 입법 연혁 가. 구 학교보건법상 학교환경위생 정화구역 조항 입법연혁 교육환경보호법상의 교육환경보호구역 제도는 2016. 2. 3. 법률 제13946호로 개정되기 전의 구 학교보건법상의 학교환경위생 정화구역 제도가 전신이다. 1967. 3. 30. 법률 제1928호로 제정된 구 학교보건법 제5조는 “서울특별시ㆍ부산시 및 도교육위원회는 대통령령이 정하는 바에 의하여 학교환경위생 정화구역을 설정하여야 한다.”라고 규정하고, 제6조 제1항은 “누구든지 학교환경위생 정화구역에서는 소음ㆍ진동ㆍ악취 등의 발생으로 학생의 학습에 지장이 있다고 인정되는 행위와 학교보건위생에 영향을 끼치는 비위생적인 시설 및 행위를 하여서는 아니된다.”라고 규정함으로써 학교환경위생 정화구역 설정의 근거조항을 두었으나, 정화구역의 내용이나 금지되는 시설 및 행위가 무엇인지에 대해 구체적으로 법률에 규정하지 아니하였다. 다만 1970. 9. 14. 문교부령 제268호로 제정된 구 학교보건법 시행규칙 제2조에서 처음으로 금지되는 행위 및 시설로 ‘공해 발생행위 또는 시설, 유흥음식장소, 극장ㆍ도살장ㆍ화장장ㆍ총포화약류의 제조장 및 그 저장소, 오물매립장 등, 공중목욕장 중 휴게실 및 터키탕, 전염병원, 노점ㆍ행상’ 등을 규정하였고 그 후 몇 차례 개정을 통해 금지되는 행위 및 시설을 추가하였다. ‘게임제공업’ 종류가 처음으로 학교환경위생 정화구역 내에서 금지되는 영업으로 규정된 것은 1990. 12. 31. 대통령령 제13214호로 개정된 구 학교보건법 시행령 제4조의2 제1호 ‘전자유기장’ 조항이 신설되면서부터였다. 그 후 위 시행령 조항은 ‘컴퓨터게임장’ 등으로 수차례 명칭이 변경되는 개정이 이루어졌고, 2006. 10. 27. 대통령령 제19717호로 개정된 구 학교보건법 시행령 제4조의2 제1호에서 ‘게임산업진흥에 관한 법률 제2조 제6호에 따른 게임제공업 시설 및 동조 제7호에 따른 인터넷컴퓨터게임시설제공업 시설’과 제9호에서 ‘게임산업진흥에 관한 법률 제2조 제8호에 따른 복합유통게임제공업 시설’로 개정되었다. 2007. 8. 3. 법률 제8578호로 개정된 구 학교보건법에 이르러서 ‘게임제공업’을 법률 차원에서 규정하였는데, 제6조 제1항 제13호의2는 ‘게임산업진흥에 관한 법률 제2조 제6호에 따른 게임제공업 및 같은 조 제7호에 따른 인터넷컴퓨터게임시설제공업(유아교육법 제2조 제2호에 따른 유치원 및 고등교육법 제2조 각 호에 따른 학교의 학교환경위생정화구역의 경우를 제외한다)’, 제13호의3은 ‘게임산업진흥에 관한 법률 제2조 제6호 다목에 따라 제공되는 게임물 시설(고등교육법 제2조 각 호에 따른 학교의 학교환경위생정화구역의 경우를 제외한다)’, 제13호의4는 ‘게임산업진흥에 관한 법률 제2조 제8호에 따른 복합유통게임제공업’을 규정하였다. 2007. 12. 14. 법률 제8678호로 개정된 구 학교보건법 제6조 제1항은 같은 내용을 제16호, 제17호, 제18호로 조문의 위치를 이동하는 개정을 하였을 뿐, 2016. 2. 3. 교육환경보호법의 제정으로 구 학교보건법 제6조가 삭제되기까지 그 내용은 동일하였다. 한편, 1981. 2. 28. 법률 제3374호로 개정된 구 학교보건법은 제5조 제1항에서 학교경계선으로부터 200미터를 초과하지 않는 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 학교환경위생 정화구역을 설정하도록 하였다. 나. 교육환경보호법의 제정과 심판대상조항의 입법연혁 (1) 2016. 2. 3. 법률 제13937호로 교육환경보호법이 제정되어 종전 구 학교보건법에서 규율하던 ‘교육환경’에 관한 부분을 독립적으로 규율하게 되었다. 교육환경보호법 제8조 제1항은 교육감이 학교경계 또는 학교설립예정지 경계(이하 ‘학교경계등’이라 한다)로부터 직선거리 200미터의 범위 안의 지역을 교육환경보호구역으로 설정ㆍ고시하여야 한다고 규정하고, 학교출입문으로부터 직선거리로 50미터까지인 지역(학교설립예정지의 경우 학교경계로부터 직선거리 50미터까지인 지역)을 ‘절대보호구역’으로(제1호), 학교경계등으로부터 직선거리로 200미터까지인 지역 중 절대보호구역을 제외한 지역을 ‘상대보호구역’으로(제2호) 구분하였다. 종전 구 학교보건법하에서는 같은 법 시행령에서 ‘절대정화구역’과 ‘상대정화구역’을 규정하였던 것(제3조)에 비해 교육환경보호법하에서는 법률에서 ‘절대보호구역’과 ‘상대보호구역’을 명확하게 규정하였다(제8조)는 점에서 차이가 있으나, 그 점을 제외하고는 구 학교보건법상의 학교환경위생 정화구역 제도와 교육환경보호법상의 교육환경보호구역 제도는 ‘학교환경위생 정화구역’이 ‘교육환경보호구역’으로, ‘절대정화구역’이 ‘절대보호구역’으로, ‘상대정화구역’이 ‘상대보호구역’으로 각각 용어만 바뀌었을 뿐 그 기능 및 내용에 있어 큰 차이가 없다. (2) 2016. 2. 3. 제정된 교육환경보호법 제9조 본문은 “누구든지 학생의 보건ㆍ위생, 안전, 학습과 교육환경 보호를 위하여 교육환경보호구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위 및 시설을 하여서는 아니 된다.”라고 하면서 제1호부터 제29호까지 금지행위 및 시설을 규정하고, 같은 조 단서에서 “다만, 상대보호구역에서는 제14호부터 제29호까지에 규정된 행위 및 시설 중 교육감이나 교육감이 위임한 자가 지역위원회의 심의를 거쳐 학습과 교육환경에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 제외한다.”라고 규정하였으며, 제16조 제1항은 제9조를 위반하여 교육환경보호구역에서 금지된 행위 또는 시설을 한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있다. 한편 교육환경보호법 제9조 본문 제19호는 교육환경보호구역에서 금지되는 행위 또는 시설로서 ‘게임산업진흥에 관한 법률’(이하 ‘게임산업법’이라 한다)상의 ‘게임제공업’, ‘인터넷컴퓨터게임시설제공업’ 및 ‘복합유통게임제공업’을 한 조항에서 규정하고 있는데, 게임제공업은 공중이 게임물을 이용할 수 있도록 이를 제공하는 영업(게임산업법 제2조 제6호)을, 인터넷컴퓨터게임시설제공업은 컴퓨터 등 필요한 기자재를 갖추고 공중이 게임물을 이용하게 하거나 부수적으로 그 밖의 정보제공물을 이용할 수 있도록 하는 영업(같은 법 제2조 제7호)을, 복합유통게임제공업은 청소년게임제공업 또는 인터넷컴퓨터게임시설제공업과 이 법에 의한 다른 영업 또는 다른 법률에 의한 영업을 동일한 장소에서 함께 영위하는 영업(같은 법 제2조 제8호)을 말하는 것으로(주로 휴게음식점업, 당구연습장업, 노래연습장업, 영화감상실업, 만화대여점업 등을 함께 영위), 게임산업법은 위 각각의 게임제공업에 대하여 별도의 허가 또는 등록 절차와 시설기준을 요구하고 있다. 일반 게임제공업은 허가를 받도록 하고, 청소년게임제공업ㆍ인터넷컴퓨터게임시설제공업 또는 복합유통게임제공업은 등록하도록 하고 있다. ‘복합유통게임제공업’은 ‘청소년 보호법’상 ‘청소년 출입ㆍ고용금지업소’인 ‘청소년 유해업소’에 해당하여 이곳에 청소년을 고용한 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에, 청소년을 출입시킨 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처해지며[청소년 보호법 제2조 제5호 가목 1), 제29조 제1항 본문, 제29조 제2항, 제58조 제4호, 제59조 제8호], 한편 게임산업법상 복합유통게임제공업을 영위하는 자는 게임장에 청소년을 출입시키지 아니하여야 하고 이를 위반한 경우 1천만 원 이하의 과태료가 부과된다(게임산업법 제28조 제5호, 제48조 제1항 제4호). 5. 판단 가. 쟁점의 정리 심판대상조항에 따라 교육환경보호법상의 상대보호구역에서 ‘복합유통게임제공업’ 시설을 갖추고 영업을 하는 것이 원칙적으로 금지되므로, 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 해당 토지나 건물의 임차인 내지 영업자의 직업수행의 자유 및 재산권을 침해하는지 여부를 살펴보기로 한다. 나. 과잉금지원칙 위반 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 교육환경보호법 제1조는 동법의 입법목적을 학교의 교육환경 보호에 필요한 사항을 규정하여 학생이 건강하고 쾌적한 환경에서 교육받을 수 있게 하는 것이라고 규정하고 있고, 교육환경보호법상의 ‘교육환경’은 학생의 보건ㆍ위생, 안전, 학습 등에 지장이 없도록 하기 위한 학교 및 학교 주변의 모든 요소를 말한다(제2조 제1호). 교육환경보호법의 제정 목적과 제정 배경에 비추어볼 때 심판대상조항은 학생들의 주요 활동공간인 학교주변의 일정 지역 중 최소한의 범위를 교육환경보호구역으로 설정하고, 그 구역 안에서는 학생의 보건ㆍ위생, 안전, 학습 등에 지장이 없도록 ‘청소년 보호법’상 청소년 유해업소인 ‘복합유통게임제공업’을 금지함으로써 학생들이 건강하고 쾌적한 환경에서 교육받을 수 있게 할 목적을 가지고 있는바, 이러한 입법목적은 정당하고 상대보호구역에서 복합유통게임제공업을 금지하는 것은 이와 같은 입법목적 달성에 기여하므로 수단의 적합성 역시 인정된다. (2) 침해의 최소성 (가) 심판대상조항은 학교경계등으로부터 직선거리 200미터 내의 지역을 교육환경보호구역으로 설정ㆍ고시하여 그 중 상대보호구역 내에서는 복합유통게임제공 시설 및 영업을 원칙적으로 제한하고 있는바, 일명 ‘오락실’ 또는 ‘PC방’ 영업과 함께 동일한 장소에서 당구연습장업, 노래연습장업, 영화감상실업, 만화대여점업 등 다양한 영업이 함께 이루어지게 되는 ‘복합유통게임제공업’은 오락성 및 중독성이 강하다는 특성을 가지고 있을 뿐 아니라 그 개방된 구조로 인하여 유해환경 및 비행행위에 노출되는 경우 청소년의 건전한 육성을 저해할 우려가 있다. 따라서 상대보호구역 내의 지역에서 위 영업 및 시설을 원칙적으로 금지함으로써 학생들이 이러한 시설 및 영업에 무분별하게 노출되는 것을 방지하는 것은 교육환경 보호를 위하여 반드시 필요한 일이며, 과도한 제한이라고 보기 어렵다. (나) 이 사건 금지조항에 의하여 ‘복합유통게임제공업’이 제한되는 범위는 유아교육법 제2조 제2호에 따른 유치원 및 고등교육법 제2조 각 호에 따른 학교의 교육환경보호구역을 제외한 교육환경보호구역 안에 국한되고(교육환경보호법 제9조 제19호 괄호 부분), 그 구역 중에서도 학교경계등으로부터 직선거리 200미터 이내의 교육환경보호구역 중 학교출입문으로부터 직선거리로 50미터까지의 절대보호구역을 제외한 상대보호구역 안에서는 지역위원회의 심의를 거쳐 학습과 교육환경에 나쁜 영향을 주지 아니한다고 인정하는 행위 및 시설은 허용될 수 있다(교육환경보호법 제9조 단서). 또한, 이 사건 금지조항은 교육환경보호구역 안에서의 ‘복합유통게임제공업’이라는 영업 및 그 영업을 위한 시설을 금지하는 것이므로, 교육환경보호구역 안의 토지나 건물의 임차인으로서는 그 토지나 건물을 관련 법령이 허용하는 요건과 절차에 따라 ‘복합유통게임제공업’ 용도가 아닌 다른 용도로 사용할 수 있다. 따라서 이 사건 금지조항이 교육환경보호구역 안에서 ‘복합유통게임제공업’ 용도의 시설 및 행위를 금지함으로 인해 해당 토지나 건물의 임차인 내지 영업자의 직업수행의 자유 및 재산권이 제한된다 하더라도 그것이 필요한 정도를 넘어 과도한 것이라고 할 수 없다. (다) 교육환경보호구역을 설정하면서 절대보호구역과 상대보호구역의 구체적인 거리 및 그 기준점을 정하는 문제는 입법자에게 일정한 재량이 있는 영역이라고 할 수 있고(헌재 2022. 8. 31. 2020헌바307등 참조), 그 거리 측정 방법을 정하는 문제 또한 마찬가지이다. 상대보호구역의 거리 측정 방법을 설정함에 있어 학교경계로부터의 ‘직선거리’라는 형식적인 거리를 기준으로 할 것이 아니라 해당 시설까지의 ‘실제 접근거리’를 기준으로 하여야 한다는 주장이 있으나, 교육환경보호구역은 학생들의 주요 활동 공간 중 학교주변의 일정 지역을 정하여 규율하는 것이므로 그 기준이 명확할 필요가 있는바, ‘직선거리’는 그 기준이 명확할 뿐 아니라, 학교경계로부터 ‘직선거리’로 절대적인 위치 자체가 가까우면 그에 도달하기 위한 ‘실제 접근거리’가 아무리 길더라도 학생들의 해당 시설에 대한 인지가능성이 높고 접근성 측면에서 용이하다는 점은 분명하며, ‘실제 접근거리’를 기준으로 하는 경우 출입문의 위치를 조정하는 방법을 통해 교육환경보호법에 따른 규제와 단속을 회피하려는 시도도 있을 수 있는 점 등을 고려하면, ‘실제 접근거리’를 불문하고 ‘직선거리’라는 명확하고 일률적인 기준을 상대보호구역의 거리 측정 방법으로 설정한 입법자의 결정이 불합리하다고 보기 어렵다. (라) 이상의 점들을 종합하여 보면, 심판대상조항에 의한 직업수행의 자유 및 재산권의 제한이 그 입법목적 달성을 위하여 필요한 정도를 넘어 과도한 것이라고는 할 수 없다. (3) 법익의 균형성 나아가 교육환경보호구역 안에 ‘복합유통게임제공업’을 금지함으로써 학교의 교육환경을 보호하고, 이로써 학생들이 건강하고 쾌적한 환경에서 교육받을 수 있게 하는 공익은 교육환경보호구역 안의 토지 혹은 건물의 임차인 내지 영업자가 입게 될 불이익보다 훨씬 크다 할 것이므로, 심판대상조항은 법익의 균형성에도 위배되지 않는다. (4) 소결 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 직업수행의 자유 및 재산권을 침해하지 아니한다. 6. 결론 그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미